马小军：“领土主权理论”的变化与中国领土安全再认识

马小军：“领土主权理论”的变化与中国领土安全再认识

　　一、国家领土主权的理论意涵

　　1.国家主权理论的缘起与发展

　　“主权”（sovereignty）一词起源于拉丁文，意思是最高权力。在《简明大不列颠百科全书》中，把主权分为国内和国际两个方面。对内主权“是一种国家决策过程中的最终负责者或权威”，对外主权“就是一个国家不受外来控制的自由”，“意味着国家的自主或独立”。主权是国家具有的对内的最高权力和对外的独立地位。国家主权是民族国家最重要的特征和最根本的属性，所以民族国家也称为主权国家。传统国家主权理论萌芽于古希腊、罗马时期，历经中世纪的演变发展，最终在19世纪形成了一套完备的理论体系。民族国家主权原则最早见诸于国际关系史的是1648年的《威斯特伐利亚和约》。《威斯特伐利亚和约》从实践上肯定了国家主权、国家领土以及主权平等为国际关系的基本原则，进而产生了现代主权国家体系，主权国家成为政治统治的基本形式。美国独立战争和法国大革命，使主权本质和主权行使的同一性，在实践中得以确认。

　　第二次世界大战之后，国际社会对于主权理论的认识与实践活动也进入一个新的阶段，国家主权原则得到国际社会的广泛承认，成为国际关系的基本准则和国际法原则的基石。同时，经济主权与政治主权同样成为国家主权的题中应有之义。所谓经济主权就是指每个国家对其全部财富、自然资源及经济活动享有充分的永久主权，包括拥有权、使用权和处置权，并能够自由行使此项主权。从主权的基本概念出发，国家拥有在其领土范围内管辖对内对外事务的最高权力。但事实上，由于历史遗留下来的不公正的国际政治经济旧秩序，独立后的亚非拉新兴国家在经济上仍然受超级大国和发达国家的控制，不合理的国际经济结构严重制约了这些国家民族经济的发展，直接影响到其政治上的完全独立，争取和维护经济主权遂成为一个阶段国际政治的重点问题。从1960年代到1970年代，在发展中国家与发达国家的国际政治博弈中，国家经济主权的有效性得以确认。

　　全球化浪潮对当代国际政治的全方位冲击，促使我们不得不重新审视传统国家主权理论的内涵。我们可以清楚地看到，国家主权理论在全球化背景下面临着巨大挑战：第一，超国家组织、机构对国内政治生活的影响日益增大。一些重要组织如联合国、世界贸易组织、世界银行等开始超越各主权国家的传统边界，对民族国家的国内政治经济进程产生直接的重大影响。特别是联合国在全球治理中的作用有了突破性的进展。以信息技术为标志的全球化，使跨国通讯、全球动员、不同区域间合作成为现实，使国际组织（包括NGOs）能够非常容易地从“旁边”侵蚀、削弱，甚至局部替换民族国家及其主权。第二，跨国公司弱化了传统国家主权。当今世界100个最大的经济单位中一半是民族国家，另一半则是跨国公司。跨国公司的全球活动日益不受母国的约束，它们的权力越来越大，政府权力不断地向下转移，使国家很难发挥最高权威的作用。全球市场和跨国组织在本质上与传统的国家主权观念是相冲突的，资本的全球流动和跨国公司的全球活动客观上都要求冲破领土和主权的束缚。第三，新科技革命特别是因特网的蓬勃发展，使国家行使主权的能力受到限制。因特网使国家的有形边界变得异常脆弱。第四，全球性的公共问题，如生态环境、失业、难民、粮食、人口、疾病、环境、债务、毒品走私、能源、核扩散、恐怖主义、艾滋病等，伴随着全球化进程日益严峻，对人类的生存造成了巨大威胁。这些全球性问题的出现与解决弱化了国家主权。民族国家在处理这些问题时必然面临让渡国家主权的问题，由此产生的全球意识也会对传统的国家主权观念产生冲击。第五，全球化对民族国家特别是发展中国家文化主权的侵蚀。人权问题成为文化主权和文化霸权的中心。第六，国际关系的日益制度化不断挤压国家主权的生存空间，迫使民族国家不得不让渡一些治理的权力。

　　但与此同时，我们也应当清醒地看到，民族国家及国家主权在国内和国际政治生活中仍处于核心地位并起着核心作用，民族国家及其主权的基本功能并未消失。民族国家在可预见的将来不仅不可能消失，而且仍将发挥不可替代的作用，国家主权仍将是民族国家安身立命的基础和最重要的政治权力。

　　2.关于领土主权的一般概念

　　领土、人民、政府和主权是一个国家应具备的四项要素，而国家主权（state sovereignty）又是其最基本的属性（statehood），因此民族国家（state nation）又称为主权国家。主权国家是最主要的国际政治行为体，也是国际体系的基本构成单位。主权，指国家在其有限领土内独立自主地处理自己的对内－对外事务的最高权力。对内最高权是指国家对其领土内的一切人和事务以及领土外的本国人和本国产业实行管辖的权力，即国际法意义上的属地优越权和属人优越权，意味着一个国家对本国领土范围内的一切事务拥有最高统治权。对外独立权是指国家在国际关系中的权力行使完全自主，排除任何外来干涉。主权标志了独立国家之间的平等关系。它意味着：在国际交往中，任一国家在其领土范围内是最高的政治和法律权威，不承认其他更高合法权威的存在，凡属国内管辖的事件，必然排除其他国家或国际组织的干涉。国家主权的上述这两个基本属性，是国家主权本质的表现，也是国家主权在理论上的基本表述。主权是国家存在的基础，国家主权原则是国际关系的基本原则，也是国际法约束各类行为者的源泉。

　　在此，笔者愿意着重指出的是，一个国家的领土是国家主权赖以体现或实现的最基本空间，也是一个主权国家人民得以休养生息繁衍的最基本物质基础。领土主权首先是指国家对其领土的所有权，具体体现为领土管辖权、领土所有权和领土不可侵犯权，以及对其领土范围内的人、事、物的排他性的最高权力。国家领土的重要性在于它是国家行使其最高并且通常是排他权威的空间。主权因为其以领土为物质基础才具有现实性，领土主权一旦遭到破坏，一国的其他主权也就难以实现，甚至于被毁灭。一部国际关系史表明：侵略战争和其他侵略行为是对领土主权的最大威胁，不能有效地预防、制止侵略行为和惩治侵略者，就意味着国家领土主权缺乏根本性保障。汲取历史教训，现代国际法就预防、禁止和惩治侵略战争和侵略行为进行了专门立法，建立并不断完善了预防、禁止和惩治侵略罪行的法律原则、规则和制度。

　　3.全球化背景下领土主权理论的变化

　　在全球化的背景下，国际组织、跨国公司的影响力与日俱增，网络和新技术的进步、环境及气候变化、国际反恐等诸多国际性问题日益严重，不断冲破或淡化传统的国家疆界，对国家领土主权形成多方面的挑战。与此同时，还出现了一些对传统的领土主权予以有限限制的新情况。例如：其一，目前，国际法中针对所有或大多数国家领土主权提出了一般性限制。国家不得禁止外国船舶在其领海内的无害通过；国家不得允许任何人在其领土内从事有害他国的行为；国家不得自己或允许他人利用其领土作为对邻国进行颠覆活动或其他犯罪活动的基地；外交人员在驻在国享有外交特权和豁免权等。对领土主权的这些限制，直接约束了国家属地管辖权的行使。其二，对国家在本国领土以及管辖范围内从事某些特定活动的限制。二战以后，随着高科技的发展，各国在工业生产、核能利用、外空探索以及国际海底区域开发等领域的活动日益频繁。就后果而言，这些活动大多具有极大的致害风险，所引起的损害后果不仅会对别国利益造成重大损害，而且在很大程度上对人类生存系统及国际社会的共同利益造成直接威胁，从而引起了国际社会的普遍关注，并由此提出了国家从事国际法未加禁止的活动所造成损害的责任问题。为了解决这一问题，国际社会做出了积极努力，促成了国际损害赔偿责任制度的形成和不断完善。其三，国际环境法还在确认国家对本国自然资源享有永久主权权利和开发主权权利的基础上，将相互合作、共同保护人类环境确认为主权国家的国际义务。1992年，联合国环境与发展大会发表的《里约环境与发展宣言》宣布了国家自愿主权权利和不损害国外环境义务原则、可持续发展原则、禁止污染转移原则等多项关于各国合作促进环境保护的原则。1974年，联合国大会通过的《各国经济权利和义务宪章》强调：“为了今代和后世而保护、维护和改善环境，是所有国家的责任。所有国家有责任保证在其管辖和控制范围内的任何活动不对别国的环境或本国管辖范围以外地区的环境造成损害。”不损害国外环境义务原则以及国际环境法有关环境保护的一系列规定，形成对国家管辖权的限制：国家在选择本国经济发展方式、制定相关经济政策时，必须考虑环境保护和维护全球生态平衡的需要，顾及相关的国际法规定，并切实履行本国在国际法上的相关义务。任何国家都不得为了自身利益而不顾甚至破坏环境，否则，就要承担相应的国际责任。

　　尽管如此，主权国家始终保有领土，国家领土主权完整和不可侵犯也从未招致任何质疑，也没有任何一个国家敢于公然否认领土主权的不可侵犯性。因此，领土主权意义上的国家主权，始终是国际关系的基石。同时，从国际关系实践看，二战结束以来，国际社会中干预他国事务的现象虽并不少见，但是公然发动侵略战争或以其他方式公然侵犯别国领土主权的事件却鲜有发生。即使发生，国际社会也会依据国际法的相关规定，及时采取必要措施予以制止，并迫使侵略者就其侵略行为给他国造成的损失予以赔偿，当年伊拉克入侵邻国科威特引起的严重后果就是典型例证。以国家领土边界划分的领土主权，始终处于国家主权的核心地位。国家疆界是识别一个主权国家身份的首要标志，对它的有效控制与维护是国际社会承认国家合法性的前提。就此意义而言，即使在今天，中国国家安全的首要目标，仍然是维护中国领土主权的统一、完整与安全。

　　4.中国特色的马克思主义国家领土主权理论

　　1949年新中国成立之后，毛泽东把中国共产党在长期革命斗争中形成的独立自主、自力更生的原则引入中国外交，奠定了当代中国外交的基础。《中国人民政治协商会议共同纲领》对新中国外交基本原则作了明文规定，即“保障本国独立、自由和领土主权的完整，拥护国际的持久和平和各国人民之间的友好合作，反对帝国主义的侵略政策和战争政策”。新中国外交的根本立场和出发点是：独立自主，维护国家主权和领土完整，维护民族尊严，要求在平等互利的基础上，与各国建立和发展外交关系。这些基本政策和方针的确立，指导着新中国独立自主和平外交的全面展开。毛泽东在许多重大场合多次提及的平等、互利和互相尊重主权和领土完整，后来成为和平共处五项原则中的重要内容。尤其是互相尊重主权和领土完整，被列为和平共处五项原则中的第一条，成为不同国家之间和平共处的前提和基础。

　　改革开放以后，邓小平独立自主的外交路线，成为中国处理对外关系的基本国策。邓小平外交思想仍紧紧扣住了中国的领土主权完整统一不容动摇--这一中华民族的核心国家战略利益问题。台湾问题涉及中华民族的核心利益，也是中美关系中的核心问题。在处理中美关系时，邓小平始终坚持台湾是中国领土的一部分，解决台湾问题是中国的内政这一原则立场。邓小平提出了用“和平统一、一国两制”来解决台湾问题的构想，并将这一构想成功地运用于解决香港和澳门问题的实践，为收回历史上一度丧失的中国领土、维护中国的领土主权，做出了历史性贡献，并摸索出了解决历史遗留的领土问题，以及最终解决台湾问题，实现祖国统一大业的途径。

　　以江泽民为核心的中国第三代领导集体，坚持和平与发展是当今时代主题的科学判断，坚持独立自主的和平外交政策，贯彻维护世界和平、促进共同发展的外交宗旨，并坚持始终把国家的主权和安全放在第一位。进入新世纪以来，新一届中央领导集体的国际战略观念，以传统文化为基底，同时又密切联系国内外实际，体现出历史继承性与时代创新性兼具的特征。中国总体国际战略开始由主要为自己的发展利益服务的和平环境战略，转向与世界谋求共同发展与安全的战略。新一届中央领导集体的国际战略理念，还基于对国家主权利益认识的深化。随着中国和平崛起历史进程的不断伸展，中国的国家利益逐渐溢出传统的领土主权范围。同时，中国加入了越来越多的国际组织和国际公约，越来越深刻地融入国际社会，既有主权相互让渡的问题时有出现。这些新的国际政治现实，迫使中国领导人重新思考主权的界定及其范畴。中国领导人强调主权作为国际关系的“宪法性原则”（Constitutional Principle）的核心价值，同时在主权观念上也体现出与时俱进的气度。新一届中央领导集体的国际战略观念以“仁”、“礼”、“德”、“和”等传统思想为基础，强调“和为贵”、“和而不同”，和谐以共生共长、不同以相辅相成。以和平发展为代表的战略理论创新与积极进取的外交实践相辅相成，共同构成中国外交新局面的基石。

　　二、对中国国家领土主权完整、统一与安全的再认识

　　1.应当澄清的一些史实与观念

　　（1）我们所说的中国国家领土主权完整、统一和安全问题实际是一个历史过程。这一点，仅以我们现在还看得到的中华人民共和国地图和“中华民国”地图之间存在的巨大领土差异即可感知。事实上，由此可以前溯到清朝康熙年间的中俄《尼布楚条约》，那是有史以来中国第一次以近代主权国家的身份、角色与外国签订的双边国际条约，以界定国家边界。那是中国第一次从古代走出来，与近代的国际体系和外部世界打交道，而此时的中国面对的已是虎豹觊觎的西方列强。从那以降，特别是到了晚清1840年以后，以宗藩朝贡华夷体制为特征、以中国的中央政权为核心的古代东亚国际体系，在与西方国家主导的威斯特伐利亚国际关系体系发生的历史碰撞中，一败涂地。中国遭受了一系列“丧权辱国”之痛，其指标性特征就是因不断的战争的失败、政治的失败、外交的失败，使中国不断地与西方列强签订种种的不平等条约，甚至被迫割让领土。在这个历史进程中，我们可以看到，清政府实际领有和控制的有效行政司法管辖空间和国家领土在不断缩小。这是一个百年历史过程。这个进程，除去中国近代史上一个个屈辱的故事，也包括了中国人和中国的政府开始认知世界，并且开始认识－承认－接纳国际法及西方主导的国际关系体系--尽管是出于被迫。厘清这一点是很重要的，因为中国要身处国际体系，包括与周边国家打交道，就不得不承认现行的国际体系，承认现行的国际法体系和国际社会的基本原则。你可以不喜欢、不承认、不遵守，但是你可能将为此付出战争的代价，并最终仍不得不为此“丧权辱国”，只因为它是由西方列强主导的，并且事实上，其也是经由欧洲近代史上不断的战争和外交的博弈与折冲樽俎，才得以建立并不断规制完善起来的。自晚清以降，中国政治积弱不强，中国外交屡战屡败，国家领土主权利益不断丧失，直至新中国建立。

　　（2）有一点需要给予说明的是，1945年第二次世界大战的结束暨中国抗日战争的胜利，曾一度使中国的领土主权出现过近代以降短暂、空前的完整、统一。当时的中国曾一度跻身世界五大强国之列，遂成为联合国五大常任理事国之一。藉此历史时机，其时的中华民国政府一举废除了1840年以降晚清政府同西方列强签订的所有不平等条约。此点之历史重大意义，今人是应予以充分估计的。（例如，今天我们说台湾是中国不可分割的一部分，所依据的国际法理据，就来自1945年前后大国之间有关远东战后国际政治安排及日本投降的一系列国际文件。如果不承认这些文件，不承认其时的中国政府之作为，则今天台湾问题的解决就将根本失去了国际法依据！）可见，以往那种“概不承认”、“重起炉灶”的简单化做法，应当予以重新评价。

　　（3）今天我们所论及的中国国家领土主权，是以现行中华人民共和国的地图作为中国的领土主权空间诉求的，其由中国的法律赋予了神圣不可侵犯的地位，当然也应当是完整、统一和安全的。然而，毋庸讳言，就目前而言这三者都尚未达至。其一，为中国国内法所规定和诉求的中华人民共和国的国家领土并不完整，也就是说中华人民共和国版图并不完整。迄今为止，中国尚未完成与所有邻国的划界勘界，尚与一些周边邻国存在重大的领土主权纠纷，其中尚有大面积的中国领土，即已划入中华人民共和国版图的领土（陆地与海域）长期以来为外国占有或者实际控制。这样的状态，说明中国的领土主权还远谈不上完整。其二，中国的国家领土主权尚未实现统一，这主要就是指60年来台海两岸两个政治实体的分离分治现实。其三，中国国家领土主权尚存在重大的现实安全问题及安全隐患。回顾60年来的中国周边外交关系，其总体而言是和平的、和睦的，但无可否认，中国也曾经多次因为领土主权纠纷，与邻国发生战争。中印、中苏、中越之间都发生过陆地边界战争，中国还与越南和菲律宾先后就南海的主权争议爆发过海上军事冲突。因此，只要仍存在着与周边邻国的领土主权争议，中国领土主权的现实安全问题及安全隐患就将一直存在。

　　所以说，到目前为止，中国国家领土主权的完整、统一和安全都尚未实现，而且这些问题在短时期内尚看不到彻底解决的前景。环顾其他被国际社会公认的世界性大国，没有任何一个国家像中国这样存在如此重大的国家领土主权完整、统一和安全问题。因此，仅就这一点而言，笔者认为很难说中国已经成为一个世界性的大国，或者如近来媒体所说中国已是“强国外交凸显”。

　　2.60年中国维护国家领土主权的努力与成就

　　（1）中华人民共和国成立之始，新中国即面临一个极为艰巨的巩固、建设与维护、发展国家主权的任务。首先，此前的中华民国政府并未进行或完成与周边国家的划定边界工作，这个艰巨的历史任务自然留给了新中国。在与周边国家划界这个问题上有两点须予以注意：首先，事实上，近代以来中国的清政府、北洋政府、中华民国政府在周边长期面对的，曾是几大殖民帝国：北边的沙皇俄国，西边的大英帝国，南边的法国。而在1945年以后，中国周边的这些前殖民地国家纷纷独立，成为新中国的“新”邻居，如印度、巴基斯坦、缅甸、老挝、越南、朝鲜等国。新中国成立伊始，即面临着与这些同样新兴的国家相邻并共同缔结边界条约的历史重任。其次，无论从政治上、外交上还是划界谈判的技术上，在历史留给新中国的这个巨大而繁重的划界任务中，都“天然地”隐含着在新中国与这些新兴国家建国之前，许多殖民时期形成的极其复杂的、重大的历史遗留问题。例如，如何处理晚清以降的中国政府曾与其时的俄、英、法等国签订的那些丧权辱国条约的问题；例如，所谓麦克马洪线一类的问题。其实，对于这些1945年之后新建立起来的中国周边国家来说，这些与中国勘划边界的问题也是它们所必须面对的。再次，其时中国与所有邻海国家海洋边界的划勘则俱付阙如，《国际海洋法》也尚未诞生。这一切对于60年前的中国共产党，不仅是完全陌生、崭新的，而且其中的艰难和复杂性也是可想而知的。

　　（2）迄今为止，中国与邻国陆地边界划界问题已取得巨大的成就。中国有14个陆上邻国。新中国建国60年来，经过巨大的努力，中国已先后与其中12个邻国签约划定了陆地边界，其分别是中缅（1960年）、中尼（1961年）、中蒙（1962年）、中朝（1962年）、中阿（富汗）（1963年）、中巴（1963年）、中老（1991年）、中哈（1998年）、中越（陆地边界，1999年）、中吉（2002年）、中塔（2002年）、中俄（2005年）。这些无疑是外交成就，其已成为奠定我国今天稳定周边外交环境的基石。

　　其中，对于彻底改善中国周边战略形势起了极为重大作用的划界事件，莫过于原中苏边界和中越陆地边界的成功划定。中苏边界谈判开始于20世纪60年代。由于中苏关系的恶化，谈判几经挫折，并一度停滞，中苏边界甚至一度爆发军事冲突。1990年代之后，中国大大加快了与苏联边界谈判的步伐。1991年5月16日，中苏两国签署了《中苏国界东段协定》。苏联解体后，俄罗斯继承了该协定。2004年10月14日，中、俄两国在北京签署了《中俄国界东段的补充协定》。2005年6月2日，两国互换批准书，这标志着两国彻底解决了所有历史遗留的边界问题。在中苏边界谈判中，苏联最终没能同中国就西段边界达成最后协议。不过，在苏联解体后，继承苏联西北边界遗产的俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦以及塔吉克斯坦四国依然延续了同中国友好协商的势头。虽然边界谈判由原来的一对一变成了一对四，但西段边界的解决并未出现大的波折。1994年9月，中俄两国外长签署《中俄国界西段协议》。1994年4月26日，《中哈国界协定》签署，1997年9月24日、1998年7月4日又签署了两个国界补充协定。1996年7月4日，《中吉国界协定》签署，1999年8月26日，签署了《中吉国界补充协定》。1999年8月13日，《中塔国界协定》签署，2002年5月17日，签署国界补充协定，标志着两国边界问题画上了圆满的句号。中国和俄罗斯、哈萨克斯坦、塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦几千公里的陆地边界线一举划定，从根本上解除了如芒在背几十年的北部漫长边界的战略后顾之忧。从某种意义上说，这可能是苏东剧变带给中国的最为丰厚的战略红利。中国和越南在1979年曾爆发过边界武装冲突，此后两国边界谈判直到1993年8月才得以重开。双方经过16轮谈判，1999年12月30日，中越两国在河内签署《中华人民共和国和越南社会主义共和国陆地边界条约》。2000年7月6日，中越双方在北京互换批准书，条约正式生效。中越陆地边界条约的生效，标志中国与邻国的陆地边界，除中印（以及中国-不丹）边界外，基本得到全面解决，从而使得中国的陆地边界获得了史所未有的安全和国际法保障。在已界定勘划成功的这些双边条约之下，中国的领土主权及其安全得以实现。

　　三、中国在21世纪所面临的国家领土主权问题

　　1.当前我国所面临的国家领土主权形势依然严峻

　　（1）迄今为止，我国与周边邻国仍然有大量尚未划定的陆地边界，争议双方对这些共同边界尚存在着极大的领土主权争议。目前，中国与印度、不丹尚未进行过边界划界。其中，中印双方对于中印边界地区的领土主权争议，已成为中国领土主权历史遗留问题中最重大的现实问题，总共涉及大约12.5万平方公里有争议陆地面积。中印双方都对这面积巨大的全部有争议边界地区提出诉求，其中为印度实际控制的区域约有9万平方公里，余为我控。因为涉及的领土空间巨大，中印之间几十年来一直在边界问题上进行艰苦的政治、外交纠缠，甚至发生过重大的军事冲突，潜在的战争可能性至今也并未完全排除。中印边界虽然尚未划定，但两国都同意通过和平谈判的方法解决边界问题，而且，采取措施缓和边界局势，维护边界稳定。1980年代中印关系正常化后，双方开始讨论边界问题。为保持边境地区的和平与安宁，两国于1993年和1996年签订了《关于在中印边境实际控制线地区保持和平与安宁的协定》和《关于在中印边境实控线地区军事领域建立信任措施的协定》。2005年4月，两国正式签署了《解决边界问题政治指导原则的协定》。2006年7月6日，连接西藏和印度锡金段的乃堆拉山口边贸通道重新开放。这几乎可以看作是一个标志性事件，说明中印边境可以在边界争议尚没有得到解决的时候，保持正常的边境秩序。

　　（2）相比之下，中国的海洋领土主权问题更为严重。我国的近海海域包括渤海、黄海、东海、南海和台湾东侧太平洋海域，极具重要的战略价值和经济价值。中国的海洋国土，海洋生物资源、海底矿产资源、海水化学资源、海洋动力资源丰厚，同时，作为国际海洋通道，其战略意义尤为重要。资源的争夺及对于国际战略通道的控制，将使中国海上划界问题的解决变得旷日持久，也将使海权斗争更趋复杂化和激烈化。目前，除中越之间的北部湾海域已成功进行签约划界之外，我国与8个海上邻国均有海洋争端，争议海域面积达到150万平方公里，约占我国海域辖区的1/2。

　　我国与日本之间存在着东海划界及钓鱼岛主权争议问题。东海大陆架是我国的自然延伸，77万平方公里的东海海区中应归我管辖的为54万平方公里，但是日本却提出中日两国是共架国，要求按中间线划分海域。近年，我国在东海海域争端问题上不断与日本发生外交纠纷，中日间的钓鱼岛主权归属问题看来也是短期内无法获得解决的。

　　中朝、中韩之间在我国黄海海域也存有主权争议。在黄海总面积38万平方公里的海域中，应划归我国管辖的有25万平方公里。在海域划界问题上，中国主张按自然延伸原则划界，可是韩国主张等距线为界。具有讽刺意味的是，韩国在黄海上对于中国主张中间线原则，而在东海与日本的争端中，却主张采用自然延伸原则。1991年5月至8月间，韩国在没有与中国达成协议的情况下，连续在中方黄海水域进行石油钻探活动。2004年7月，韩国还联合日本，在中国东海中方一侧的大陆架进行石油钻探。此外，中韩还在两国专属经济区主张重叠区域的苏岩礁问题上存在争议。近年韩国单方面在苏岩礁上建设了大型建筑物，并将其称为“韩国离於岛综合海洋科学基地”。显然，这种情形无助于问题的解决。

　　中国南海广大海域的领土纠纷则更为棘手，不仅所涉及海域广袤，而且涉及了五个主权国家及中国台湾当局。中国南海主要有东沙、中沙、西沙、南沙四部分，其中东沙群岛主要岛屿和岛礁，现在由台湾当局实际控制，西沙群岛基本上被我控制，目前主要存在争端的是南沙群岛。目前对南沙群岛提出主权诉求的是“五国六方”，即中国（包括台湾）、越南、文莱、马来西亚、菲律宾。值得注意的是，印度尼西亚也在最近申请国际海洋法提交海洋主权报表中，第一次隐约提出对南沙的诉求。在争端五国中，中国和越南坚持对全部中国南海海域提出主权诉求，其他国家只是对部分海区提出诉求。目前对南沙群岛的实际控制现状，越南是最多的，越南实际控制了南沙20多个岛礁，包括面积广阔的海域，而且越南最近20年来不断从中攫取自然资源，尤其是石油天然气资源。自1994年越南因此而快速成为了石油净出口国家，以至中国近年还从越南进口石油。此外，南沙群岛海区的绝大部分岛礁目前都为其他当事国家实际控制占领，并大量开采资源攫取丰厚的经济利益。这些情况十分严峻，并且，我国将面临与邻国的海洋领土争端旷日持久无法解决的局面。

　　（3）我国尚存在世界上极为独特的国内特殊边界问题。就一个国家内部而言，各行政区划之间的边界应采取统一的管理模式，这种管理模式由国内法规定，纳入国内行政管理体系。但是，基于历史的、政治的、法律的等各方面的原因，祖国内地与香港、澳门之间的边界，大陆与台湾（以及澎、金、马诸岛）之间的边界采取特殊的管理制度进行管理。这三段特殊边界，特别是粤港、粤澳边界以往曾是中国历史的屈辱见证，现实则是“一国两制”的政治体现。对粤港、粤澳边界实施不同于其他行政区划边界的特殊管理制度，符合我国政治现实和经济发展水平。香港、澳门都是经济高度发达、人口极为稠密的地区，按照两个特别行政区基本法的规定，在香港、澳门实行资本主义制度，原来实行的法律制度基本不变。目前，这两个特别行政区的生活方式、生活水平对内地群众还很有吸引力，但是两地均难以承受人口的大规模涌入；由于内地与香港、澳门的法律制度不同，也由于地理因素的影响，跨境犯罪在粤港、粤澳边境地区猖獗，一些港澳黑社会组织不断向内地渗透。这些问题说明，在粤港、粤澳边界采取某些特殊的管理制度是必要的。而且，这种特殊的管理制度还将继续下去。

　　浅浅的台湾海峡构成了台湾岛与祖国大陆的天然分际。台湾与祖国大陆目前的分离状态依然是前国共内战的遗留问题。台、澎、金、马及其所属岛礁海域，目前在台湾当局的治理与管辖之下，中国的国家领土主权因此处于事实上的分裂和不统一状态。以往，台湾地区的历代领导人都承认一个中国的原则；但是，近年来，特别是民进党执政以后，变本加厉推动台独活动，引起了台海局势的紧张，威胁地区安全。中国统一大业和东南沿海边境安全稳定面临严峻的挑战，关乎中华民族的千秋大业和中国的核心战略利益。

　　2.新世纪中的新形势与新问题

　　在21世纪新的国际环境中，随着人类文明的进步和经济社会科学技术的飞速发展，国际社会共同面临着许多新的国际法问题。在传统国际法的框架下，凡是国家主权尚未进入的区域，被视为主权的保留范围。基于先占原则等领土取得和变更方式的合法性，只要有足够的能力和实力，任何国家都可以通过发现及“先占”，对其领土以外的“无主”区域主张主权，将其纳入自己的主权范畴，由此给主权在空间范围上的扩张留出了余地。在现代国际法的发展过程中，随着国际环境法、国际海洋法、国际发展法等一系列新兴法律部门的崛起，国际法的客体也在不断扩展，传统的国家保留范围越来越多地被纳入国际法的客体范畴。当代国际法律秩序发展的一个重要迹象，是国际法客体的日益扩大与国家“保留范围”的相对缩小。目前，根据环境法、海洋法、外层空间法等多个国际法的相关规定，传统国家主权从未涉及处于国家管辖范围之外的许多领域，诸如极地、外层空间、公海、国际海床洋底等都已经被纳入国际法的客体范畴，并以“无主物”、“共有物”、“人类共同财产”或“人类共同遗产”三种类型确认了这些领域作为“全球公域”的法律地位。“全球公域”在国际法上的共同特点是强调其为全人类共同所有，必须为了全人类的共同利益而共同开发和利用，并排斥或禁止任何国家以任何方式对其主张主权权利。据此规定，这些区域从此成为国家主权的禁区，任何国家不得凭借其经济实力和科学技术优势在这些区域主张主权，这无疑是对主权空间范围扩张的一大限制。但是，同时这些“全球公域”也成为了由主权国家“国际共享”的“新边疆”。

　　由于中国国家实力的飞速发展，中国的国家利益逐渐溢出传统领土边界，使得在我们的传统国界之外，越来越多地出现了寓涵于国际共同主权之中的种种崭新的中国国家主权利益。这些新的东西即包括上述提及的国际海洋通道、国际共同海域（国际法规定，国际海域是由世界所有主权国家分享的，其中当然是有中国一份的。）、国际海底（海底资源正在被人们越来越多地认识。迄今为止，国际法规定国际海底为国际社会所共享，然而从技术上讲，只有少数海洋科学先进的大国能够或者已经开始着手海底资源的开发和享用。中国当然应对国际共享的国际海底中的自身权利提出主张并加以维护）、南北极地（整个南极大陆和北冰洋海域也是国际共享的，先进国家早已经将足迹踏上了南北极地。最近几年，围绕北冰洋的国际争夺已经在周边国家之间展开。俄罗斯、加拿大、美国、挪威、丹麦，甚至日本都对相应的北冰洋海域提出各自的诉求，俄罗斯人甚至将钛金属的国旗插到了北冰洋海底，为此，西方国家之间，如美国和加拿大之间，还有与挪威之间也都出现了很多的矛盾，而两极海域和大陆是国际共享的，中国应该表达自己的权益诉求并付诸一些实质性的行动。）、外层空间（传统上所说的国家领土主权，包括陆地领土、水域领土和与领土主权国境线垂直的大气层以内的领空。现在随着宇航、外太空科技的发展，在大气层之外的外层空间，目前国际法规定也为国际共享。中国已跻身于比较先进的航天科技的大国行列之一，但与美国、俄罗斯这样的先进国家相比较，还有很大差距。中国在外层空间的国家权益诉求也应当付诸行动。）……此外，我们应该更加积极地的参与这方面国际制度的制定，这才是切实有效地维护为国际共享部分的中国国家主权权益的有效途径。这不仅仅是一种国际共享，也是一种责任，是作为一个大国的中国，能够对人类文明建设做出的贡献。

　　3.相关的法律建设和教育公众问题迫在眉睫

　　与我国的领土主权问题的严峻现实相比较，国内的相关法律法规建设显得明显的不足与缺失。目前涉及中国领土主权问题的国内法律法规主要包括：《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国缔结条约程序法》相关条款中所规定的一些原则性法律规定；与12个相邻国家签订的相关陆地边界条约；与越南签订的北部湾海域划界条约；《中华人民共和国领海及毗连区法》以及《中华人民共和国政府关于中华人民共和国领海基线的声明》，《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》；《中华人民共和国政府和不丹王国政府关于在中不边境地区保持和平与安宁的协定》、中印两国《关于在中印边境实际控制线地区保持和平与安宁的协定》、《关于在中印边境实控线地区军事领域建立信任措施的协定》和《解决边界问题政治指导原则的协定》；《中华人民共和国民用航空法》，《中华人民共和国飞行基本条例》；等等。笔者认为，现行《中华人民共和国宪法》的相关条款，对于中国领土主权统一、完整、安全的表述既不清晰，也不充分，存在做出重要修正与完善的空间。在上述其他法律法规中，中国政府关于领海基线的声明，目前还仅限于对大陆领海的部分基线和西沙群岛领海基线做出了权界，《中华人民共和国领海及毗连区法》所规定的其他大片中国领海基线的权界尚付阙如，因此，《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》规定的相关权益空间自然也无法得以权界；有关中国领空主权的法律尚缺；因中印、中不尚未划界，故中国陆地领土主权边界的法律权界尚不完整；有关公布中华人民共和国版图（包括涉及国界地图的测绘、公布、出版等）的法律法规空缺；等等。