美国社会保障制度

                              美国社会保障制度的发展与完善

□ 高析/文

    美国的社会保障制度在美国社会经济发展中发挥着极其重要的作用。美国自上世纪30年代建立保障制度，目前已形成的庞大社会保障体系主要由社会保险、社会福 利、社会救济等部分组成。伴随着近现代美国社会经济的发展，社会保障制度也逐步完善，成为美国社会经济发展有效的减震器和调节剂。面对当前社会保障中的困 难和问题，美国社会保障制度也发生了一些新的变化。
起源和发展
    1929-1933年的大萧条对美国社会稳定造成了严重的冲击，美国国民经济陷入困境，全国有1500万至1700万工人和约3400万户农民陷入失业和 贫困的境地。社会保障成为当时非常现实和紧迫的问题，美国的社会保障制度也正是起源于这一时期。罗斯福总统实行国家全面干预经济的新政，新政包括救济贫民 和失业者，恢复工商业和农业，改革银行和投资控制以及改善劳资关系等。新政通过立法的方式，建立“安全网”式的社会保险和社会福利体系。1935年美国国 会通过的《社会保障法》和1939年通过的《立法补充》，奠定了其社会保障制度的基础。
    美国《社会保障法》并非完美无缺，历经多次修改，人们仍然对某些内容抱有不同见解而争论不休，但该法案给美国社会带来繁荣和稳定是不可否认的。美国《社会保障法》在资本主义社会保障立法上具有里程碑的意义，它所产生的影响是深远和重大的。
    此后，美国逐步建立起了一套完善的社会保障体系，其制度范围涵盖了社会保险、社会福利、社会救济。其中最重要的社会保险包括了养老保险、医疗保险、失业保 险和工伤保险。历届政府都有所增益，经过几十年的发展与变迁，美国的社会保险及执行体系已经发展、扩大到了今天这样的模式：目前每6个美国人中就有一个人 在享受社会保险金，98％的人群被社会保险体系覆盖。每年社会保险支付的金额为全美经济总值的5％。1940年仅有22万多人领取社会保险金，而今天这个 数字已经接近4500万人，其中近1/3的受益者不是退休人员。社会保障成为美国社会稳定和发展的减震器，在保护和发展社会生产力的基础上，最大限度地调 节了美国社会各阶层及利益集团的关系。
运作机理和特征
    一是以凯恩斯主义为理论基础。凯恩斯主义从维系再生产的角度出发，主张通过财政政策大幅提高社会福利水平,属于有限再分配。以此理论建立的社会保障制度属 于有限责任的社会保障，强调个人责任，政府负担较轻，政府对社会保障制度的干预也是有限的，以实现充分就业为目的。在凯恩斯理论基础上建立的美国社会保障 制度被称为保障型社会保障制度，在该制度模式中，政府、企业和个人都是责任主体，在不同的保障项目中扮演不同的角色，如在社会保险中，企业和个人是主要缴 税人或缴费人，政府充当最后责任人；在社会救济、社会福利中，政府是最主要的责任人。
    二是老年法定退休保险具有强制性、贡献性和福利性，退休和医疗保险基金有正常来源渠道。其退休金的收与支是按照现收现付、收支平衡的原则确定的，根据人口老龄化的预测、退休费支出的需要，不断调整保险税税率，通过自我调整达到自我循环和正常运转的目的。
    三是发展保险公司经营的自愿投保退休金保险，吸收闲散资金增强经济实力，为人口老龄化做准备。美国的一些人寿保险公司除经营人寿保险、财产保险、死亡保险 外、还大力经营集体和个人自愿投保性质的私人退休金保险，作为法定退休保险的补充。集体退休保险，由企业雇主为雇员投保，根据企业经营好坏和雇员个人情况 投保可多可少，雇员退休后逐月领取。政府通过对退休保险金免税手段予以支持。这种保险还通过投资获取的利润，用来弥补膨胀使投保金额贬值的问题，以保证退 休者收入，增强老年人的社会保障感。
    四是严格控制失业救济金发放标准和发放时间，以利于失业者积极再就业。联邦立法规定由企业雇主缴纳失业保险税款，雇员不缴。救济发放时间，大多数规定需经 1周等待期后方可使用，最多支付26周，联邦法规定在失业高峰期可延长合乎法定救济周数的50%，即最多追加13周。严格限制发放周数的目的在于促使失业 者积极再就业。
    五是采取措施，增收节支，迎接老龄化的严重挑战。其研究采取的主要措施是：注重研究管理与效率、保障目标与水平问题，逐步提高保险税税率；退休金也要纳入 个人所得税范围之内，把负担加在高收入者身上；适当降低各项福利待遇水平，使之不要紧跟工资水平的增长；利用退休基金搞投资经营，减少年轻人的社会负担。
当前面临的问题
    上世纪90年代以来，美国的社会保障制度也遇到了发展中的问题和危机，这些问题和危机又造成了人们对美国社会保障体制的信任危机。主要体现在：
    第一，社会福利保障赤字造成的财源危机。随着保健费用扶摇直上，1975年美国社会保障的财务赤字已达15亿美元。1965年保健费用占GNP的比例为 6％，1985年达到10％。到了90年代，由于贫困线以下人口的增加，问题就更为突出。目前全美国有500万个家庭领取每月350-400美元的救济金 (未成年子女的贫穷家庭)，有2700万人领取食品券。仅这两项开支就达450亿美元。
    第二，老年危机。随着医疗条件的改善，生活水平的提高，人们预期寿命的延长是必然的结果，但这也使美国的社会保障陷人了两难的境地。社会保障退休金的支付 是以年金的形式进行的，退休后的寿命延长就意味着社会保障支出的增加。随着婴儿潮时期出生的人开始进人退休年龄，社会保障的负担越来越重。老年化的发展带 来了赡养老人费用的增加和劳动适龄部分人口物质负担的加重，对社会经济发展和人民的生活带来广泛影响。劳动力人口的高龄化，导致劳动力流动性的相对减弱、 社会劳动力资源相对减少和劳动效率适应力的相对降低，尤其是接受新技术能力的降低，增加了失业危险。
    第三，劳动力增长率对社会保障的影响。劳动力增长率的高低影响到生产率，从而影响到社会保障的物质基础，劳动力增长率的高低还通过在业者与退休者的比率直 接制约着社会保障的发展前景。据联合国预测，进入21世纪之后，美国劳动力增长率将不断下降。如果有关社会保障政策保持目前的状况，而研究表明,假定投资 率保持不变，劳动力增长率每下降1个百分点，就会导致生产率下降个0.6百分点。到2040年，将造成美国财政4万亿美元的亏空。
    第四，社会福利保障受益的不平衡。美国虽然实行对低收入和贫困家庭的福利补助，但同时又在税收政策、退休政策等方面实行对高收入者有利的倾斜。例如，社会 保险税规定了应课工资的最高额，凡超过了最高工资额的可以免税；那些富有者的红利、利息、租金等非劳动收入都是免税的；有钱人捐赠的福利基金也是免税的， 这些实际上相对于低收入家庭来说是一种事实上的不平等；又如，根据退休制度的规定，政府工作人员、官员、职业军人等享有特别的优惠，他们的工作时间相对其 他类型的雇员要短,退休的年限也短，这样他们在退休后还有机会在取得退休金后再从事另一份职业，然后又获得一份退休金，形成了双重退休金现象。
制度的改革与完善
    历届美国总统都非常重视社会保障制度的改革，上世纪90年代初克林顿就是打着变革美国社会保障政策的旗帜入主白宫，并在此后大规模调整社会保障制度，4年 内将社会福利支出削减450亿美元，重点是放在削减医疗保健方面的开支。在一项保健制度改革计划中，政府还对实行全民保健制度，扩大医疗保险范围，进一步 压缩医疗照顾和医疗救济支出提出了具体要求。克林顿政府试图针对美国医疗利益集团的垄断、社会人口的老龄化和医疗手段现代化导致的医疗费用的大幅度上涨， 推行医疗保险制度的改革，但总体上未能如愿。不过在改革家庭福利保障上，还是通过了限制领取联邦福利金的福利改革议案。此外所作的改革还有：结束了自 1935年以来联邦政府对穷人的没有限制的福利补助，规定多数贫困家庭享受福利救济补助的时间不得超过5年；有劳动能力的成年人在接受福利补助的两年内必 需参加工作；对穷人的食品券补助作了明确限制，规定有工作能力而又不抚养孩子的人在3年之内只能领到的食品券补助；对新移民在头5年内不能领取食品券，也 不能领取残疾补助。
    随着小布什共和党政府的执政和新自由主义思想重新夺回主导地位，美国社会保障私有化改革进入了实质性的运筹阶段。布什主张将社会福利民营化以提供人们更多 元的选择。2003年通过了医疗保险法案，将更多处方药品划入医疗保险计划的范围，并且创设了健康储蓄账号制度，使人们可以选择省下医疗保险的一部分资金 以投资在其它重要的地方。布什在第二届任期里开始了大规模的社会福利改革，当时美国的社会福利制度已经面临空前的预算赤字了。国会和媒体都把社会福利改革 视为是一项棘手的议题，然而布什仍然展开了改革，并将其作为第一优先处理的议题。
    美国新总统奥巴马在当选后即表示，全面的社保医保制度改革将是新一届政府经济工作的重中之重。美国的社保制度和医保制度由来已久，但与不少发达国家相比，无论是保障水平还是完善程度，都有明显差距。奥巴马的改革显然面临巨大的挑战，能否有所突破，人们拭目以待。