当前农村信用社改革中值得关注的若干问

当前农村信用社改革中值得关注的若干问题
 
 
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 2005年10月17日 16点26分
 

　　2004年10月份，全国21个省级行政单位全面启动了农村信用社改革试点工作，近一年来，各地农村信用社改革的热情很高、措施很多，成效很明显，各地农村信用社对按期实现改革的目标特别是按时兑付央行专项票据信心很足。

　　然而，农村信用社在改革过程中存在以下共性问题，如果这些问题得不到及时解决，将会严重影响“花钱买机制”改革目标的实现。

　　一、农村信用社采取变通方式强行达标问题。为了充分调动农村信用社改革的积极性，国家给予了一些扶持政策，主要是由人民银行按照农村信用社2002年末实际资不抵债额的50%向农村信用社发行并兑付专项票据，以置换农村信用社的不良贷款和弥补历年亏损挂帐。根据国务院关于农村信用社改革的指导思想，监管部门（人民银行和银监会）对专项票据的兑付设置了条件，即农村信用社通过深化产权制度改革完善法人治理结构、进一步转换经营机制、提高经营管理水平、改善金融服务、加大金融支农力度等方式，用2到4年的时间，改善资产质量、改善经营成果、改善筹资环境和提高资本充足率、基本建立现代企业运行方式等，使得农村信用社在专项票据兑付时，不良贷款率比2002年末的降幅不低于50%、资本充足率按照农村信用社所选择的产权模式分别不低于2%、4%和8%。

　　由于农村信用社资产质量较差、历年亏损挂帐较多，资本充足率很低，要在较短时间内达到专项票据的兑付条件特别是符合资本充足率的要求，难度相当大。为此，一些信用社基于影响不良贷款率和资本充足率的因素，通过人为的方式，在较短时间内大幅度改善资产质量、大幅度提高资本充足率。

　　1、不按照《不良贷款认定暂行办法》的规定，将已经到期或即将到期而不能按时收回的贷款，通过展期、借新还旧的方式转为正常贷款，从而降低不良贷款率。

　　2、通过大规模增加贷款投放和提高中、长期贷款的比重来增加正常贷款的比例。

　　3、通过调帐、提供不合规或虚假的贷款担保等方式来增加抵押、质押贷款比例从而减少加权风险资产总额、提高资本充足率。

　　4、通过以贷引资方式来增加农村信用社的股本金。

　　二、农村信用社法人治理工作进展滞缓问题。农村信用社改革的根本目的，就是使农村信用社能够真正成为自主经营、自我约束、自我发展、自担风险的市场主体，要实现这一目标，关键就是要进行法人治理结构的完善、转换经营机制。为推动农村信用社的法人治理工作，银行业监督管理部门完成相应产权组织模式的市场准入作为农村信用社兑付专项票据的必要条件，并为引导、督促农村信用社完善法人治理工作倾注了很多精力，但是，近一年时间过去，农村信用社的法人治理工作却无甚进展。究其原因，主要是以下方面：

　　第一，农村信用社改革动机的偏差。国务院制定的改革目标是“花钱买机制”，而农村信用社进行改革的直接目的是为了获得政策支持，即获得人民银行的专项资金支持、而不是明晰产权、完善法人治理结构、改善经营机制。

　　第二，农村信用社高级管理人员对手中的权力难以割舍。法人治理的核心内容是“三权分离、委托管理、授权经营”，而现在农村信用社的高级管理人员特别是主要负责人集三权（决策权、经营权、人事权）于一身，法人治理结构的改革从一定程度上是革掉高级管理人员特别是主要负责人过分集中的权力，因此，作为农村信用社改革的主要组织者和推动者，高级管理人员特别是主要负责人不可能心甘情愿地革自己的命。

　　第三，所有权仍然缺位。虽然，农村信用社通过大规模的增资扩股工作，在较短的时间内募集了大量的股金、外部股东的比例大幅度增加，但是，由于以下几个方面的原因，使得外部股东关心和推动农村信用社法人治理工作的能动性很低。一是单个外部股东持股比例十分有限。衡阳市辖内12个县级农村信用社到2004年末全部达到了相应产权模式对资本充足率的要求(考虑央行专项票据置换因素)，股金总额超过7亿元，但是人平股金只有2000元，大股东十分有限。股东权力的分散性无法从根本上改变农村信用社内部人控制的局面。二是外部股东入股动机与改革的期望不一。监管部门引进外部股东的目的是为了实现法人治理结构的真正转变，而外部股东入股的目的却是希望得到农村信用社更多、更好的信贷支持，某县级联社3月末股东贷款余额是股金总额的4倍。三是外部股东对农村信用社法人治理的信心不足。自1996年人民银行履行农村信用社行业管理职责以来，就一直把完善农村信用社的法人治理作为主要的管理目标，并参照现代企业制度要求制定了比较完善、比较科学的农村信用社“三会”制度，然而，近10年过去，“三会”制度只不过是农村信用社的“橡皮图章”。以史为鉴，外部股东（甚至包括信用社职工）对这次改革也不乐观，他们参与农村信用社决策、管理的积极性十分有限。

 　　四、省联社管理职权的法律冲突问题。省联社主要是由各县级农村信用联社出资成立的机构，按照《公司法》的有关规定，省联社应该接受各出资单位（股东）的管理，然而，在实际运行中，各县级联社不但要按照营业总收入的2.5%向省联社缴纳管理费，更为重要的是，各县级联社的理事、监事、高级管理人员的确定、人事工资管理、财务管理、业务经营等必须接受省联社的指令，县级联社的社员（股东）无法履行出资人的权力。出资人不能履行自己的管理权，经营者的经营行为就不会对出资人负责，而是惟联社的命令是从。

　　五、人民银行和银行业监管部门监管错位问题。农村信用社能否实现“花钱买机制”的改革目标，人民银行和银行业监管部门的监管作用的合理、有效发挥十分重要。但是，在农村信用社改革进程中监管作用的发挥问题上，人民银行存在越位的问题、银行业监管部门存在缺位的问题。由于人民银行、农村信用社甚至银行业监管部门错误认为，是人民银行花钱支持农村信用社改革，因此，农村信用社改革理所当然地由人民银行主导。因此，在实际审查、审核农村信用社专项票据发行申请时，农村信用社惟人民银行马首是瞻，人民银行一锤定音，银行业监管部门无所适从；专项票据发行之后，人民银行独自进行农村信用社改革工作的动态考核，考核情况不向银行业监管部门通报，银行业监管部门也不闻不问。由于人民银行和银行业监管部门分设以后，对农村信用社的监管干部整体划转到银行业监管部门，因此，人民银行对农村信用社改革考核、监管的有效性值得怀疑。

　　由于银行业监管部门主要承担了对农村信用社的监管职责，因此，应该更加关心农村信用社法人治理结构的真正完善、经营机制的真正转变、资本充足率、不良贷款率降幅的真实性，也就是说，银行业监管部门要对农村信用社改革的真实成果承担第一位的监管责任，因此，在农村信用社的改革过程中，银行业监管部门应该也必须发挥第一位的监管作用，人民银行的主要职责应该是对银行业监管部门监管作用发挥的有效性进行监督和评价。由于人民银行和银行业监管部门在农村信用社改革过程中监管职责发挥的越位和错位问题，因此，很难保证农村信用社“花钱买机制”的实质成果。

来源：中国金融网   作者：胡兴生