城市群發展與海峽西岸經濟區建設

2010-02-16 | 作者：黃愛東 | 來源： 中國改革論壇 | 【大中小】【列印】【關閉】
摘 要：城市群作為迄今為止城市化發展的最高形態，是中國區域經濟發展中新型工業化與城市化過程共同的空間依託。海峽西岸經濟區城市群，是以福州、廈門、泉州為三大中心城市，建立閩江口、廈門灣、泉州灣三大城市圈，從而形成海峽西岸城市群。構築海峽西岸城市群，提升區域核心競爭力是海峽西岸經濟區騰飛的關鍵。考察海西，我們既看到構建海峽西岸城市群的優勢，也正視其面臨的挑戰，揚長避短，致力於通過完善城鎮體系，發揮提高城市功能競爭力；促進產業一體化，提升產業集聚能力；加強基礎設施建設的合作，提升基礎配套能力；加強與海峽東岸的經貿合作，提升整體合力；以及提升文化競爭力和根本創新體制來發展壯大海峽西岸城市群。
關鍵詞：城市群，海峽西岸經濟區，優勢，挑戰，核心競爭力
福建“十一五”規劃確定了海峽西岸經濟區的基本態勢、基本格局，進一步強調了三大中心城市的功能，指出要發揮福州省會中心城市的重心作用，增強服務全省的帶頭示範效應；發揮廈門經濟特區的龍頭作用，增強先行先試的輻射帶動效應；發揮泉州充滿活力的創業型城市的支撐作用，增強經濟快速發展的拓展效應。並提出以福州、三明、莆田、南平、寧德的發展壯大閩東北一翼，以廈門、漳州、泉州、龍岩的發展壯大閩西南一翼，推進海峽西岸經濟區與長江三角洲和珠江三角洲緊密對接、聯動發展。2009年5月，國務院原則通過了《關於支援福建省加快建設海峽西岸經濟區的若干意見》，對海峽西岸經濟區的建設和海峽西岸城市群的發展是個極大的促進。把握構建海峽西岸城市群的優勢，剖析其存在的障礙問題，正視其面臨的挑戰，揚長避短，採取有效對策，才能推動海峽西岸城市群的發展壯大，從而提升海峽西岸經濟區核心競爭力。
一、構建海峽西岸城市群的優勢分析
(一)閩南三角區已具有良好的合作基礎
1985年1月，國務院召開了長江三角洲、珠江三角洲和閩南三角區座談會，同年2月28日，中共中央、國務院發出《關於批轉(長江、珠江三角洲和閩南廈漳泉三角地區座談會紀要)的通知》，通知指出：“在長江三角洲、珠江三角洲和閩南廈漳泉三角地區開闢沿海經濟開放區，是我國實施對內搞活經濟、對外實行開放的又一重要步驟，是社會主義經濟建設中具有重要戰略意義的佈局。這三個經濟開放區應逐步形成貿-工-農型的生產結構，……同時，又要加強同內地的經濟聯繫，共同開發資源，聯合生產名牌優質產品，交流人才和技術，帶動內地經濟的發展，成為擴展對外經濟聯繫的窗口。”1994年12月，廈門、泉州、漳州、龍岩、三明五市在廈門召開了第一屆黨政領導聯席會議，經過友好協商，通過了《閩西南五地市區域經濟合作章程》，共同發起成立了閩西南五市經濟合作區。合作區在廈門市設立閩西南五市區域經濟合作辦公室，負責日常工作。聯席會議原則上一年一屆輪流在各市召開。2003年6月，閩南地區三個設區市規劃局局長齊聚漳州，宣告廈門、漳州、泉州三市城市聯盟試點工作正式啟動。城市聯盟以規劃對接作為開端，通過規劃對接和整合空間資源，使三市有機聯繫起來，對應福建省“十一五”規劃，又進一步發展為閩西南四市合作。經過這幾年的發展，在區域合作中較好地處理了政府與市場、行政區劃與經濟區域、城市聯盟與產業聯盟、區域競爭與區域合作的四對矛盾統一體關係。
(二)與台灣相鄰的優勢
海峽西岸經濟區是祖國大陸對臺經貿合作的橋頭堡與仲介地，擁有開展對臺經貿合作的區位優勢，構建海峽西岸城市群得天獨厚。從空間形態橫向考察，福州、泉州、廈門處於海峽西岸經濟區的最東面，如果將它放到更廣闊的背景上，這三市一線延伸至浙南、粵東，正處在環台灣海峽經濟圈的中線上，二者結合，既可以有效帶動三市一線以西的均衡發展，又可積極對接海峽東岸，為將來在一個中國前提下共同構建海峽兩岸經濟體打下良好基礎。
(三)可利用“擴散效應”，實現三大板塊聯動
夾在長三角和珠三角中間的海西曾面臨邊緣化的挑戰，這正是區域經濟學“回浪效應”(又稱“極化效應”，繆爾達爾1957年提出)的體現，由於長三角、珠三角的優先發展，產生“增長極”對周邊地區的阻礙作用或不利影響，把周邊優質要素都吸附到其周圍，海峽西岸滯後崛起。但現在，長三角、珠三角經濟都進入成熟階段，“擴散效應”會逐漸顯現和加大，對周邊產生拉動作用，相鄰的海峽西岸自然會成為先行接受者。海峽西岸經濟發展將兩大三角洲經濟連接後，這三大板塊會結為一體，形成強烈的聚集效應和規模效應，資源、勞動力、技術、信息等生產要素在區際間得以自由流動，資源配置效率會顯著提高，促使整個東部經濟協調發展。
(四)突破行政約束的難度相對較小
海峽西岸城市群以福建為主體，在同一省內相對容易協調聯動。這一點可從與長江三角洲城市群和京津冀城市群的對比中得到認識。海峽西岸城市群除了浙南、粵東、贛東南的少數城市外，其他部分都處於一省範圍內，受統一的領導，各地區不僅在產業協調上，就是在行政區劃上調整起來也相對容易得多，容易形成一個地方一個品種，強化專業化生產，既提高效率，又避免重復建設。
二、構建海峽西岸城市群面臨的問題和挑戰
(一)城市規模小，中心城市輻射力不強
海西的城市化不僅落後於廣東、浙江、江蘇等沿海發達省份，甚至不如中西部的一些省份。福建9個地級市中，只有2個人口上500萬的大城市(福州、泉州)，包括廈門在內的其它7個城市隊漳州(常住人口為474.74萬，2007年數據)外，均只剛剛邁入100—500萬這一等級城市行列。從GDP看，也明顯落後於長江三角洲和珠江三角洲城市群。與全國其它城市比較，福州、廈門、泉州三個中心城市規模明顯偏小。在市區非農業人口規模方面，福州在全國26個省會(不包括4個直轄市和拉薩)中居第20位；廈門在15個副省級城市中居末位。泉州在全國地級市中，市區經濟實力不強，與無錫、蘇州、淄博、東莞等有相當差距。由於上述差距，福建省中心城市的輻射帶動作用受到很大影響。雖然三個中心城市各有特色，但不如長三角有超大城市上海的集聚和擴散效應，還有超大城市南京、杭州及經濟活躍的蘇州、無錫、寧波等；也不像珠三角有香港、深圳、廣州等超大城市的積聚和擴散效應。
(二)城鎮體系不完善
海峽西岸經濟區內城鎮規模結構不太合理，即海西內各城市未形成大中小等級分佈、比例合理、配套銜接的城鎮體系。城市人口規模明顯偏小，城市的集中度明顯偏低，城市群的積聚效應得不到發揮；中小城市(地級市和縣域地區)的城市化水準較低；各城市間也存在較大差異。總體上還是一種中心的模式，未形成網路城市，從而中心城市的經濟規模難於突破壯大，輻射帶動功能受到限制。在功能結構方面，城市的定位分工不夠明確突出。雖然各城市都制定了自己的發展戰略，有發展目標和發展重點，但還未實現有序分工，功能互補。
(三)產業結構趨同、產業關聯度低
海西區域各城市在歷史基礎、資源結構、社會文化、市場基礎、地方制度等方面的相似性決定了該區域易形成“重合”產業，特別是製造業結構雷同較突出，同質競爭現象明顯。由於區域內產業結構的趨同性高，就使區域內產業的競爭性大於互補性，背離了社會勞動地域分工規律和客觀要求，損害了地區間的合理產業分工，犧牲了區際比較利益，成為產業合作的重大障礙；由於缺乏大城市和主導產業，福建省內並未形成真正的經濟區，產業功能較弱，城市間產業鏈條短，基本是各自配套，產業群體也幾乎是各自發展，關聯效應不盡人意，很難形成資源整合效應和互動發展效應，影響城市群的競爭力。
(四)與東岸產業的承接不緊密
固然，海峽西岸與台灣隔海相望，雙方在合作上具有內陸其他地區無法比擬的先天性優勢，但是，兩岸的合作要進一步深入拓展仍然面臨著不少障礙。相對於由資源配置條件、資源配置成本、產業鏈、消費市場等構成的臺商投資環境，海西由於經濟規模的制約，顯得相對落後。海西現有的產業聚集能力相對薄弱，產業配套及服務相對滯後，並且，在已實行的合作中，在互補發展的基礎上需要進一步解決海西產業結構合理化與產業結構高度化的問題。否則，在承接台灣產業轉移中容易陷入“世界工廠”的被動。
三、發展壯大海峽西岸城市群的對策建議
(一)完善城鎮體系，發揮城市功能競爭力
城市功能競爭力的提高，來源於城鎮體系的完善。即各城鎮之間合理分工、優勢互補、組成網路式空間開放模式，形成合理的等級體系，帶動各自經濟腹地的發展。只有這樣，才能發揮提高城市功能競爭力。因此，構建海峽西岸城市群，首先要定位好中心(核心)城市，在此基礎上進一步定位好次中心城市，以及中小城市、小城鎮等。
首先，要做大做強三大中心城市。構建海峽西岸城市群，關鍵是要推進生產要素的集聚，形成新的區域經濟增長極，而其核心就是要做大做強中心城市。中心城市作為國民經濟的重要載體，是一個區域參與經濟競爭的支撐力量。因此必須以福州、泉州、廈門等中心城市為重點，加快跨越式發展，儘快使其達到經濟規模，壯大經濟實力，增強經濟輻射能力和帶動能力，通過它們發生人口、產業、資本、市場的集聚和擴散，最終形成具有一定規模的城市群。對於福州：要充分發揮省會中心城市的重心和輻射帶動作用，加快實施“一城兩翼雙軸線”發展戰略，推動中心城市“東擴南進、沿江向海”的跨越式、組團式發展，構築臨江向海、山水相間的沿江濱海現代化城市新格局。對於廈門：要著力構建海峽西岸先進製造業基地、航運物流中心、旅遊商貿中心、文化教育中心和對臺交流合作前沿平臺，建設成現代化港口風景旅遊城市。對於泉州：則要突出集聚、提升、拓展，實施港城聯動發展戰略，全面建設海峽西岸經濟區現代化工貿港口城市。
其次，要發揮六大地級中心城市的骨幹作用。漳州：要打造兩岸經貿合作、新興製造業和優質食品供應基地，建成與廈門特區互動、對臺合作緊密、對外開放領先的生態工貿港口城市。三明：要優化永安一三明一沙縣城市主軸線發展佈局，建設成為福建經濟發展的重要腹地、重要工業基地、綠色產業基地、生態旅遊勝地，成為連接沿海、輻射內陸、聯動周邊經濟協作區的重要區域性中心城市。莆田：要依託湄州灣做大做強港口經濟，加快建設產業集聚強勁、配套功能完善、生態環境優美的湄州灣港口城市。南平：要積極推進向建甌一建陽一武夷山和順昌—邵武兩翼高速公路沿線拓展，建設成為海峽西岸經濟腹地、南接北連戰略通道、中國南方生態綠谷。龍岩：要以閩粵贛邊交通樞紐和資源優勢為基礎，以物流、人流、資金流和信息流為要素，以生態型產業集聚與擴展為支撐，建設成為閩粵贛邊聯結沿海、拓展腹地的生態型經濟樞紐。寧德：要全面推進海峽西岸經濟區東北翼中心城市建設，成為連接長江三角洲的前沿區域、對臺交流合作的重要平臺、連接內陸與海外的重要出海口和海峽西岸東北翼富有競爭力的新增長區域。
(二)促進產業一體化，提升產業集聚能力
要在科學發展觀的指導下，本著提高資源的利用和配置效率，強化區域產業分工與整合。從縱向根據各自的比較優勢形成產業分工關係，發展各城市間的產業配套關係，形成產業鏈；從橫向按照水準分工的產業集群的發展趨勢，加快現有產業集群的擴展和整合，實行產業錯位“集群化”發展。從而在整個區域內建立優勢互補、分工合理、相互促進的產業化分工體系。具體地，要根據海西各城市的資源稟賦特徵，深化產業分工，建立合理的製造業分工合作體系；要本著發揮優勢和共同發展的原則，打破行政區劃界限，統籌規劃和積極提升海西製造業技術水準，使區域重點產品製造和產業發展合理分工；要注意從總體上提升區域產業技術水準，努力形成一批擁有自主知識產權的創新產品和高新技術支柱產業群，推進產業結構的快速升級；要突破行政區劃界限，考慮採取點、軸開發與網路開發相結合的方式，以福州、廈門、泉州為區域發展核心，以寧德、南平、莆田、三明、漳州、龍岩等為區域發展節點，以閩江、九龍江、濱海一線(沿海岸帶)及區域內各大幹道為基本軸線，形成點、線、面結合的多層次網路型區域產業發展佈局。
為此，從產業佈局上，要確定好各中心城市的主導產業，突出發展重點。福州應把電子信息、機械工業、輕工業、紡織、化工、醫藥列為重點產業；廈門要建設科技研發、對臺工作“兩個基地”和旅遊會展、金融貿易、航運物流、文化教育“四個中心”；泉州則可依託五大傳統優勢、三大主導產業，建設高新技術孵化、民生產品製造、石油化學工業、農業特色產業、生產要素集散五大基地，從而改變過去產業結構趨同和無序競爭造成的效率低下、競爭力低下狀況。同時，區域內其它各層次城市間也要進行合理分工和合作；要加快區域內基礎產業的一體化發展，共同推進區域重大基礎設施項目的實施；要在第三產業發展方面，進一步加強實質性協調與合作。從整合的路徑上，既可以根據工業化不同發展階段實現分工形式的產業整合；也可根據各城市功能定位實現配套式的產業整合；還可以產品、資產為紐帶，通過組建大型企業集團實現產業整合。當前，必須借鑒國外產業集群的經驗，大力推進海西產業集群化進程，逐步形成完整的產業鏈經濟和產業配套體系。要重點招商引進產業鏈上的龍頭大企業，通過產業鏈延伸，積極鼓勵其就地配套生產，或從外地吸引企業到本地辦配套廠，或直接與本地企業建立配套擴散關係；分類引導和培養本地產業集群，對現在已有一定雛形的產業集群給予政策扶持，加以培養，形成一批產業鏈聯繫緊密的企業群體，以壯大本地和區域產業經濟。
(三)加強基礎設施建設的合作，提升基礎配套能力
加快推進基礎設施建設，是調整區域經濟佈局，增強中心城市集聚和輻射功能，同時使區域內次級中心和中小城市充分利用中心城市功能、加快發展的重要手段。在全球經濟一體化下，作為國際交流、分工和競爭的基本單位的城市群與基礎設施建設密不可分。針對福建基礎設施建設通達性不高、港口總量、品質及集疏運配套能力弱、路網功能低下等情況，必須加快構建適度超前、功能配套、高效便捷的現代化基礎設施體系，建設以港口為依託，連接高速公路、快速鐵路、省級幹線公路，東出西進、南連北接的海峽西岸現代化綜合交通網路。一要從理念上確立以統一規劃和項目對接為抓手，整體推進區域內基礎設施的協調建設和配套。按照各方的受益情況分擔投資、聯合管理，推進跨行政區的重大基礎設施和重大社會發展項目的協調共建，使其在佈局、走向、建設時序等方面能統一規劃、協調推進，最大發揮區域綜合效應，提高區域整體實力。二要從路徑上打通腹地，做大港口。打通腹地方面，首先要建設快速鐵路網。按照構築快速通道、完善區域路網，改造既有線路、配套港口支線的總體思路，大力推進海西鐵路網建設，加快建設高標準、大容量的鐵路大通道，融入國家鐵路網，強化與全國幹線鐵路的聯繫，使海西從國家鐵路網路的末梢變為重要通道和交通樞紐。其次，要加快建設高速公路網和幹線公路網。以加快建成骨幹通道、提高公路等級、完善公路網路、擴大通達覆蓋面、增強普遍服務為重點，儘早形成高速公路、國道、省道、農村公路、樞紐站場配套完善的公路體系。做大港口，首先要打造現代化海峽西岸港口群。通過“整合四灣”，加快建設廈門國際航運樞紐港和福州、湄洲灣(南、北岸)主樞紐港，積極發展寧德港、漳州古雷港，逐步形成面向世界、連接兩岸三地、促進對外開放、服務臨港產業、促進經濟發展的規模化、大型化、信息化程度較高的現代化海峽西岸港口群。其次，要進一步整合民航資源，完善空港發展佈局和機場基礎配套設施。三要加快能源建設，提供充足的能源保障。要把電力作為一個重要產業來抓，大力推進電力結構調整，合理佈局建設電源點，加強區域電網建設，構建安全可靠的能源保障體系，建成我國沿海重要的能源基地。
(四)加強與海峽東岸經貿合作，提升整體合力
構建和發展海峽西岸城市群，壯大海峽西岸經濟區，將為未來與海峽東岸共同構建“環海峽經濟區”奠定堅實基礎，從而對統籌我國東部地區協調發展、構築促進祖國和平統一大業的前沿平臺發揮戰略作用。而要壯大海峽西岸城市群，也有賴於加強與海峽東岸的經貿合作，藉以提升區域整體合力。海峽兩岸因經濟發展道路不同，資源稟賦存在差異，兩岸經濟有較強的互補性。海峽東岸經濟發展水準較高，資本積累較多，科技產業基礎好，市場行銷及管理經驗較豐富，但市場狹小、資源有限、勞動力成本高，產業結構調整迫切需要將一批已經或正在失去比較優勢的產業轉移出島，以尋求與西岸廉價勞動力資源優勢相結合，繼續保持生產成本的競爭優勢；而海峽西岸資源相對豐富，勞動力充足，市場空間較大，但資金不足，技術和管理水準相對落後，在未來發展中，需要大量資金、技術和管理注入，需要新的產業進入，以形成強大的生產競爭力。只有充分利用兩岸經濟互補性強的特點，加強兩岸經貿合作，推動台灣海峽區域經濟融合，才能加快促進海峽經濟區的形成，提升整體合力，以經促統，實現祖國早日統一。
為此，當前要積極推進對臺合作各類項目，包括以製造業為主的產業合作、農業合作、旅遊文化合作、以及兩岸直航三通。重點要大力推進深化產業合作。一要積極拓展產業合作的深度和廣度。要在電子信息、光電、生化等高新科技含量、高附加值產業方面加強合作。同時，加強信息、物流、分銷、金融保險、旅遊等服務業方面的合作，為兩岸製造業合作提供更強有力的支撐。二要突出產業合作的重點。順應台灣產業出現全行業轉移的新趨勢，努力實行產業鏈招商，重點引進台灣的主導產業，壯大海西產業集群。同時，積極主動吸引符合鼓勵產業中的龍頭企業在海峽西岸城市群落戶，更好地發揮其帶動、輻射作用，完善產業配套，並進一步承接台灣產業集群和集團化投資。三要建設好合作的載體。即一方面要進一步整合和創新臺商投資區，有意識把單純的加工區深化、引向產業合作區或綜合改革試驗區之類，使台資參與海西產業發展進程與產業體系深度融合，使海西不僅僅成為“世界工廠”，而更多的要創“世界品牌”。另一方面，要積極爭取適度擴大臺商投資區。隨著海西現有的馬尾、杏林、海滄、集美4個臺商投資區經濟總量的迅速擴張，原批准規劃範圍內的土地基本擺滿項目，建設用地更趨緊張，發展空間受到限制。為進一步吸納台灣產業轉移，促進兩岸經濟良性互動和有效融合，必須政策先行，積極向中央要求將福建全省開闢為臺商投資區，並實行相應的稅收優惠政策。有條件的地方還應設立台灣學者創業園以及科技成果育成中心等。在進行項目合作的同時，要注重發揮兩岸合作組織的作用。如兩岸共同市場基金會、兩岸交流遠景基金會等，通過他們牽線搭橋，更好地抓住台灣主要工商團體並與之建立密切的互動，吸引台灣大規模產業集群的落戶，推進兩岸產業深層融合，互動發展，進而提升海峽經濟區整體實力。同時在當前，海峽西岸經濟區的三大中心城市要在加強兩岸金融合作方面加快先行先試，推進兩岸金融合作取得突破性進展，為製造業和投資貿易的發展提供堅實的配套服務。兩岸金融機構、金融業務、金融市場、金融人才、金融監管要共同尋求積極、有效、適當的合作機制，探索對接模式，把海峽兩岸建成金融合作試驗區，極力推動金融改革與海峽經濟區的建立相適應。
結束語
當然，一個城市、一個區域是否有競爭力，很重要的一面還要看它的文化競爭力，即文化資源、文化氛圍和文化發展水準。通過挖掘區域文化優勢，提升文化競爭力這一“軟實力”，可以更好地凝聚全部智慧和力量共同推進海峽西岸經濟區的建設和海峽西岸城市群的構建。
我們更看到，在當前的行政體制構架下，區域內各城市和政府要推進合作以實現真正意義上的“一體化”，存在著邏輯上的矛盾。在現行的行政組織結構、財政稅收結構和政府官員的考核方式下，必然導致地方政府在行政區劃邊界內追求壟斷利益最大化，或行政區劃邊界內壟斷成本最小化。因此，地方政府一方面會防止本區劃內經濟利益的溢出，另一方面將會進行制度安排，最終由其它主體承擔區域內發展成本，這必然會引起區域之間的盲目競爭，導致市場競爭的行政扭曲及較高的資源配置成本。要根本改變這種局面，必須進一步創新體制。
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