人民日报：将权力运行纳入程序轨道

　　所谓程序，通俗地说，就是办事的过程、步骤和程式。我们常说，“正义不仅应得到实现，而且要以人们看得见的方式加以实现”，我们不仅追求公平正义的结果，而且要确保过程的公平和正义。即使为了再高尚的目的，不择手段也是不允许的。这是程序法制最根本的原则之一。

　　追求程序正义，决不是不顾实际、缺少灵活性的书生之举。“正是程序决定了法治与恣意的人治之间的基本区别”。现实生活中，由于程序缺席而导致的负面现象时有所闻。钓鱼执法，刑讯逼供，超期羁押，暴力拆迁……一旦行政执法将程序正义置于脑后，其目标的正义性也就失去了现实的依托，甚至出现“法治，多少不法之行假你之名以行”的恶劣后果。

　　今年3月底，温家宝总理在国务院廉政工作会议上提出，今年各级政府要把建立和完善行政程序，作为推进依法行政和政府立法的重点任务。而湖南和陕西西安等地备受关注的行政程序改革，由于对权力的驯服和对权利的保障，及其对政府形成的“倒逼机制”，正在推进法治政府的建设，进一步提高政府公信力和行政效率。

　　在利益多元、观念多样的社会转型期，如何看待程序对于凝聚社会共识、促进稳定和谐的作用?中国的程序制度建设又该从哪些层面展开?本期时事观察聚焦这一看似专业、实则与你我生活息息相关的话题。

　　建设法治政府必须健全程序法制

　　姜明安

　　2008年，湖南省在全国首先制定了省级层面的《行政程序规定》，该《程序规定》共178条，对行政机关实施行政行为确立了依法行政、平等、比例、公开、公众参与、服务和效率以及信赖保护等八大基本原则，并对各种行政行为规定了具体和严密的程序规则。2010年，湖南省又出台了首部全面、系统规范行政裁量权的省级政府规章《规范行政裁量权办法》，尽力减少行政执法的随意性，使该省公权力行为真正开始走向了规范化和法治化的道路。

　　今年，陕西西安市又制定了首部市级《行政程序规定(草案)》。这一《程序规定(草案)》十分具体、细密，充分体现现代法治理念。其条文达219条，基本原则除湖南的八大原则外，还增加了公平原则和正当法律程序原则;程序制度除将湖南的行政执法程序扩充为行政处理程序外，还在特别行政行为程序中，规定了除行政合同、行政指导、行政裁决、行政调解、行政应急程序以外的行政给付和行政规划程序，使行政机关的几乎整个行政行为均纳入程序法制的调整范围。

　　除了湖南省和西安市以外，目前我国其他许多省市也陆续开始了行政程序立法的探索，通过程序法制制约和规范公权力行使，促进建设法治政府进程。

　　程序法制对于建设法治政府的意义是多方面的。

　　首先，程序法制有助于推进行政决策和行政立法的民主化和科学化。长期以来，我们许多地方的领导人靠“拍脑袋”决策，书记、市长通过一个市委或政府常务会议就可以做出一个涉及成千上万户市民房屋拆迁和上亿资金投入的旧城改造、新城建设或重大外资项目引入的决策。这种决策最后往往造成对公民权益的重大损害、生态环境的重大破坏和人力、财力、物力的极大浪费，有时还会导致群体性事件，造成恶劣的社会影响。例如，内蒙古呼和浩特市清水河县是一个年财政收入只有3000多万元的贫困县，其县领导竟敢“拍脑袋”做出以60亿元资金预算建一个新县城的决策，最后新城的建设因资金断档落成了“烂尾城”。我们怎么防止这种“拍脑袋”的决策?最重要的途径就是将程序法制化，即温家宝总理提出的“公众参与、专家咨询、合法性审查、集体讨论决定”，引入我们各级政府的决策程序。

　　其次，程序法制有助于保障执法公正，避免执法腐败和执法的随意性。实践中，执法不公的表现形式和原因是多种多样的，但最主要的表现形式和原因是违反正当法律程序，无论是上海打击黑车的“钓鱼执法”事件，还是武汉经适房分配的“六连号”事件，或者是近年来各地频发的“野蛮拆迁”事件，其重要导因都是程序不公，公权力行使没有遵循公开、公正、公平的程序法制原则。执法暗箱操作，脱离社会公众监督和相对人制约必然导致公权力滥用和执法腐败。而防止公权力滥用和执法腐败最灵验的药方即是程序法制，这是目前世界各法治发达国家的普遍经验。

　　再次，程序法制有助于加强对公权力行使的监督，提高政府的公信力。公权力的行使包括事前、事中和事后三个阶段。过去我们只注重对公权力行使的事后阶段的监督，而忽视事前和事中阶段的监督。事实上，事前和事中监督比事后监督更重要，它可以避免实际损失的造成或将实际损失降低到最小限度。如河北“三鹿奶粉”事件、山西“黑砖窑”事件和全国各地一系列矿难事件，如果我们有完善的事前、事中监督，就可能尽早发现问题，将问题解决在萌芽状态，从而最大限度地避免悲剧的发生。那么，我们怎么建立、健全完善的事前、事中以及事后监督机制呢?基本途径就是建立和加强程序法制。

　　最后，程序法制有助于维护公民的人格尊严，落实以人为本的科学发展观。程序正义是为实现实体正义服务的。正如温家宝总理指出的，“没有程序公正，就很难保证实体公正和结果公正”。但是程序正义除了保证实体公正的外在价值，还有其自身的内在价值，这就是维护人的尊严，保障人权。例如，行政机关实施行政处罚、行政许可、行政强制，行政机关必须告知相对人处罚、许可、强制的根据、理由，听取相对人的申辩，并为相对人提供对相应行政行为不服的救济途径，这些程序不仅是为保证处罚、许可、强制行为的实体正确性服务的，而且还在于尊重相对人的人格尊严，体现行政执法以人为本的理念。

　　总之，健全程序法制是建设法治政府的必需，我们必须予以充分的重视。全国各地都应借鉴湖南、西安的经验，加快制定自己省、市的行政程序规定或条例。在立法条件进一步成熟后，全国人大还应启动国家层面的行政程序法典的制定，以使程序法制的阳光，照亮社会的每一角落。

　　没有程序就没有真正的法治可言

　　季卫东

　　中国正处在社会转型的关键时刻。

　　随着利益分化和观念更新，凝聚新的社会共识成为改革发展的重要命题。经济全球化的深入，也增大了对社会进行宏观调控的难度以及决策失误的风险，容易引起那些承受决策负面影响的群体的抵触和不满。为此，需要强调法治，以便采取统一的、普遍的、以国家强制力为担保的规范来维护或重构秩序。

　　但是，现代法治的本质性特征并不在于强制，而在于强制应具备足以服人的正当性。

　　不言而喻，只有共识才能真正使强制正当化并发挥实效。然而现实告诉我们，在当前的社会转型期，达成共识的任务非常艰巨。在这样的背景下，一些地方政府不得不采取如履薄冰的谨慎态度，甚至采取一些有违原则的应急之策，千方百计“摆平”各方，从而分散问责的重压。当这一切都仍然不足以弥补共识裂变的缝隙时，一些非法的暴力手段便被选择，其结果，更加大社会共识形成的难度。

　　由此可见，要走出这种转型期法治的陷阱，我们首先必须在没有共识的地方寻找出可以达成共识的途径，然后循此形成某种具有正当性的强制执行机制。这条途径就是程序。更准确地说，就是确保决策不偏不倚、合情合理的正当程序。通过对“怎样作出决定”的程序共识来实现对“共同承认这样作出的决定”的实体共识，并使这种作为决定之结果的共识具有强制执行的力量，不容许混淆黑白的妥协，不容许反复翻案的缠讼，不容许以暗盘交易取代普遍合意——这就是“程序治国”的基本思路。

　　正当程序的宗旨，是要在公开透明的话语空间里确立新的、真正具有公共性的、可以在同样条件下不断再现的共识，以及相应的可以统一适用的规则体系。因而程序一方面可以限制行政官员以及司法者的裁量权，从而有效地保障个人权利，另一方面却容许选择的自由，并通过沟通和理由论证来收敛不同的意志，造成非常确定的效应。

　　从这个角度来观察和讨论当今中国的法治问题，湖南等地建立和完善行政程序的实践经验特别值得高度评价。理由正如温家宝总理不久前所指出的那样，“行政执法更要注重程序。只有将执法的每一个环节、实施步骤程序化，才能让执法人员有所遵循，才能避免执法的随意性”。也就是说，现代法治不仅要求老百姓守法，而且要求行政官员自身也要守法，甚至把限制政府权力作为最核心的价值标准，而正当程序就是限制政府权力的不二法门。所以，没有程序，就没有真正的法治可言，依法治国的设想也就会深陷在“钓鱼执法”、“司法腐败”、“拍卖判决”、“上访与截访”以及“暴力抗法”等千奇百怪的泥潭里而不能自拔。

　　对“程序治国”思路的质疑主要有两点：其一，在社会转型时期，所谓“日常”已经剧变，所谓“例外”层出不穷，正当程序的原理不能应急，主权者的政治决断成为必然。其二，正当程序的那个“正当”也是以价值共识为基础的，因此程序自身的正当化并不能通过程序来自我实现。显而易见，这些质疑并不能否定程序的重要性。恰恰相反，这类质疑的不断出现只是证实了共识的裂变以及价值多元化，同时也证实了执政正当化日益成为关注的焦点，更证实了要不要把正当程序作为中国法治建设的突破口这个问题，的确是个值得反复探讨的真问题。

　　实际上，处理例外或者紧急事态固然需要当机立断，也需要临机应变，但并非可以把程序置之度外。社会转型时期的特殊性，只是把以程序限制权力行使的重点从事先监控变成事后监控而已。例如为申诉者提供救济和矫正的不同程序性条件、加强司法审查程序的功能、设置宪法提诉程序等等。在这里，程序构成媒介，发挥着防止制度碎片化的整合功能。

　　另外，正当程序的设计固然以一定的价值评估为前提，但关于正当程序的承认却完全可以基于常识和公理作出。例如公共事务的处理必须公开进行、不同意见应该享有同等的表达权、任何结论必须以充分的信息和论证为基础、少数服从多数、在公共事务之外的问题上尽量保护个人的思想自由。在这里，程序生产结构，这些程序性原则正是决策机制进一步科学化、民主化的基本内容。