矫正步入歧途的税收优惠

梅新育
引言：中国新的《企业所得税法》在3月16日的十届全国人大五次会议上以高票通过了。与备受争议、因而需要大张旗鼓舆论推销的《物权法》不同，统一的《企业所得税法》受到了中国社会绝大多数人发自内心的支持。作者计划用系列文章从商务角度解读分析新的《企业所得税法》，此为第二篇。
作者是两税合一的坚定支持者，但并不想否认内外资区分对待的企业所得税制曾经对中国发挥过积极作用。中国现行企业所得税制问世于20世纪80年代至90年代初，当时中国面临严重的资本短缺和外汇短缺，直到1989年末，中国国际储备从未达到100亿美元，1980年末甚至出现过－10.13亿美元的国际储备数字；1981─1990年间有7年货物贸易收支为逆差，外商直接投资被视为弥补资本、外汇缺口的重要手段，且没有对外借款那样确定的还本付息义务，无陷入拉美式债务危机之虞。与此同时，当时我国国内市场对外资企业的开放度不高，而且对外资企业实施了外汇平衡、出口实绩、国产化比率等多项要求，外资企业与内资企业在很大程度上是“井水不犯河水”，因此现行企业所得税制中对内资企业的“逆向歧视”总体上还只是停留在纸面上，没有形成现实的伤害。在这种情况下，鉴于当时我国探索引进外商直接投资为时未久，外商对我国了解不足，我国投资环境存在不少缺陷，要改善投资环境又不可能一蹴而就；通过财税优惠弥补缺陷，降低外商赴华投资的不确定性，不失为一种激励外商直接投资的正确抉择。事实也证明了这一点。中国从一个外商投资无足轻重的国家迅速成长为全世界名列前茅的外商直接投资东道国，迄今已连续10多年居发展中国家之首，2002年更高居世界第一。截至2006年底，我国内地累计批准设立外商投资企业59.4万家，实际使用外资金额6919亿美元。
然而，从80年代初至今20多年里，税收优惠正日益扭曲而步入歧途，其负面效应越来越突出。除了激励假外资等问题，已经以“外商投资企业”名义注册运营的企业普遍千方百计最大限度利用对外资的优惠政策逃避税收，常用手法之一就是利用中国对外资企业的“两免三减半”税收政策优惠：前两年免所得税，接下来的3年减征所得税，优惠期结束之日也就是他们变身之时：或“打一枪换一个地方”的机会主义做法，撤资转移到新地方；或“改名换姓”变身“新”外商投资企业。根据商务部统计，截至2004年底，全国累计批准设立外商投资企业508941家，实际使用外资金额5621.01亿美元；现存注册外商投资企业约28万户，吸收外商直接投资存量约2455亿美元。 换言之，截至2004年，累计批准设立的外商投资企业有接近45%、实际使用外资金额有56%以上消失，其中除了部分确实属于经营不善破产关闭，很大一部分就是上述操作所致。有一种说法称改革开放至今注册的外商投资企业中有1/4从来不曾正常纳税。
如果税收优惠仅仅是让一些企业逃避税收义务倒也罢了，更有甚者，税收优惠还成为一些企业、一些投机者冲击中国宏观经济稳定性的工具。90年代以来，国际游资在发达国家和发展中国家屡屡引爆金融危机；近几年，国际游资（hot money，直译为“热钱”）对中国宏观经济稳定性的冲击也成为国内外的热门话题。由于中国资本项目尚未开放，金融市场开放度迄今也相当有限，出入中国市场的国际游资常常伪装成经常项目收支完成跨境流动，中国庞大的对外经贸规模（2006年进出口贸易额超过1.7万亿美元）也给乔装打扮的游资创造了巨大的隐身空间。通过贸易渠道进行变相资本流动的具体方式是进出口伪报，其中最重要且最难监管的方式是伪造价格（转移定价）。转移定价通常被视为一种跨国公司广泛运用的避税手段，但这一工具同样可以用于达到变相资本流动的目的。高报进口、低报出口，结果是资本外流；高报出口，低报进口，结果是资本内流。在中国的实践中，自从20世纪80年代重新出现资本外逃问题以来，由于长期存在人民币贬值预期，进出口伪报主要用作资本外逃的工具。2002年下半年以来，人民币升值预期逐渐兴起，中国变相资本流动方向逆转，进出口伪报目的日益从资本外逃转向资本内流，其方式相应从过去的高报进口、低报出口转向高报出口、低报进口。
进出口伪报从资本外逃工具转为变相资本内流工具要遇到一定阻碍。在作为资本外逃工具时，企业高报进口、低报出口，帐面利润大量向境外贸易伙伴转移。企业通过在境外离岸金融中心设立离岸公司，以离岸公司作为境内企业的交易对手，就可以避免为由此积累的帐面利润付出高额税收成本。相反，当企业为了牟取预期中的人民币汇率升值收益和较高利息收益而通过进出口伪报渠道引进资本时，他们必然对税收成本比较敏感。高报出口、低报进口虽然能够获得较多的出口退税收益，但造成境内企业帐面利润高于真实利润，在正常情况下要付出较高的税收成本。因此，游资通过进出口伪报渠道内流可行性如何，在很大程度上取决于境内企业能否获得可观的税收优惠。由于中国许多地方政府在招商引资过程中陷入“财政倾销”式竞争，对外企、某些民营企业和开发区给予了过多财税优惠，享受优惠的企业将更有条件利用变相资本内流的进出口伪报渠道牟利。换言之，在很多情况下，中国的税收优惠实质上不过是资助投机者冲击自己的宏观经济稳定性而已。有鉴于此，中国还能不反省过分泛滥的税收优惠吗？
（本文作者梅新育系中国商务部研究院研究人员，文中所述只代表他的个人观点。）