公共预算推动政治体制改革

【摘要】预算本质是政治性的。公共预算改革的两个关键环节：公开和参与，实际上是一个利益博弈的政治过程，并建立了政府与公众的对话系统，改变了政府的行为，这会有力地推动政治体制改革的进程。目前中国地方政府的预算改革已取得了很大的成绩，但未来仍需在扩大预算公开范围、加强人大审议、鼓励社会组织参与、加快县市和中西部地区预算改革步伐上做更多的努力。

【关键词】公共预算 公众参与 政治改革

地方政府的公共预算改革：从技术到政治

中国各地开展的地方预算改革。从本世纪初开始，中国财政部开始推动预算改革，其总的目的有两个：第一，要求各地按照财政部的格式做统一的预算报表，细化预算，改变过去各地预算报表不统一的情况，以便让预算报表比较容易读懂；第二，将政府部门预算外资金（俗称“小金库”）统统放到统一的政府预算中，不允许再保留这种预算外资金。财政部的改革目标主要是技术性的，而不是政治性的，但在地方上却启动了主要以政治面为主的预算改革。除了公开全部预算外，还加上了人代会对预算的详细审议和公众的参与，从而将政府闭门制作的预算变成公共预算，成为公共财政的一个部分，这也就是我们所说的公共预算改革。

其实，就预算来讲，其本质是政治性的，也就是预算涉及的资金分配和使用实际上就是一种利益的分配和使用，代表不同利益的部门、地区和相关利益方会为了自己的利益而希望预算给自己更多的好处，这个过程实际上是一个政治过程。谁的影响大，就有可能在预算的分配当中得到比较多的好处。反之，好处就会少一些。这个过程可能对一些社会群体是不利的。因此，为了预算的公平和维护公众利益，就要将预算公开，并允许不同的利益相关方进行公开的利益表达，在一个公开的利益博弈、商议、协调和妥协的过程中，最终实现社会的公共利益。这样的公共预算改革就要将预算放到两个重要的环节进行：第一是公开，第二是参与，这实际上就是一个政治过程。

近几年来，一些省级政府对预算过程进行了一些改革的试验，曾经试图将预算公开，并开放人大代表的审议，例如深圳、广东、福建等地，但都不很顺利。从2005年开始，浙江温岭的新河镇首先开始了地方基层的预算改革，这个预算改革加大了人大代表审议预算的力度，同时也开放了公众的参与，整个预算全面公开，在预算审议的过程中进行了政府和人大代表、公众的对话。这个改革开启了中国地方政府公共预算改革的先河。之后不久，巴西的地方政府参与式预算的概念和方法也开始进入中国，因此真正能够沿着公开和参与两个方面走的预算改革就从地方政府先开始了。几年来在中国各地出现了一些不同类型的公共预算改革，比如哈尔滨两个区和无锡两个区认真参考了巴西参与式模式，在街道一级进行了由选举产生的公众代表选择公共财政项目的改革方法；上海惠南镇也出现了镇人大代表选择公共财政项目的“点菜”式改革；浙江温岭也出现了用抽样方法选择群众代表来参与和挑选公共财政项目的改革，并且将新河的方式在温岭全市推开，在市级预算上实行了部门预算公开审议的办法。从2008年开始，在上海闵行区也出现了人代会用听证的方法来听取政府有关部门关于预算使用的方法，浙江宁海依照上海的方式推动了“实事工程”票决制的改革方法，这些方法都在一定程度上推动了地方政府公共预算的改革。值得注意的是，除了沿海和发达地区进行了预算改革外，2010年1月在四川巴中的白庙乡也出现了预算改革，从而使公共预算改革在内地贫困地区推动起来。从目前的趋势来看，许多地方政府在进行上述改革并积累了一些经验的基础上，准备扩大预算改革的范围和加大改革的力度。公共预算改革已经逐渐成为地方政府制度创新、法治和政治改革的重要内容。

公共预算改革推动了政府治理的转型。各地开展的预算改革推动了政府的治理改革，将中国地方政府从一个过去比较封闭的政治过程向一个开放的、参与的地方政府治理的模式转型。浙江温岭在经过了五年预算改革以后，对预算改革给地方政府治理带来的好处深有体会，他们总结出了三个方面的经验，值得加以关注：第一，以前不管政府的预算编制和执行得如何，由于没有向公众公开，总是被公众批评为有贪污腐败行为，政府无法为自己辩解。现在预算过程开放和有公众的参与之后，公众对政府的监督力度加大，批评政府的声音小了。第二，在各级政府的预算执行过程中，总会有各种各样的人情关系来要求政府在某些方面拿出钱来，但是在预算公开和参与之后，所有的人情关系都被政府自然地打了回票，降低了外界对于政府行政的干扰。第三，由于人大代表和公众深入地参与了预算过程，这个预算已经变成了当地的公众意志，体现了公共利益，而不再仅仅是政府的预算，因此支持的人越来越多，体现了民意。从温岭的经验来看，公共预算改革确实推动了地方政府治理，使政府变得透明、公开。从其他地方预算改革的经验来看，由于有了公开和参与的两个过程，地方政府官员贪污、腐败、挪动经费、浪费等现象都大大减少。而且，正是由于有了公众的参与，政府才真正地了解到百姓的需要，政策才能够符合公众的意愿。

公共预算改革是政治体制改革的重要组成部分

预算过程就是政治过程。如上所述，中国目前的预算改革有两个不同的内容和发展方向，一是财政部所推动的技术改革，二是地方政府所推动的政治改革，而公共预算改革的过程就是一个政治过程。从实际经验来看，由于预算涉及不同部门和地区的利益，许多参与预算的人大代表和公众在预算的过程中都想为自己的地区和部门（在基层政府以地区为主）多争取一些资金，投票具有倾向性，但最终结果则是形成了各个地区都认同的公共利益。这个过程就是一个利益分配和协调的过程，是一个利益博弈的过程。

预算的公开就是财务和政务的公开。基层政府所制定的政策往往由两个要素来体现：一是资金运用，二是干部选拔。其中地方政府所制定的政策是和预算紧密联系在一起的，为了实现他们所要达到的政策目标，往往就要动用预算的资金加以支持，因此从这个意义上讲，政府每年如何编制预算，就体现了其政策要求和目标。而预算的公开实际上就是把政府的政策目标向社会公开，也将政府如何实现这种目标的决心、力度、方法都告诉了社会公众，因此可以说，预算的公开就是财务和政务的公开。也唯其如此，政府才能受到社会的真正监督。

公共预算改革就是政治参与过程。巴西参与式预算对于世界各国的公众参与起了很大的推动作用，尤其是对发展中国家，中国也不例外。中国地方政府的预算基本是政府和党委制定，人代会上通过，人大代表和公众对于预算的详情根本无法知道，也无法提出意见。目前，随着社会的发展，公众要求参与政治的意愿越来越高，而在哪些方面参与、如何参与是中国政治发展中一个重要问题。从理论上讲，公众对于预算有天然的知情权和参与权，这是因为政府预算所用的钱是来自老百姓的税收，因此政府是老百姓的“掌柜”，帮老百姓理财，而钱也主要是为公众服务，了解自己纳的税如何被使用是纳税人的天然权力。而且，在这个政治参与的过程中，公众可以监督政府。公众对于预算的参与可以是直接参与，也可以是间接通过人大代表参与，这个过程扩大了公众政治参与的渠道，提升了公众参与的热情和力度，也培养了公众有序参与的技能。这些发展过程在各地的预算改革中都可以看到。经过几年的预算参与后，公众和人大代表的议政、参政、论政的能力有了很大提高。而在这种公众参与的压力面前，各地方政府的官员也大大改善了他们和群众进行对话、沟通的能力，改善了地方的政治环境。

公共预算改革的出现就是政治体制改革。从各地预算改革的实践来看，其中一个重要的方面就是加强人大在预算当中的作用。人大对预算审议和监督的加强表现在几个方面：有的地方采用了人大召开听证会的方法；有的将政府和社会各界人士召集到一起讨论相关预算；有的采用人大专题审议部门预算的方法，将部门预算全部细节拿出来让人大代表进行审议；有的采用人大代表和政府官员直接对话的方式请政府官员直接回答问题；有的还采用了人大对中期预算的施行情况进行视察的方式监督预算的执行。所有这些办法都主要发挥了人大的作用，客观上实现了国家法律法规中人大代表对于重大事项的决定权和对于预算的监督权。这些做法改变了中国相当多地区人大难有作为的实际情况，推动了人大体制的改革。

预算体制的改革实际上就是要建立一个公共财政制度。有的地方将预算全部公开，包括政府的行政经费，也包括环境、社会安全、教育、经济、社会福利等项目，以及比较敏感的政府招待费用。这些全部公开的预算内容，可以任由人大代表和社会公众提出意见，而政府可以根据有关意见对相关内容加以修改。有的地方虽然没有公布全部预算，但将与社会公众有关的预算项目，例如教育、安全、环境等让社会公众和人大代表来选择，而不再是政府作最后的决定。这些都是在建立公共预算的概念和大众参与的制度，体现了地方政府将重大事务的最终决定权交给公众和人代会。许多进行预算改革的地方，还就专门的预算审议、听证、监督制定了相关程序和规则。这使得对于预算的审议和参与逐步走上了制度化和法制化的道路。

此外，在公共预算上所进行的讨论、参与等实际上建立了一个政府和公众的对话系统，这也是中国政府政治体制改革的核心内容之一。这种对话系统的建立改变了政府的行为，使得他们开始关注公众的意见和要求。只有建立政府和公众的对话机制，才有可能缓解当前的社会矛盾，使政府政策符合实际并得到社会的认可。这对中国的政治体制改革有很大的启示作用。

地方政府公共预算改革发展的方向

2009年中国各地的预算改革取得了很大的成绩，得到了社会和政府两方面充分的肯定。从发展趋势来看，中国地方政府公共预算的改革将会沿着公开与参与两个方向继续前进。所谓公开，就是将预算的全部内容向社会公开，包括政府的行政费用，让社会进行监督。目前中国有些地方政府仅仅将民生项目的有关内容公开了，这是不够的。所谓参与，是指地方政府的预算，尤其是市、县、乡的预算应该逐步让社会参与。目前的参与仍然多局限于民生项目与人大代表，参与应逐渐扩大到全部预算和全体公民。根据目前中国的实际情况来看，笔者认为，有些具体做法可以给近期内有兴趣做预算改革的地方政府作参考：

尽快实现预算公开。按照审计署的规定，中央政府的预算要在三年以内全部向公众公开，那么对地方政府来说，就没有理由不尽快公布自己的预算。各级地方政府应该尽快按照财政部的有关规定，将预算编制好并将预算外资金全部合到预算中。尤其在那些已经进行了一些预算改革的地方，更应该尽快将细化的预算内容全部公开出来。

加强人大的审议和监督。预算过程中如何加强人大的审议是一个重要的环节。目前，地方政府审议预算的时间都很短，长的也只有半天时间，或者当天发下来当天收回，这些都没法让人大代表仔细审议预算。从实践经验来看，在乡镇一级，至少要有半天时间专门来审查预算；在县市一级，每一个部门的预算也在半天以上。在上海闵行区的预算审议中，一个项目的审议就有两个小时。因此，公共预算的一个细节就是增加人大审议的时间。当然，不同层级的政府和部门，审议预算的时间是不一样的。

公共财政项目的选择。目前被乡镇一级政府广泛采用的预算改革方式是让人大代表有民生项目的选择权。具体做法是，政府在广泛听取了社会公众的意见之后，制定本地区民生项目的年度项目，然后由人大代表或者人大代表加公众代表对政府选定的项目进行讨论，最后投票选择。这个办法简单、方便、操作成本低，对于预算改革刚开始起步的地方来讲是比较适合的。但是，由于这种办法只涉及预算中一小部分内容，而且大部分试点地区都没有将预算全部公开，因此就预算改革的力度来讲是不够的。

政府编制阶段的预算参与。目前地方政府预算改革中人大代表和公众的参与基本上都是在政府编制完预算之后。而从世界各国参与式预算的实践来看，大部分参与式预算发生在政府制定预算的过程中。这可以扩大公众对于周边事务的直接参与，激发其参与热情。中国政府编制预算过程中的公众参与，包括村委会、居委会、各利益相关方、社会组织等，他们可以直接向政府反映自己的利益需求，建立一种逐渐走向制度化的参与渠道。在参与式预算的发展过程中，国际上也出现了性别预算的概念，也就是要关注预算的编制和预算的执行对不同性别公民的影响。这也给中国公共预算参与打开了新的思路。

社会组织的参与。预算是一个复杂的过程，涉及的经济、社会、政治问题很多，预算报表也很复杂，特别是对市级以上的政府来讲，几十亿或者上百亿资金的应用，所编出来报表的复杂程度，已经让目前的人大代表和社会公众很难分析，因此也很难审议和参与预算的讨论。在许多国家，对这种复杂预算的参与是由专门的社会组织来进行的。专业的预算审议机构根据自己的方法对政府编制好的预算方案进行详细的分析，再将结果提供给媒体和议会。目前中国尚不具备这样的社会组织，应该尽快建立这样专业的民间智库组织，帮助社会对预算的细节加以审议。

从乡镇发展到县市。目前，中国大部分预算试验都发生在乡镇（街道）一级，因为这一级的预算比较容易为普通人大代表和社会公众所理解。在有些参与式预算开展多年的地方，例如温岭，已经开始向市（县）级发展。这是一个实际出现的路径选择，比较符合中国的实际，也是未来的发展方向。笔者认为，参与式预算可以推进到县级，审议式预算在县以上各级都可以。

应该在中西部地区开展公共预算改革。目前的公共预算改革绝大部分是在沿海和较发达地区进行的，在中西部地区进行的非常少。这是因为在中西部地区，经济水平比较低，一般都实行乡财县管的方法，而且预算的数量都比较少，因此政府不愿意公布自己的预算。但是从在巴中白庙乡进行的预算改革来看，恰恰是在这个比较贫困的地方，公众预算参与的热情比沿海地区还要高，这有可能与不发达地区群众更关注政府公共产品有关。因此可以认为广大中西部地区是更适合做公共预算改革的。这是一个在中国推动公共预算改革中非常值得关注的问题。（作者为世界与中国研究所所长）

《人民论坛》 (2010-02-11 第01版)