中国改革的新政治经济学

来源:百度文库 编辑:神马文学网 时间:2024/03/29 17:46:38
回顾改革的历史,我们可以看到看似矛盾的两种现象:一方面,几乎所有人都承认,改革极大地促进了中国生产力的发展,促进了中国更快地融入世界现代化潮流之中。但另一方面,我们也不能不承认,改革的全过程几乎都伴随着各种争论。特别是新的一轮改革争议中,卷入的不仅仅限入知识界,公众也通过互联网广泛地参与进来。尽管后来有关方面有意识地通过媒体及高层宣示进行引导,但并没有能像以往那样能平息争论。所以,我们必须认真思考的一个问题是:为什么一个极大地促进了中国经济增长与社会进步的改革,在历经了三十年后,却面临不少争论与质疑?可以用什么样的方法化解中国改革当前面临的困境?
包括张维迎先生在内的许多学者都曾提出,只要是符合“卡尔多—希克斯标准”的改革,就是政府应当推进的改革。
关于福利经济学中“卡—希标准”,美国著名经济学家鲍莫尔曾这样理解:无论是卡尔多提出的所谓“合意的革新”还是希克斯提出的“可容许的改革”, 其实就是指这样一种状态:这种革新或改革给全体社会成员带来的总收益,在补偿改革给全体社会成员带来的总成本后,还有净收益。但也正如鲍莫尔分析指出的那样,这种“合意的、可容许的”改革标准,说到底是一个“集体效率的目标”,简单地说,是“总成本与总收益相抵后还有净收益”,而显然没有考虑“净收益在不同成员之间的分配问题”。
而不同成员是否支持改革,又恰与改革净收益的分配状态相关。这方面,制度经济学提供了一个更为实用的标准即“戴维斯—诺斯标准”:只有支持改革给他的预期收益超过他为支持改革可能付出的预期成本,此成员才会支持改革。但是,戴维斯与诺斯引入了不确定性后分析又认为,由于制度变迁过程中不确定性太大,而社会各阶层中成员有着相对于制度“现期消费”而言不同的贴现率,因此,社会中各阶层成员对于制度的“预期净收益”中“预期”的时间期限也不相同。基本结论是,低收入者贴现率较高,更选择倾向于当前报酬流量的安排,这就好比一个行将饿毙的乞讨者讨到两元钱首先考虑的是填肚子,而不可能拿两元钱买一本《致富指南》,成为百万富翁再到五星级饭店吃燕窝鱼翅一样;社会高收入者贴现率低,更看中时滞相对较长的预期。
真实世界的改革,可能是符合“卡—希标准”,即能够增进生产力与全社会的财富;但同时却往往是使得一部分人福利得到增进,一部分人福利受到相对损失——这种使一部分人福利得到增进而另一部分人福利受损的状态,在新政治经济学中称为“利益不一致(Heterogeneity)”——即不可能同时符合每个成员的“戴—诺标准”。这个时候改革能否继续顺利推进,就取决于支持改革的利益阶层与反对改革的利益阶层之间的博弈结果。假定是在民主制度下,以简单多数票决制(majority rule)决定一项改革决策是否被采纳,即使是符合“卡尔多—希克斯改进”的改革,仍然可能将因不符合多数人的“戴维斯—诺斯标准”而遭杯葛。而改革最难处理的恰就是这样的问题:可以极大增进生产力与社会财富的方案,却可能因为分配导致的利益不一致而无法顺利采纳与实施。反过来说,改革能否得到顺利推进的关键,并不在于改革能否极大增进生产力与社会财富,而在于能否处理好改革过程中的利益问题。
一九八五年三月,中国改革开放总设计师邓小平在首次谈到“改革是中国第二次革命”时,同时指出了“改革面临着很大的风险”,而原因就在于,“因为改革涉及人民的切身利害问题,每一步都会影响成亿的人”(《邓小平文选》第三卷,113页)。这表明,在改革之初,邓小平就将处理改革中“利益不一致”问题放在关键性环节予以考虑。现在回过头来看,这场“伟大的革命”之所以能在过去三十年间得以顺利推进,原因也恰在于较好地处理了“利益不一致”问题。
一九八四年以前的农村改革以土地承包责任制为主要举措。几乎所有社会阶层都能直接从改革中得到好处,农民阶层自不必说,城镇居民不仅从做大的蛋糕中得到好处,而且最直接的实感是自一九四九年以来农副产品的供应从来没有如此丰富过。这种改革既符合“卡—希标准”,因而也是合意的改革;同时也符合“戴—诺标准”,改革也因此受到几乎所有的社会成员的支持。那也是中国改革的黄金年代。其最突出的效果就是:它是一项全面改革的总动员,它空前地激发了全国上下每个阶层对改革收益的良好预期,这种良好预期又在相当时期内使人们忽视或能够忍受改革进一步扩展到其他领域后、由于分配性冲突导致的“利益不一致”问题。这种效应一直延续到九十年代中后期。
八十年代中期开始的改革进一步扩散,基本上采取的是渐进式策略:即“先易后难”。而所谓“先易后难”的实质,其实就是将改革领域以“利益不一致”按小到大进行排序,利益冲突越大的改革,越往后押;同时对涉及重大利益格局调整的改革方案采取各种过渡性安排。比如,改革是在存量不动时对增量的改革,即我们常说的“老人老办法,新人新办法”。所以,国家首先并没有急于改革传统的公有制经济,而是在公有部门之外发展起乡镇企业、“三资企业”与私营企业;即使是改革已经推进到不得不对“存量”动手术的时候,改革仍然安排了大量过渡性策略:如用了整整十年时间逐渐消化“下岗职工”。再比如,分税制改革中为了最大限度减少由于中央与地方“利益不一致”可能造成的影响,国家确定了“中央税按比例返还地方”的过渡方案。
也就是说,中国渐进式改革在处理“利益不一致”问题上,能够绕开就绕开,如果的确绕不开,就通过各种过渡性方案,最大限度降低利益冲突的程度。“使改革的力度与社会可承受程度统一起来”,这是中国三十年改革最可宝贵的经验之一。
然而,也正因为中国改革在处理“利益不一致”问题时采取了上述策略,不可避免地导致了“利益不一致”的累积。
以“存量不动先对增量进行改革”而言,为了使改革有动力,同时具备“示范效应”,策略上也必须使改革先入者受到激励,得到更多的好处,否则谁还愿意改革?改革之初,由于增量一块当时很小,存量较大,所以,分配上的差异并不明显。但随着改革的推进,增量不断变大,存量一块相对较小了,增量改革的参与者、有权参与增量改革者,无论合法与否,其从改革中得到的收益越来越大;无论合法与否,其利益越来越大;而增量改革的成本基本由存量一块承担,比如,东北地区当年承担改革成本的一个基本方式,就是承担了中央财政因对沿海地区税收减免后的亏空。大概很少有人知道,在整个八十年代,国家对东南各省的优惠政策一个连一个,但此时东北却承担了全国最重的税收负担。在九十年代初期,鞍钢流动资金困难到连买煤的钱都要职工捐资,可是上缴给国家的利税仍然高于上海宝钢若干倍。但此时由于类似“拨改贷”等各种政策的出台,支持存量的财政支撑基本断流,对于作为依附在存量上的那些为国家在计划经济下进行原始资本积累、现在又在为改革支付成本的国企职工以及农民,政府不仅没有进行足够的补偿,且没有兑现以前有过的“老有所养、病有所医、少有所学”的事实承诺。这使得其与增量一块之间的利益差别更大。还有一块,增量改革市场化进程,这是一种借助于政治框架推进市场化的进程。由于缺乏必要的制度上的规范,发生了较为普遍的权力资本化现象,特别是有权者非法侵吞或转移国有资产以及部分官员的腐败——民间称之为“掌勺者多吃多占”——实际上也是在侵害存量一块的利益,使本来相对利益已经受损的存量与增量一块之间在利益上的矛盾更加突出。
也正因此,改革三十年后,即使是涉及存量的改革,其导致的损益分布也呈现出这样的规律性:此前与增量改革相关的“国家与社会管理者阶层”以及“新兴的资本阶层与知识阶层”,仍然是受益最大的群体。
正因为渐进式改革导致的“利益不一致性”也由小往大积累,加之由于补偿的不及时,随着制度转型的不断深入,矛盾也将不断累积,中国社会公平状况也不断恶化。这与俄罗斯的爆炸式改革形成了鲜明的对比。因此,我们常用这样一个隐喻比较两种不同改革的进程与后果:苏联与俄罗斯的大爆炸式改革,是从存量开始,相当于先用推土机将所有的旧房子都推倒,在空地上盖新房子。因而,在新房子盖起来之前,全体俄罗斯人都有一个无房子住的艰难时期,但随着新房子不断盖,被转移进新房子的人越来越多,俄罗斯社会矛盾越来越小。而中国渐进式改革是不动旧房子,在旧房子旁边先盖新房子,盖新房子的成本是由居住在旧房子里的人承担的。但新房子不断盖起来的同时,旧房子却失去了维修的经费来源。更有甚者,有人为了盖自己的新房子,甚至干起了偷拆旧房子砖瓦的勾当,而且这种现象还相当普遍。如果新房子足以使所有住旧房子的人迁出来住进去倒也可以,但问题在于,承担了建房成本的原来住在旧房子里的人至今也很少有能够住进新房子的,他们中的许多人仍住在已经不堪风雨的旧房子里。
以“戴—诺标准”衡量,正是由于自觉处于利益相对受损者的位置,所以,附着在存量上的社会阶层成员——主要由国有企业职工与农民组成——支持改革的积极性不高,甚至对于改革有一种抵触的情绪;尽管政府常常对他们进行这样的教育:“改革符合工人阶级的长远利益”,而且的确可以预计改革继续推进将有利于这些阶层成员,但正如上文所述,收入相对较低阶层贴现率太高,使得他们更看重眼前的利益,并以此确定自己对于改革的态度,所以,以一种远期的预期净收益来试图说服收入本来就低的阶层成员支持改革,效果肯定不明显。
也因此,一些学者看到了在当下中国社会中低收入者中间弥漫着一种气氛,学者们称之为“民粹主义”,认为这构成了“改革的最大障碍”。
但由此得出结论认为中低收入者是下一阶段改革的主要障碍并不客观。
实际上,早在上世纪八十年代后期,中国改革就已经越过由“自发秩序”而进入“建构秩序”阶段。即制度的变迁不再是由下而上并最终得到“上”的确认和保护的过程,而是一个由政府强力推动,得到经济精英以及知识精英协助的过程。所以,一定程度上,精英阶层对于改革的前途具有更关键性作用。那么作为改革中相对利益上升的精英阶层对改革的态度又如何呢?作为增量改革的获益者,精英阶层在成为社会较富裕阶层后,又比较看重继续改革的预期,也就是说,他们考虑得更长远。而在当初的设计中,当改革进入由增量带动存量的阶段时,将轮到增量改革的既得利益者更多地分担改革成本,因而,在后续的改革中,对精英阶层来说,预期收益未必会超过预期成本,也就是说未必有净收益,因而他们害怕进一步的改革会触动他们的既得利益,也因此变得保守起来。于是,此前的改革中坚力量完全有可能实现由改革者到保守者角色的转换。尽管这时“改革”仍然挂在他们口头,但更多时候他们在以“改革”的名义在行反改革之实,当然他们自己甚至也不自知。这些既得利益者才是后续改革的最大障碍。而且,更复杂的情况在于:从既得利益者口中吐出的“改革”字眼越多,下层民众中对“改革”的失望也可能越多。
于是,在中国,出现了一个非常有意思的“复杂的共谋”:不仅前一阶段改革的利益相对受损者支持改革的热情下降,而且前一阶段改革的既得利益者也不太愿意推动后续改革。在社会各阶层对改革热情的急剧下降的情况下,中国改革的确走到了一个十字路口!
在经济思想史上,鲍莫尔曾经设想过,一个符合“卡尔多—希克斯标准”的方案,在因“利益不一致性”而无法被采纳时,可以通过将补偿转化为符合“帕累托改进”的方案,从而可以被通过。
我们给出以下一个典型案例说明这一过程:
假设某单位有一百个人。现在有一项改革决策,如果被采纳,可以为这一百个人中的某一特定的人带来三百元的收益,而给另外九十九个人每人带来一元钱损失。如果这个决策用民主投票的方法付诸表决,结果一定是以九十九票反对一票赞成而无法通过。但从总福利改进的角度看,决策通过后会给单位增加三百元的福利,带来九十九元损失,两相抵消,仍有二百零一元的净福利。而决策不被通过,净福利改进为零。如果以“希克斯”标准衡量,上述改革是“可容许的改革”,因为成本与收益相抵,净收益为二百零一元。因此,应该推进这样的改革。但这样改革却因“利益不一致性”而无法被采纳。这时,可以用做实的“卡尔多补偿”来协调利益上的冲突,即由改革受益者对改革受损者进行补偿。如果在民主投票前,受益者做出承诺:改革如果继续进行下去,他将从增加的三百元钱收益中拿出一百九十八元钱, 给其他九十九个人每人补偿两元钱,那么,这项本来只有一个人受益而九十九个人受损的改革,就变成了每个人都能改善其状况的一种典型的“帕累托改进”。其中九十九人每人增加一元钱收入,而另一个人增加一百零二元的收入。也因此, 改革一定会受到百分之百的支持。
但是,我们同时要看到,由于既得利益者并不愿意放弃既得利益,补偿过程不会自觉地在改革的损益双方之间进行,这个时候,必须借助于国家承诺: 即政府可以通过自己的强制力量来保证事前承诺是可置信的,并且可以借助于再分配制度保证事后补偿能真正进行。
而实际上,邓小平一开始也是这种思路。他说,要让一部分地区一部分人先富起来,再以先富带后富。他还特别讲到所谓“两个大局”:内地先要支持沿海,无条件富的人要支持有条件富的人;称“这是一个事关大局的问题”;“沿海地区发展到一定的时候,又要求沿海地区拿出更多力量来帮助内地发展”,“对一部分先富裕起来的个人,也要有一定的限制,例如,征收所得税”。并称“这也是个大局,那时沿海也要服从这个大局”。这里显然隐含了一种政治策略:让改革即时受益者与即时受损者都进行相互的承诺——受损者先投票支持改革,受益者在受益后对受损者进行补偿。
因此,要化解中国改革当下所出现的困境,要继续推进这种“合意的可容许的改革”,当务之急是将符合“卡尔多—希克斯标准”的改革,同时转变为“成果共享式”改革;手段则是大胆实施收入再分配政策,使改革中感到相对利益受损者能得到应有的补偿,使改革重新获得民众尤其是底层民众的支持。
最后,政府必须转换思路,改革的重点,由注意力集中于经济建设,转向于“社会管理”与“公共服务”,即协调好各阶层利益关系,提供社会保障与社会福利体系建设。