制度与现实的透视

制度与现实的透视

在调查中发现，公务员自己认为目前“考公务员热”现象产生的根源是“公务员职业安全度高、待遇好、地位高和社会就业压力大”。不可否认，以上所列均为公务员热的推动因素，但为什么中国的公务员职业会安全度高、待遇好、地位高呢？显然，这些特征只是公务员职业的外在表现，产生这些外在表现的内在制度才是根本原因。

官员财产申报制度的难产

经过十几年的讨论，我国的官员财产申报制度依然只是地方试点，还没有上升到国家统一的高度。官员财产不用申报，不用公示，使公务员敢于进行权钱交易，在权力寻租的市场不受监督和制约。由此带来的“待遇好”吸引了诸多年轻学子。

如果一项新的制度要触动既得利益集团的利益，那它的诞生过程注定是艰难的。虽然艰难，但目前各国实行官员财产申报制度的已不少。早在240年前，瑞典就通过了“阳光法案”，规定瑞典公民有权查看从一般官员直到首相的收入和纳税清单。这一制度先后被许多国家借鉴，至20世纪80年代，世界绝大多数国家先后都采用并完善了这一制度。为了防止选举腐败，英国议会在1883年通过了《净化选举 防止腐败》的法律，以立法的形式建立了官员财产申报制度。美国的财产申报制度萌芽于20世纪上半叶，为了治理政党选举中的贿选和严重的“政党分肥”等腐败现象，美国1925年通过了《腐败行为法》。该法规定：候选人对任何一笔超过100美元的捐款, 都必须申报。随后, 这种财产申报制度获得了进一步地发展。竞选产生的官员不但要申报其竞选费用的收支情况, 而且需要申报私人的财产情况。1978年，美国出台的《政府道德法》其财产申报制度得以完善，1989年，美国又颁布了《政府范围道德法》，要求立法、司法、行政三大系的官员实行统一的财产申报制度，这三大系统的政务员和事务员在“在任职前报告并公开自己以及配偶的财务情况”。泰国、墨西哥、新加坡、韩国、尼日利亚等国先后都实施了官员财产申报制度。就连昔日苏联最大成员国的俄罗斯，上至总统，下至普通官员，都被要求公示家庭财产收入。2010年4月初，俄罗斯梅德韦杰夫和总理普京等一系列高官相继公布了自己的财产，包括工作收入、拥有的车辆、房产、存款、车库、租赁的地成以及家人的财产收入等。通过公布的财产，人们看到，在俄罗斯，总理比总统挣得多，政府官员也是贫富不均，有的官员还没有其家人挣得多。俄罗斯官员财产申报制度在其国家引起了舆论的热论。同样在中国，当普通民众看到其他国家纷纷实行官员财产申报制度时，不免分外眼红，国内的媒体当然也是极力呼吁。但我们翘首以待的官员财产申报制度总是遮遮掩掩。阿勒泰、浏阳地区虽然也进行了官员财产公示，为中国推广这一制度试水，但效果并不令人满意。原因是在财产公示的人员范围、公示内容、项目明细上过于粗糙，不足以起到反腐的作用。

“阳光是最好的防腐剂”，然而在阳光普照的今天，我国官员财产依然躲在黑暗的角落，怕见到阳光。美国的立宪之父汉密尔顿等人在制定联邦宪法时假设，人之初性本恶。“如果人人都是天使，还需要政府做什么？”为什么我国的财产申报制度迟迟未落地，就是因为人不是天使，既得利益集团不可能愿意公布自己那些通过不正当途径得到的钱财。有人提议，财产申报制度从新人开始。为什么从新人开始阻力小？因为在未进入公务员队伍之前，或未提官之前，这些人都如一张白纸，所有的财产都是可以经得起民众检验的。而一旦爬上高位，权力的魔棒就会使钱财不请自来，试问，这些钱财如何能公之于众。

正是因为没有官员财产公示制度，才会使得王益、陈同海、黄松有、文强、李堂堂等人得以潜伏，并贪得巨额财产。除此之外，一些国家工作人员即使被查处，如果无法交待所拥有财产的合法来源的话，则可以在巨额财产来源不明罪的庇护下得以轻判，最多也不过10年有期徒刑，如果以贪污罪论处，则最高刑可以判死刑。正是处于监督薄弱环节的权力所带来的便利与财富是中国公务员职业吸引力大的原因之一。

公务员加薪：中美的比较

刘瑜在她的《民主的细节》一书中提到宾夕法尼亚州议会的“加工资”风波。

2005年，宾州的议会在没有举行任何公共听证的情形下，突然通过法律，宣布给州议员涨54%的工资，同时也给本州的法官和高层行政人员涨工资。……结果，“人民群众的眼睛是雪亮的”，当地的一个社会活动家立刻就把议会告上了法庭，认为他们这种做法违宪。后来民愤越来越大，上千个人跑到州议会门口抗议示威，甚至有民间组织活动家将议会告上了联邦法庭，指控他们“侵犯了公众的立法讨论权”。迫于民众压力，州议会只好重新投票，几乎全票同意收回原先“涨”的工资。

换成在中国，如果哪个省给自己的公务员涨工资了，可能的情况是民众根本就不知道公务员的工资是否涨了，因为政府信息不公开。即使公开了，也不会出现类似美国的情况。至多是社会舆论的质疑。最后如果人代会通过涨工资的方案，则公务员加薪就不存在疑问了。根本不会出现民众将人代会告上法庭的情形出现，也不会有民间组织来指控，更不会有上千人跑到人代会的门口抗议示威。为什么？因为即使民众去法院告了，也不会被受理，按照中国行政诉讼法的规定，这不属于其受案范围；因为中国的民间组织不是官方的附庸就是自己还面临着生存困境；因为人们的抗议示威必须在得到有关部门批准下进行。试问这诸多限制下，即使公民意识觉醒了，又有何途径冲破这重重关卡，让民声得以表达，让权利得以实现？

自1997年以来，国家先后五次给全国公务员加薪，2001年，时任国家总理朱镕基承诺，国家将为全国公务员连续加薪3年，让公务员的薪水在3年后翻一翻。上周杨志勇在接受媒体采访时表示：在国民收入倍增计划的实施过程中，政府的作用在于率先增加公务员工资，并带动企业等社会阶层向政府部门看齐。这等言论一经在网上公开，便引来批判如潮。为何要先增加公务员工资，让企业等社会阶层向政府部门看齐？而不是先增加企业里普通工人的工资，要知道，中国有多少工人还在血汗工厂里过着毫无尊严的生活。

说实话，不管是在国内进行横向比较，还是与其他各国比较，中国工务员的实际工资水平并不低。如2003年人代会讨论公务员加薪时，中国青年报一篇评论文章写道：公务员的名义工资虽然低，但实际公务员实得年薪大致比一般产业工人高出2.5到4倍；与西方国家相比，虽然从绝对数来看，中国公务员的工资远不如西方，但由于监督不力，权力没有得到制约，中国公务员公款吃喝现象是极为严重。这一点可以从《瞭望》杂志的报道中得以佐证：“中国2004年的公款吃喝高达3700亿元，而当年中国公布的军费开支才2117亿元，中央财政投入农村的义务教育的经费才100亿元”（刘瑜：民主的细节）。

在中国，公务员可以以名议低工资之虚，行实际高工资之实。如果还不够花，则可行权力之便。另外，还可以不顾民众反对给自己加工资，又何乐而不为呢？

问责制与问题官员复出

自2003年非典对责任官员实施问责制一来，责任领导人的问责制度在中国已形成制度。2006年新的《公务员法》颁布实施，对担任领导职务的公务员引咎辞职进行了规定。2009年，中共中央办公厅和国务院办公厅联合发文颁布了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，对领导干部问责的情形、方式、适用以及问责程序均作了规定。我们也看到，自2003年以来，已有上千名官员因工作失误而被撤职或引咎辞职。包括卫生部原部长张文康、北京市原副市长孟学农（孟学农2008年1月出任山西省委副书记、省长，2008年09月因山西省襄汾县“9.8”尾矿溃坝重大责任事故，引咎辞去山西省省长职务），以及因三鹿奶粉事件引咎辞职的原国家质检总局局长李长江、原石家庄市委书记吴显国、原市长冀纯堂等。

重大事故发生之后，群情激愤，此时，负有领导责任的工作人员引咎辞职使民众愤怒的心稍稍得以平静，也起到了警示的作用。然而近来大批官员带病复出的消息难免不让人们对问责制感到失望，特别是其复出之神速，复出后所任官位之高让人无法理解、难以接受。并不是说引咎辞职的官员永世不得任官，而是必须遵循特定的程序，并能使问责制确实能起到责任追究的效果。 2010年2月28号在成都商报一篇题为“可以复出”不是“必然复出”的文章中，作者写道：

处分期限满仍可晋升，是合法的。《公务员法》有规定：“解除处分后，晋升工资档次、级别和职务不再受原处分的影响。”但同时还规定：“解除降级、撤职处分的，不视为恢复原级别、原职务。”然而实际运作中，处分期满与复出总是同步，造成了“视为恢复”的“错觉”，期满必然复出成了顺理成章。如此语境下，官员去职实际等于暂时蛰伏，原职级或官位成了名副其实的“预留”，这在很大程度上违背了问责制度的初衷，又何以期待制度被敬畏呢?

正所谓理论与现实之前往往存在不可逾越的鸿沟，现实中的官员复出与《公务员法》上的规定也是如此。对被问责官员“悄然”复出、“闪电”复出，以下是章文在《李长江们的“复出”逻辑》一文中整理出的例子：

2004年安徽阜阳发生“毒奶粉事件”，很多官员被问责落马，后来怎么样？原市长刘庆调任安徽省环保局局长，原工商局副局长杨伟调任安徽一个地级市工商局副局长，原卫生局副局长丁丽玲调任阜阳另一个局的副局长；

2005年吉林发生松花江污染事件，危及下游人民的饮水，甚至殃及俄罗斯，国家环保局局长解振华因此引咎辞职，2006年就复出任国家发改委副主任;

2007年山西发生黑砖窖事件，被撤职的原临汾市尧都区副区长段春霞，后改任尧都区区长助理，被撤职的临汾市洪洞县原副县长王振俊，后改任该县县长助理；

2008年初，辽宁省铁岭市西丰县“进京抓记者事件”爆出后，西丰县委书记张志国被勒令辞职。同年11月，张志国又被任命为沈铁城际轨道交通工程办公室副总指挥；

2008年5月，四川汶川发生大地震，在全国哀悼日期间，山东省滨州市工商局长邵立勇用公款组织干部到武夷山旅游。被曝光后，邵立勇被免职。但是不久，邵立勇异地任职，身份换成了威海市工商局长。山东省工商局相关负责人称，调任邵立勇不违反规定。

2008年9月，三鹿毒奶事件令国人闻奶色变，为此，部分官员被免职，包括国家质检总局食品生产监管司副司长鲍俊凯、河北省农业厅厅长刘大群等，然而，几乎与此同时，被免职的官员纷纷异地就职，刘大群改任河北邢台市市长，鲍俊凯则升任安徽省出入境检验检疫局局长，由副局级变为正局级。

2008年9月22日，国家质量监督检验检疫总局局长李长江因“三鹿奶粉”事件被免职，2009年12月出任全国“扫黄打非”工作小组专职副组长。

笔者再举几例：

2008年4月28日，胶济铁路发生一起客车脱线相撞重大事故。原济南铁路局局长陈功、党委书记柴铁民被铁道部免职审查，复出后担任铁道部安全总监。

2008年7月4日，瓮安县原县委书记王勤因瓮安事件被免去职务，2009年3月，王勤被曝已调任黔南州财政局副局长。

四川泸州龙马潭区交通局长因两年不交停车费，涉嫌打骂管理物业的老汉，被曝光后遭到免职。但是，5天之后，被免职的交通局长就平级调动到泸州经济开发区，做了办公室副主任。

2009年12月，广州“公费出游”干部罗国华免职两个月后闪电式履任新职，被任命为省政协副秘书长。

更让舆论为之瞠目的是，近日，因山西疫苗事件消失良久的原山西省疾控中心主任栗文元现身。知情人介绍，此次栗文元回国，并没受到处分，而且单位还给他配备了高档越野车。严然成了官场中的“不倒翁。资深媒体人杨耕身撰文指出：签发了《山西疫苗乱象调查》的中国经济时报社总编辑包月阳已去职，而那个曾经处于风暴中心、却又在风暴骤起之时悠然偕全家至澳大利亚“旅游”的原山西省疾控中心主任栗文元则已经归国。

让我们把境头移向西方国家……

据报道，德国卫生部部长施密特在度假期间“公车私用”（实际上德国法律规定，政府官员配车可由官员自由支配），恰巧车又弄丢了，由此在德国引发了一场舆论风暴。在野的自民党和绿党立即站出来指责，说“这简直是对纳税人的剥夺！”并要求施密特辞去部长职位。有媒体分析，施密特公车私用一事可能会影响到四年一度的联邦议会大选。

在美国，曾为纽约审计长的职伦·赫维斯也因公车私用而在连任时还没有任职就不得不宣布辞职，结束了自己的政治生命。（刘瑜：《民主的细节》）

为什么在中国明目张胆的公车私用，在德国、美国等西方国家，就能断送一个人的政治生涯，甚至影响到其所在党的下一次选举呢？这个问题的答案，也可以用来解释为什么这么多官员在没有履行好自己职责被免职后还可以迅速复官这一问题。相信选举网的朋友都可以找到各自最好的解释。

以上论述只想说明，在中国做官，很安全。

户籍制度与公务员住房保障

想在北京找工作的外地生源毕业生应该对户籍制度有着极为深切的体会。首先，当你欣喜万分地打开一个理想中的招聘信息时，却会万分失望地看到这样一项要求：北京生源。其次，在北京，如果没有北京户口，则无法购买两限房或经济适用房，而北京的房价却让每一个普通家庭出来的毕业生望房兴叹，难道年轻人就该没有房？第三，也许在二十年后的今天，他们的子女也会遇到同样的困境。但是，如果考上公务员的话，则这些问题都不成问题了。首先，公务员可以无条件地解决户口，北京户口随后带来的期望福利也让每一个初进这座城的人充满期待。其次，每个人都想搭上公务员福利分房的最后一班车，即使享受不到福利分房，也可以凭着北京市户口购买远底于市场价的经济适用房或两限房。入了公务员的行，极有可能就意味着摆脱了房奴的命运，不用蜗居做蚁族，更不会沦落到住胶囊公寓。权力在手，何患无房？

虽然众多的人想进入这支特殊的队伍，但大部分人并不是出于对这个职业的崇敬，也不是出于一腔热血，为人民服务，而是国人官本位思想下对权力以及由此带来的利益的向往。层层制度庇护之下的中国官场现实，已让官民之间的关系日趋紧张。官员借权力以侵民利的现实已经让民众形成了一种惯性思维：在官民关系中，官员总是一副高高在上，视人民为屁民的嘴脸。最近，一些官员频频说出这样一句话：“你知道我是谁吗？我是**长！”我们现在就来略窥这些官员的傲慢。

5月19日下午，兰州市城关区旅游局局长张德礼在一起交通摩擦后，喝问对方：“你知道我是谁吗？我是局长！”随后双方大打出手。民警要求当事双方去派出所接受调查，张局长傲慢地说：“我给你们局长打电话。告诉你，我是城关区旅游局局长张德礼。”（5月22日《西部商报》）

6月11日，马鞍山市花山区旅游局局长汪国庆开车与一中学生发生口角，并动手打了该学生一耳光。并称，你们知道我是谁吗？我是领导。与他同车的女士也从车上下来，用非常蛮横的口气说“我是机关干部，我知道你们是二中的(从校服看出)，我找人到学校整死你们!”。官员的傲慢、蛮横与无礼激起了群愤，围观的群众多达四千多人，将这位局长堵在车内，不让离去，最后马鞍山市委书记和市长及几百名防暴警察到场，将局长就地免职，并用催泪弹为警车开路，才得以离去。

为什么权力得以如此的傲慢与霸道？就是因为这种权力没有得到强有力的监督。如果在美国，相信这样的官员将从此从政坛上消失，而不会在经过几翻活动、变脸后又悄然握上权力的剑柄。如果他是一位政务官，在野党会想尽办法挖掘执政党的种种丑闻，并监督它每一位党员的行动。

为人民服务的口号我们喊了几十年，但严重的制度缺陷、没有被关进笼子的权力使得这句话成了现实中最大的谎言。选举网的老网友老笨在马鞍山干部打学生引数千人围观被就地免职一文后留言问道：“被网民称作6·11事件的局长打人事件本来是一个个案，却引起了那样巨大的百姓与防爆警察之间的冲突。这样的事件说明了什么？难道社会情绪已经到了小小的事件一点就爆炸的程度？中央领导难道就不能想点儿利用防爆警察‘维稳’以外的方式来为高压锅放气吗？难道政府最高层就不担忧民间对权贵集团的仇恨会造成什么吗？”

一个小小的摩擦就会发展成重大的事件，就如上文中一件普通的交通事件，竟发展成几千人的暴乱。为何？最根本的原因是对权力缺乏有效的监督。而从制度层面上来讲，则是中国现行的制度给了官员层层保护，让他们无以为惧。