“地板干部”的烦恼

　　与“天花板”官员对应的另一群体

　　观察引言：2009年12月上期《人民论坛》杂志推出了特别策划《官员“天花板”困局》，引起各界热烈讨论，尤其是在党政官员群体中。不少官员向本刊反映，对许多基层干部而言，能够触碰到仕途“天花板”或许还是一种幸运，他们更多的人只能在“地板”上原地踏步，一辈子都是“科员”，可谓是名符其实的“地板干部”。“地板干部”大多默默无闻，但他们却是直接与公众打交道的主要群体，撑起了社会发展的基石，他们的生存状态和诉求更加值得关注。

　　在“天花板”干部被广泛关注的同时，与其相对应的另一群体——“地板干部”却被忽略甚至是被误读。有位基层官员向《人民论坛》诉苦道，“‘天花板’太高了，我们是‘地板干部’，长期在基层工作，难有晋升机会，权力不大，压力不小。”

　　近期，记者在河北某县级市调研时了解到，该市核定的乡科级领导职数为407人，仅占公务员总数的10.55%，与乡科级以下非领导干部比为1：8.1。像一个金字塔，处在塔尖的就是那么几个人，大部分工作人员很有可能在科员位置上退休。中央国家机关的 “衙门口大”，很多官员即使职务上不去，退休时还可以解决副局级待遇。可广大在基层工作的公务员的境遇就不可同日而语了——“僧多粥少”。领导的位置少，级别也上不去。

　　“地板干部”的烦恼：长期甚至终生都在“原地踏步”，权力不大，压力不小

　　长期甚至终生都在“原地踏步”。一位刚刚被提拔为副镇长的同志告诉人民论坛记者：“我从办事员干起，已经干了30多年了。”“晋升道路狭窄，现在想到县里工作，主要是靠公务员内部的考试。在基层，处理的是老百姓的家长里短、柴米油盐。光凭考试，那我们肯定不行。”一位40多岁的乡财政所工作人员对记者说。

　　工作压力大常常被领导忽略或被公众“误读”，受着“夹板气”，也是基层干部们反映最多的一个方面。一位镇政府干事对记者说：“现在老百姓普遍存在着对基层干部的不信任，认为中央的政策没有问题。问题出在基层的执行上，是我们‘念歪了经’。”

　　记者联系采访了河北、山东、河南和海南四地的20位“地板干部”，他们说，责任大，权力小，是让他们最头疼的事。“现在我们这个地区发展的压力很大，一级压一级，我们在基层压力最大。可是现在的财政体制有些不合理，我们地方的财政资金不足，‘小马拉大车’。”河南的一位基层干部告诉记者，“招商引资的任务年年下达，市里给县里定指标，县里就给我们定指标。任务要完成，收的钱上交，可财政划拨给地方的太少。在县里我们镇经济发展水平算是最好的，收入过亿，可财政留在镇里的只有区区几百万。巧妇难为无米之炊啊。每次都是等米下锅。”

　　“权力小、责任大，压力不小。”这是接受采访的“地板干部”讲的最多的一句话。权责不对称是当前乡镇工作压力大的最重要原因。村子里实行村民自治，镇上党政机关人员是县里任命，事业机关工作人员由县里的主管部门管理。乡镇几乎没有人事权。加之，一方面合乡并镇的推行，基层政权管辖的范围扩大了，事务增多了，另一方面是工作人员愈来越少，“现在基层矛盾不少，各种纠纷越来越多。我们感觉工作量很大，人手明显不够。”一位同志如是说。

　　尊重“地板”，把握基层

　　正因为身处“地板”，所以才能“接地气”。“地板”干部位卑权小，可地位却极端重要。一言一行老百姓都看在眼里，记在心里。这些人就是党和政府的“名片”。 一个地方的人气高不高、旺不旺很大程度上体现在基层工作者的精神状态和工作状态上，一个政府能不能得民心、负责任、有效率就体现在每一个公职人员的日常琐碎的工作中。他们心里有牢骚，有怨气，难免会带到工作中去。要么消极怠惰，要么吹吹拍拍，更有甚者将怨气撒到群众头上，直接成为群体性事件的导火索。

　　在采访过程中，记者被很多“地板干部”的事迹感动。一位在基层工作20几年的老同志说：“你问我对仕途有什么想法，我实话给你说，我就想着，工作能轻松点，有点时间陪女儿。我家在城里，来镇上工作二十几年了。每天还是来回跑。刚来时女儿还没上幼儿园，现在大学都快毕业了。其实我们这些人都是当地人，你工作干得不好，乡亲们也会指指点点。工作很累。过不了什么假期的。”

　　“你说我是‘地板’官员，我想说的是做个‘地板’官员没什么，我们缺乏的是‘成就感’。我就是土生土长的本地人，官再大也就是到县里当个局长、副县长，我们还是想干点实际工作，主要是现在责任无限大，权力很有限。克服了这一点，我愿意做个快乐的‘地板干部’。”一位“地板干部”直抒胸臆。

　　专家指出，一些干部因为“天花板”、“地板”而烦恼，都是因为干部的眼界没有打开，天天盼着“往高处走”，向上看是“天花板”，向下看是“地板”。当然心生烦恼、满腹牢骚。说白了，还是“官本位”的思想在作怪。

　　要突破困局，首先要打破禁锢、走出牢笼。小平同志一生“三起三落”，他经受的挫折要是在一般干部看来，就不是什么“天花板”和“地板”了，而是万丈深渊了。同小平同志比，这些什么“困局”、“烦恼”不值一提。

　　破除官本位，从制度上为“地板干部”创造舞台

　　“地板干部”中不乏埋头苦干者，不乏淡泊名利者，不乏“老实人”，更不乏“想干事”、“能成事”的人，他们“惟事不惟官”的态度是正确的政绩观、科学的价值观、高尚的人生观的体现。正是因为有了千千万万这样的干部，我们党执政的根基才坚如磐石。

　　为此，从制度上给广大“地板干部”以希望，对锻造一支真心为民、能上能下的精干的干部队伍有重要意义。

　　基层本就是锻炼干部的大课堂，也是披沙拣金的大熔炉。八七会议后，当瞿秋白要毛泽东到上海党中央做机关工作时，毛泽东坦然相告：“我不愿跟你们住高楼大厦，我要‘上山交绿林朋友’”。从此有了井冈山的星星之火。

　　干部是比出来，练出来的，不是听出来的，看出来的。当前，一方面，全国大部分省份都出台了从基层选拔干部的规定，另一方面，乡镇改革的探索也在前进，不少省份进行了“扩权强镇”的试点，目标就在于按照权责统一、提高效能的要求，做实乡镇这一级国家政权。从制度上为“地板干部”创造舞台。

谨防“地板”现象集体化

　　所谓地板干部，是指乡镇基层政府那些没有提升到领导职务上、并且晋升机会渺茫的干部的“戏称”。很多地板干部由于晋升无望，工作热情下降，做一天和尚撞一天钟，工作上事事敷衍，缺乏事业心和责任感。其中抱着破罐子破摔的心理，与同事、上级以及广大群众发生冲突的也不在少数，造成干群关系紧张。有些地方为了解决这些问题，千方百计地增加机构数量，增加人员编制，导致了内设机构极度膨胀，产生了严重的内耗，降低了行政机关的整体效能，这明显不利于基层政权的稳定，不利于公共服务型政府的建设。

　　“地板干部”产生的根源

　　地板干部现象的产生，是与乡镇政府特殊的行政生态及其行政管理方式密切相关的，既有制度方面的原因，也有管理方面的原因。具体而言，主要有以下几个方面的根源：

　　乡镇政府的自主权有限，激励手段缺乏。乡镇政府作为我国行政金字塔体制的最低层，在权力集中制的情况下，乡镇政府的权力配置是非常有限的。 基层政府只有执行上级命令的责任和义务，所掌握的权力和资源却非常有限，尤其是在干部的选拔和晋升上，几乎没有相应的自主权。而在激励方面，尤其是实行阳光工资以后，由于没有独立的财政收支权，奖惩权也不完全，物质的、非物质的激励在乡镇一级都无权做出。因此，基层政府既无法决定干部的升迁，又无法评定公务员的业绩等级，并给予物质激励和荣誉，所以在调动地板干部工作积极性方面确实是手脚无措。

　　干部下派制度对有限的领导岗位挤占明显，加剧领导岗位的资源紧张性。乡镇政府的岗位设置本身比较少， 领导岗位非常有限。但这些年来，中央及地方政府为了锻炼和培养年轻干部，往往会把他们派到乡镇政府锻炼、挂职，即“干部下派制度”。这种人事制度对于整个干部体制来说是必要的，对基层政府工作也有一定的促进。但有限的乡镇领导职位，有较大的部分被这些 “空降”干部所占据，对基层公务员造成了明显的挤占效果。同时，由于上级政府的层级优势和行政优势，上面下来的人一般都会占据一定的领导职数，这样就会使得基层公务员的提拔更加困难，在一定程度上也是造成地板干部现象的重要原因。

　　非科学化的考评制度也影响地板干部的积极性。目前，很多乡镇党委、政府还没有建立制度化、科学化的考评机制。通常的情况是，有人面临提拔了，才会组织一次临时性的考核评议，以证明被提拔干部的工作业绩和民众基础;而对绝大多数公务员的日常性工作，却没有有效的考核评估。这种考核制度的非制度化、非正规化是对绝大多数公务员工作的一种漠视，对个别待提拔的对象来说则带有随机性和非严肃性。很多人认为，这种非制度化、非科学化的所谓绩效考核、民意测评，其实不是基于平时工作的积累，而是突击提拔，缺乏可信度，对广大公务员也没有应有的激励作用。

　　破解“地板干部”现象的政策建议

　　要破解地板干部的形成机制，消除地板干部的消极影响，如果一味地增加职数是不可能、也是不可行的。需要创新性地从乡镇政府的管理机制改革入手，从思想教育、管理体制、干部制度及管理文化建设方面寻求解决对策。

　　加强人生观、价值观和权力观的职业道德教育，建立多元化的价值导向。对于广大基层公务员来说，人生的价值不能仅用自己的行政级别作为唯一的衡量标准，相反，要树立全心全意为人民服务的公务员精神，甘于奉献自我，把有限的生命投入到无限的为人民服务中去。基层政府虽然行政级别低，但它直接联系群众，工作内容丰富，容易得到锻炼和提高。只要有才能，有实力，加上永远不放弃的努力，很多优秀的乡镇公务员最终是能够成长为各级领导干部的。而对于一些得不到提拔的乡镇干部，其价值观也应该是多元化的。广大基层公务员应该不断提高政治素质和思想觉悟，加强内心修养，正确对待权力和名誉，做到进退随意、宠辱不惊，在平凡中见伟大，真正按照党的宗旨办事，全心全意为人民服务。

　　加强乡镇政府的自主权，健全乡镇政府的管理制度。乡镇政府作为一级政府，没有独立的财政、人事及相关的管理权，这是造成基层政府对广大基层公务员管理不力、管理手段缺乏的主要原因。要破解地板干部的激励难题，首要的是扩大乡镇政府的管理权限，让他们拥有内部管理的独立自主权。对一些不能独立行使的职权，也可以扩大他们的分享权限，如在干部提拔使用方面，应扩大基层党委、政府对干部人事的推荐建议权、工作考核权以及相应的优劣奖惩权等。要建立完善的内部管理制度，如建立健全工作考核制度、绩效评估制度、群众联系政府制度等，以健全的日常管理制度来提高基层公务员的干部业绩，维护干部积极性。

　　建立健全制度化的工作考评制度，以经常性的科学考核代替突击性的干部提拔考评。乡镇政府在财政、人事方面虽然没有多大的独立自主权，但作为一级政府，在内部管理方面还是有着一定的职责和职权的，因此，加强乡镇政府的内部管理还是很有必要的。其中，最关键的就是要建立经常化的考核评估制度，并加强考核评估结果在干部提拔方面的运用。这种经常化的考核一是能够减少突击性提拔考核的必要性，降低其负面冲击效果;二是对广大公务员也多了一种经常化的激励和鞭策，对于改善地板干部的工作积极性和工作业绩会有积极绩效。三是以制度化的科学考核代替临时性的突击考核，更能保障干部提拔的质量和效果。

　　加强基层公务员的激励制度建设，优化乡镇政府的管理文化建设。管理文化是一些具体管理制度的价值教育和内化的过程，也是针对具体公务员的内在激励过程。内在激励需要与外在激励相结合，可以结合经常化、制度化的考核，加强对广大公务员的奖惩激励，尤其是加强一些非物质激励。如果说乡镇还不具备经常性物质激励的经济条件，那么可以创造条件多实行一些荣誉性的激励：如可以结合我党即将开展的“服务型基层党组织”优秀党支部和优秀党员的“争先创优活动”，评选具有公仆意识和公仆形象的优秀公务员等。通过这些广泛的社会评选，使广大基层公务员即使没有多少升迁的机会，即使得不到多少实惠，但能够得到应有的名誉和荣誉，让他们体会到工作带来的精神愉快和价值成就，这样也能使他们保持较好的工作积极性和事业责任心。

“潜伏”背后的制度忧思

　　当贪官潜伏现象已比较普遍且还有延长趋势时，就表明主要原因已不在贪官方面了

　　实践表明，潜伏期越长，关系网就越牢，查处难度也越大;潜伏期越长，“污染”范围就越广，官场风气就越坏;潜伏期越长，敛财就越多，国家损失也越重。因而，于社会和国家而言，贪官潜伏延长现象不能不察。

　　然而，作为一种规律性认识，在制度严密并且执行力高的环境下，不论贪官个人在巧取豪夺方面有多大能耐，作案后能较长时间地潜伏而不被追查的概率是很低的。当贪官潜伏现象已比较普遍且还有延长趋势时，就表明主要原因已不在贪官方面了，而是反映出当前我国防范和查处官员腐败的制度建设方面还存在纰漏和薄弱环节。

　　选人用人把关还不够严

　　客观地讲，在中国这样一个官本位观念浓厚的社会，官场向来是各路精英汇集的“制高点”，能够“PK”掉众多竞争者走上领导岗位的多数还是有能力有水平之人。但工作能力与政治素养之间不能划等号。工作业绩突出者不一定清正廉洁，也可能是龌龊之辈。然而，一些地方在选任或提拔干部时，只重“本事”和“能耐”，以政绩特别是GDP增长作为考核的决定性标准，将“发展是硬道理”异化为“发展就是一切道理”，使有才无德之辈得以混入人民公仆行列，甚至身居高位。这些“带病”人员一旦进入管理岗位或获得更高一级升迁后，很容易成为官员队伍中的“定时炸弹”或“不稳定元素”。

　　从落马的贪官中，不难发现很多都是政绩显赫的“政治明星”：海南省文昌市原市委书记谢明中勇于开拓创新，一度以“百年一遇好书记”闻名乡里;原公安部部长助理郑少东、原重庆司法局长文强等人，更是曾经的打黑英雄。

　　像这种“能人贪官”，往往通过政绩光环掩盖了其从政理念的不良和贪赃枉法的行径，所以能稳坐官位甚至“边腐边升”。随着官位的攀升，其腐败的能量更大，手法更高明，查处起来自然也更困难，以致出现了“长腐不倒”的官场怪相。有鉴于此，要减少贪官潜伏现象，首要的是把紧选人用人关。在考察和选任官员时，要坚持德才兼备、以德为先的原则，使进入干部队伍的人起码在思想上要“靠谱”;要通过公开透明的选拔程序，借助于民众的洞察力把那些投机钻营分子筛选出去;要将工作实绩与廉洁与否区别开来，坚持“功是功，过是过”的评判标准，一旦发现腐败问题，不管能力多高、贡献多大，都要采取“零容忍”态度，予以严肃处理，切不可搞“功过相抵”的危险游戏。否则，必将贻害一方百姓，危及党的事业。

　　监督制约机制还不够灵

　　从已曝光的腐败分子被查处的原因和过程来看，近年来不少落马的贪官并非制度反腐的成果，揪出他们可以说是“纯属意外”：如被“破烂王”“捡”出来的贪官——原郑州市委副书记、纪委书记王治业;被骗子“骗”出来的贪官——原保定市委书记王昆山;被小偷“偷”出来的贪官——原长顺县政协副主席、计划局局长胡方瑜;被算命先生“算”出来的贪官——原巴东县科技局党组书记、局长的谭军，等等。如果没有上述偶然事件，这些贪官很可能继续以“潜伏者”的姿态悠然漫步于官场。这表明现行监督制约机制运行还不够灵敏。

　　而要提高监督制约机制的运行效率，当前应着力从两方面下功夫：一方面，切实提高体制内党政系统发现和查处腐败的能力。在这方面尤其应强调切实保障普通党员的知情权，夯实党内监督的群众基础，最大限度地压缩有贪欲的官员玩弄权术和以权谋私的空间;要进一步强化地方纪委的权威，使其监督一把手能有刚性的制度保障，最大限度地避免因地方主要官员的腐败不能及时发现和查处而形成局部的腐败生态;要在总结已有经验基础上，建立起一套缜密而有效的举报和证人保护制度，保障举报线路畅通和主动出击的效率。另一方面，要加大体制外舆论监督的力度，打造及时发现腐败分子的制度性“火眼金睛”。在这方面，应特别注意运用好网络监督这一有效手段。相对于其他舆论监督形式，网络的自由、开放、虚拟等特性能够打消监督者的各种顾虑，使腐败的蛛丝马迹迅速放大为万众瞩目的公共事件，凭借强大的民意推动，十分利于调查的持续和深入。

　　问责制度执行得还不够实

　　而与问责制落实不实相对应的是，当某个潜伏已久的贪官被拉下马后，一些地方总是忙着高调宣传反腐成绩，很少反省这个贪官为什么能长期潜伏，更避而不谈在干部选拔任用过程中相关领导人员的“失察”问题。可以说，在现行还具有 “人治”色彩的选官治官体制下，能否严格执行用人失察问责制度，已成为遏制贪官潜伏现象蔓延的关键。(作者为北京师范大学法学院教授)

　　延伸阅读：贪官“潜伏术”简析

电视剧《潜伏》剧照主人公余则成

　　通过与电视剧《潜伏》对比，分析部分落马贪官轨迹，可以发现贪官们的“潜伏”术：忆昔日，为我党地下工作者深藏敌营的机智勇敢所折服;看今朝，则为贪官乔装打扮混迹于人民公仆队伍中的潜伏现象所忧虑。贪官与余则成的异曲同工之妙令人深思。

　　● 一定要有靠山。 余则成向来是有靠山的人，一开始的吕宗芳，后来的站长，甚至是戴笠。正是这些靠山的存在，才让余则成多次转危为安，不引人怀疑。

　　简析：河北省张家口市卷烟厂原厂长李国庭事发前是全国五一奖章获得者、全国人大代表，可谓光环闪闪，是大众学习的典范。正因为他与李真交往甚密，曾向李真行贿5万元，以此将李真作为自己的一个“保护伞”，所以其腐败行为没有被及时发现和查处

　　● 你可以不聪明，但不可以不小心。《潜伏》里似乎每个人都聪明，其实翠平也很聪明，可为什么她就状况不断，最后还暴露身份，就因为她不够小心，而余则成正好相反。

　　简析: 官场牌局，十之八九与腐败有关。某省近年查处的多件腐败案件中，很多都涉及这一情节。牌桌上，贪官们往往都是无往不胜，只赢不输，输赢金额几十万甚至上百万元。当年被判处死缓的北京市交通局原副局长毕玉玺，打牌就“赢”了80多万元。这种将正常休闲娱乐异化为腐败的手段，挂羊皮卖狗肉，事后认定受贿也比较困难。

　　● 善于伪装和表演。本来余则成和马奎、陆桥山、李涯差不多，都对副站长的位置垂涎三尺，但他就是不承认。当马奎、陆桥山和李涯试探他的时候，他装得很老实，从来都不把自己的真实想法暴露出来。

　　简析：深圳市原市长许宗衡案发前在干部和群众中的口碑也是极好的，曾信誓旦旦表态“不留败笔，不留遗憾与骂名”，他在2009年的政府工作报告中提出的“不漂浮、不做秀、不忽悠”也被广为流传。(人民论坛记者 王慧整理)