：两会探索民工户籍变革/亚洲周刊

 　　救救中国二等公民  两会探索民工户籍变革·张洁平
　　·中国五十年来的城乡分割的户籍制度，让进城打工 的两亿多农民工成为二等公民，他们生活在城市居民忽略的角落，却支撑起城市工业、建筑、制造、服务等行业主要基础。他们辛苦工作，加 班度日，也在城市养育后代，却遭遇低工资、无社保、无户口的非国民待遇。温家宝政府工作报告提出要放宽中小城市户籍限制，但 改革之路仍然漫长，需摆平各方利益矛盾，才能让二等公民在中国绝迹。
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　　三月倒春寒，北京城大雪。四十岁的秦红霞比往常提 早了一个小时离开城西的地下室，坐上公共汽车，赶往城东打工。
　　秦红霞是人们常说的钟点工阿姨，从安徽芜为来到北京，每 天从早上八点半开始工作，一直到晚上十点半，为三、四个家庭和一、两个公司打扫卫生。一天五六份活儿，按北京的钟点工价钱，挣的不算 少。可是为了省四毛钱的换乘公交，她还是每天早上步行整整两站路，「小孩读书花钱」，她简单地说。
　　她十六岁离开安徽农村，来到北京，在这座城市工作了二十四 年。「我不想回去，过年也不常回去，我喜欢北京，我觉得我更适合这里。」她用了「适合」这个词，来形容与北京的关系，彷佛一场联姻。可 在北京，她的家在地下室，一栋高楼大 的地下两层，终年不见阳光，每到秋冬潮寒，膝盖酸疼；没有社会保险、养老保险；儿子在民工子弟 小学之间迁徙数次后，送入了正规的小学、初中，少不了的「借读费」、「赞助费」，只因为没有北京户口，一年比其他孩子多交了好几万。
　　秦红霞从未奢望过有一天被叫做「北京人」，尽管她 在这里生活二十四年。
　　此时，正值二零一零年两会召开，不过除了堵车，秦 红霞并未感受到别的不同。
　　天安门广场西侧，人民大会堂，总理温家宝代表国务 院向全国人民代表大会作政府工作报告，明确提出「推进户籍制度改革，放宽中小城市和小城镇落户条件」，提出要「有计划有步骤地解决好 农民工在城镇的就业和生活问题，逐步实现农民工在劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租购以及社会保障方面与城镇居民享有同等待 遇」，引起各方关注。
　　而钟点工秦红霞，正在一年一年的等待里，终于做了 决定把开始读高中的儿子送回了安徽老家。「儿子功课很好，要是在北京念完高中，然后在北京参加高考，能上大学；可是他没有北京户口 嘛，到时候要回安徽高考，北京和安徽差了一百多分，等高考再回去就肯定没希望上大学了。」
　　于是秦红霞拿出了四十年所有的积蓄，还借了六万块人民币（约 合八千七百八十美元），花了约二十万在农村老家最近的县城买了套房，丈夫带着儿子住进去，从此他们有了县城户口，儿子可以 在县城的高中上学。因为拿到县城户口和儿子入读县城高中之间有时间差，夫妇俩找校长磨了好几天嘴皮，还是多交了一万多块「赞助费」。
　　无论在北京，还是上海、广州，珠三角、长三角乃至 中国任何一个大城市和经济区，都有像秦红霞这样数以亿计的「隐形人」。
　　根据国家统计局二零零九年公布的最新统计，截至二零零八年 底，中国现有农民工总数达到二亿三千万人。
　　他们生活在这个城市居民看不见的角落，却是支撑整 个城市乃至国家工业、建筑、制造、服务等等行业最主要的力量。他们日出而作，走在街头被讥为「农民工」或者「乡下人」，日落而息，回 到郊区简陋的聚居房，或者地下室。他们中的许多人，已经在城市养育后代，却仍然甩脱不掉背在身上的「外人」、「乡下人」烙印。
　　一九四九建国之初，中国没有如今这般完整严格的户籍管理制 度，公民迁徙基本是自由的。到一九五八年一月九日，全国人大常务委员会第九十一次会议通过《中华人民共和国户口登记条 例》，该条例规定：户口登记工作由公安机关主管，户口登记制度包括常住人口登记、暂住人口登记、出生登记、死亡登记、迁出登记、迁入 登记、变更更正登记等七项内容。并规定：「公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，或城市户口登记机关准予 迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。」
　　由此，中国城乡统一户籍制度正式形成，并延续至今，为 这个国家制造了无数「二等公民」。
　　温家宝在最新的政府工作报告中说，要「让人民生活得更加幸 福、更有尊严」。而户籍制度带来的顽疾，却远非有没有尊严这么简单。秦红霞从未享受城市医疗、养老保险，却在子女教育等等问题上，付 出比城市居民更沉重的生存成本。让穷者更穷的户籍制度，终于又在一年一度的两会到来之际，成为全国舆论关注的焦点。
　　户籍改革成两会焦点
　　二零零八年，两会期间的网络调查称，「户籍制度改革」是 全国两会「我最关心的话题」榜首；二零零九年两会，户籍改革再次成为热点，「给户口松绑」之声遍及媒体；二零一零年三月，中国十三家 媒体同时罕见地刊登同文「共同社论」，题为《提请两会代表委员敦促加速户籍改革》，要求两会代表和委员善用手中的权力，敦 促有关部委提出户籍改革的明确时间表，逐步以人口信息登记制度取代现行僵化的户籍制度，直至最终将其彻底消除。
　　社论里写：「我们希望，我亿万国民，地无分南北，人不分城 乡，都拥有同样的就业、医疗、养老、受教育、自由迁徙的权利。我们希望，一项为患数十年的弊政，能终止于我们这一代人，让 下一代人真正享有自由、民主、平等的宪法赋予的神圣权利！」
　　在共和国大地上驰骋五十二年的城乡二元户籍制度，像一列老 旧、惹人厌恶但仍高速运转的列车，每一年都警号长鸣，每一年都刹车缓慢。既要获得「有尊严」的生活，又要如何消化剥夺公民 平等享受国民待遇的城乡二元户籍制度？
　　进入二零一零年，此前一年来种种铺垫，舆论似乎看 到户籍改革的新希望：
　　二零零九年十二月，中央经济工作会议，在经历了金融危机之 后，首次确立了把「城镇化」作为未来经济发展「扩内需」和「调结构」的重要路径；而「城镇化」的重要前提，就是改革户籍制度，让 农村转移人口在城镇落户和工作。
　　紧接着，《求是》杂志刊载了中央政法委书记周永康的讲话，他 提到「加快推进户籍管理制度改革，着力解决流动人口就业、居住、就医、子女就学等问题，探索『以证管人、以房管人、以业管人』的流动 人口服务管理新模式，提升流动人口服务管理水平。」
　　「以房管人」和「以业管人」被视作户籍制度改革的新方向——以 前是「以证管人」，即公安局管户口，身份证属地在哪里，户口就在哪里；「房」和「业」则是正在探索的用房产落实户籍，或者工作单位落 实户籍几个方向。
　　二零一零年一月三十一日，国务院发布新世纪以来第 七个中央一号文件：《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度 进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》。文件中提出要「着 力解决新生代农民工问题，统筹研究农业转移人口进城落户后城乡出现的新情况新问题」。这是共产党文件中第一次使用「新生代农民工」这 个词。在一号文件中，并明确指出将放宽户籍限制的范围扩大到中小城市，这是自二零零一年放开小城镇户籍以来新的突破。
　　一边是中央政府的方针方向与总体政策，另一边是各 地都在进行的户口管理「适度放宽」。
　　在三大农民工主要流向城市，北京、上海、广州，其 中广州和上海都开始实行居住证制度，以居住证取代暂住证。
　　二零一零年一月一日，广州开始以新的居住证制度代替暂住证制 度。根据新的居住证管理办法，凡十六岁至六十岁的流动人员可免费申领居住证，可在当地参加社保，可在居住地申领驾照、办理 港澳商务签注等，并可「五年入学」、「七年入户」，即居住证持证人在一地缴纳社保五年，其子女入学将享受与常住人口同等对 待，在一地缴纳社保七年，可申请常住户口。
　　在上海，亦是持有本地居住证满七年，同时参加本市 城镇社会保险满七年并在本市缴纳所得税的中级及以上专业技术人员可以申办该市常住户口。
　　目前，在全国实行居住证制度的城市有深圳、慈溪、嘉兴、长 春、广州、东莞、佛山、大连、太原、珠海十座，居住证落户时间三至十年不等。
　　来自北京市综合治理办公室的消息透露，户籍改革的 最坚冰区域北京，居住证管理模式已经列入流动人口管理部门二零一零年的重点工作计划，北京综治办副主任苗林表示：「如果顺利，二 零一零年有望开始用居住证替换暂住证。」
　　北京理工大学胡星斗教授则对北京户籍改革不尽乐观。他说，北 京人口总量多，资源相对有限，且政治情况特殊，就算推出居住证，含金量也可能低于其他城市，但是，「北京居住证出台，可以说意味着中 国已开始全面的户籍制度改革」。
　　中国社科院农村发展研究所社会问题研究中心主任于建嵘则不这 么乐观。他对亚洲周刊表示：「我觉得有个基本的看法要明确，户籍制度改革，要把户口制度与人员管理分开来看，人员管理很简 单，有科学的程序来解决，中国的户口已经脱离了人员管理的问题，最关键的，是户口背后错综复杂的利益关联，土地问题，社会保障问题，教 育问题，不是叫不叫农民的问题，不是说叫你城里人就好了，背后的太多利益都附加在户口上，重要的是这个。」而他认为，居住证制度还远 远没有触及到这些利益问题的核心。
　　改革时间表遥遥无期
　　雷声滚滚，雨点不落。上层的改革文件、政策、宣传 一环接一环出台，究竟是否真的能看到户籍改革列车的时刻表？曾因为一篇重要农村调研报告促成二零零四年温家宝宣布取消农业税，在核心 机构做了多年农民、工人调研的于建嵘认为：「决心是一回事，怎么做是另一回事，政治改革也说了很多年了，对吧？」 「拿不出时间 表，不是不愿意，是拿不出来啊。你说，如果你是深圳市市长，你怎么有动力去安置湖北的农民工？不解决土地权益问题，不解决社会保障问 题，农民怎么进城？城市管理者有什么动力去接纳？农民工是全国性流动的，地方财政是地方的，中央即使有政策也很难执行下去啊。」
　　而在二点三亿农民工，以及更多的像秦红霞这样的「城市流动人 口」看来，居住证不算什么，户口，则根本就不去指望了。
　　对未来落户的信心，除了影响到农村户口的打工者，大 学毕业生群体也深受影响。
　　北京，唐家岭，自从一本名为《蚁族》的书登上各大书店排行榜 后，这个地名悄然引起关注。这里是原来的城乡结合部，距离西五环还有二十分钟车程，最近的上班地点是中关村。唐家岭住着十 多万刚毕业的年轻人，大量的农房改造的违章建筑和一排排低矮平房，是他们的「蜗居」地点，一个单间的平均房租大约是四百至六百元。
　　小汪和小丽都是山东人，在北京念大学，分别毕业自 北京科技大学和北京大学医学部，这对情侣租住在一个十五平米左右的单间，月租六百元。小丽不敢让妈妈来看，怕妈妈说他们生活太差，「我 妹妹在广州也刚大学毕业，一个月四五千块钱，住得很好，不像我们……」小丽说，像她这样从北大医学院毕业的，三分之一出国，三分之一 保研，三分之一去了医药企业，都前途很好。她和男朋友成绩优秀，却各自进了清汤寡水的事业单位，唯一的好处是，能解决北京户口。
　　「我们户口都在农村，如果不能在北京落户，很多很多不方便，比 如不能买经济适用房，以后小孩上学也很麻烦，以后还不能在北京高考……」
　　刚刚独立养活自己，还没结婚的小情侣已经为了未来 孩子的就学问题，想方设法弄到北京户口，这样的做法，在北漂一族中相当常见。
　　没有人相信，真的有一天，北京能平等接纳四方来客。「有 生之年就不指望了，哈哈」，才二十五岁的小丽竟然开了一句这样的玩笑。
　　户籍扼住经济咽喉
　　秦红霞给记者算了一笔帐，因为户口的关系，她究竟多花了多少 钱？
　　儿子上小学时，一年级到三年级是在一个农民工子弟希望小学，学 费正常。三年级开始转到正规本地小学，除学费外，因为非本地户口，每一年要多交三千元赞助费及一千两百元借读费，交了三年；上初中 时，赞助费共两万元。升高中时让儿子回安徽，为了落户，在老家附近的县城买房子，花了二十万；户口未落实的第一年，高中又交了借读费 两千元。丈夫陪儿子回老家读书，就没有做工了。中间为了买房子、办手续的事，夫妇二人从北京到安徽来回了多次，交通费也难 以计算。一家三口没有养老或者医疗保险，生病入院费用又难以计算。
　　总共算下来，有将近三十万元是为了户口的事情花下的。
　　秦红霞一个月挣钱不会低于六千元，但因为这种生活的不确定 性，她所有的钱都从指缝里省下来，消费低得惊人。她以炫耀的口吻问记者：「你猜从去年九月到今年一月，我一共花了多少钱在 伙食（吃饭）上？」「五百？」「再猜。」「三百？」「再猜。」「一千？」「呵呵，我告诉你，只花了五十六块钱……」她几乎笑得脸都要 开花了，听者只是惊呆在原地。
　　秦红霞说，因为每天中午会在企业清洁卫生，待得熟了，中 午企业集体叫盒饭，总有多下的，员工就会让她都拿走。秦红霞把所有的盒饭都存在冰箱冷冻柜里，吃饭时拿出来吃一点，竟然能解决她周一 到周日几乎全部的吃饭问题。「我尽量不花钱，每个月就是地下室的租金三百多，电话费四十多，交通都坐公交，不坐地铁，一个月也就二三 十块钱。穿的用的，几乎都是主户家里送的。」秦红霞很得意，否则，回老家买房子的钱哪里来？给儿子交赞助费的钱哪里来？
　　千里之外的广东，由中山大学和《南方都市报》共同 组织的一场农民工调研刚刚结束，麻省理工大学管理学院终身教授黄亚生，在调研结束时点出了这个占中国总人口超过十分之一的二点三亿农 民工群体的经济属性：高产出，低收入，低消费。
　　拉到全球经济格局的视野里来看这一个庞大群体，黄亚生说：「我 一直认为，从整体来讲，中国的内需不足是因为收入不足。因为没有长期的增加收入的预期。为什么中、美会有冲突？美国的家庭收入占GDP比例在上 升，中国家庭收入占GDP比例是在下降，这就是所谓全球经济失衡。一个国家生产东西很多，不怎么消费，另外一个国家正 好是相反的，这种状况能够持续多久？」而超过二亿的农民工是这里的重要一环，「农民工效率非常高，对产出的效应是非常明显的。而他们 的消费水平非常低的，对消费的影响很小」。
　　黄亚生认为，农民工消费水平低，恰恰主要是户籍制度造成。农 民工无法享受城市户口带来的公共产品，没有对政府的期望，只能靠自己的储蓄，「中国农民工的储蓄率可能是中国群体储蓄率最高的」。
　　「户籍制度带来的影响，对消费来讲是很高的谨慎性储蓄行为。因 为户籍制度是非常实际的，不是抽象的东西，拥有本地的户口就可以上本地的学校，可以去本地的医院，如果没有享受城市户口带来的公共产 品，肯定就要自己解决问题，没有对政府的期望。自己解决就是储蓄，所以我相信中国农民工的储蓄率可能在中国各个群体里储蓄率是最高的， 百分之四十都是作为储蓄。第一位原因就是子女的教育，老家建房是第二位。老家建房也很能说明问题，他根本就没有期望留在城市里，还是 要回去。所以期望在城市里呆下去非常低，就会影响他的消费。现在中国一直在讲怎么刺激内需，不解决二点三亿农民工制度上的 歧视，怎么能够去根本扭转中国内需不足、过于依赖外需的状况呢？」
　　另一方面，消费不足，更来源于收入不足。黄亚生说：「我 们要区分一次性的收入增加和连续性的收入增加。从心理角度来讲，一次性收入增加不太会改变消费行为，但连续性收入增加，会影响对未来 的预期。如果有连续性收入增加，就会认为历史是最能够预测将来的，过去连续三年都涨工资，你认为后三年也会连续涨工资，这时才会改变 消费行为，如果一次性收入增加，不会改变消费行为。」
　　有户籍制度制约下的「城镇化」或者「城市化」，在黄亚生看 来，并不能收到一般而言的城市化带来的居民收入增加、内需增加、中产阶级兴起等一系列有利中国经济转轨的正面效应。
　　从中国城市年监数据统计中，他发现，「中国城市化 是土地面积在增加，而不是人口密度增加。这一矛盾说明，在中国，城市化的力量不可能是经济力量，当然也不可能是社会力量，中国城市化 更多是政治推动的结果」。
　　黄亚生说：「政府垄断土地，用政治手段进行土地交易，就 是中国城市化政治推动的表现。」
　　圈地城市化
　　靠圈地推动的城市化，并没有带来包括农民工在内的 真正城市居民收入的增加。央行行长周小川二零零九年七月的一次讲话中指出，中国家庭储蓄率实际上并没有增加，主要是政府储 蓄率和企业储蓄率在增加。没有家庭收入增加，没有从二点三亿农民工开始，解决收入增加以及制度歧视问题，便没有居民消费增加、内需增 加，便没有出口转内需的经济深层结构转型，便也没有「城镇化」改革
　　的真正含义，以及中国经济的真正出路。
　　按照于建嵘的说法，即便你不从农民工的角度来想问题，即 便政府从社会稳定、政权稳定的角度来想问题，这一个扼住了经济转型咽喉，从而扼住社会稳定咽喉的户籍制度。变革，还能够来得更晚一点 吗？ ■ 
　　中国户籍制度大事记
　　第一阶段：1949-1958 自由迁徙期
　　这一阶段中国对人口迁徙管束较为粗放，表现为：外 来人口进入城市很容易，3天内到有关部门登记暂住户口，居住时期超3个月就可申报常住户口。
　　1954年，中国颁布实施第一部宪法，其中规定公民有「迁徙和居住的自由」。
　　1955年6月，国务院发布《关于建立经常户口登记制度的指示》，规定全国城市、集镇、乡村都要建立户口登记制 度，开始统一全国城乡的户口登记工作。
　　第二阶段：1958-1978 严格控制期
　　1958年1月，《中华人民共和国户口登记条例》颁布，户籍管理制度确立，中国政府开始对人口自由流动 实行严格限制和政府管制。
　　1963年，依据是否拥有计划供应商品粮将户口划分为「农业户口」和「非农业户口」。标志户籍管理二元制的正 式确立。
　　1975年，宪法正式取消了有关迁徙自由的规定，此后一直没有恢复。
　　1977年11月，规定每年从农村迁入市镇的「农转非」人数不得超过现有非农业人口的1.5%。
　　第三阶段：1978年以后半 开放期
　　1985年7月，《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》颁布，允许暂住人口在城镇长期居留。
　　1992年8月，小城镇、经济特区、开发区实行「当地有效城镇户口」制度。
　　1994年，建立以常住户口、暂住户口、寄住户口三种管理形式为基础的登记制度，并逐步实现证件化管理。
　　2001年3月30日，国务院批准小城镇户籍制度改革在全国全面推开。各地纷纷宣布进行「取消指标限制、实行 准入制度」、「打破城乡界限，实行城乡户口登记一体化」等户籍改革。
　　2008年中共十七大第三次全体会议提出，中国总体上已进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社 会发展一体化新格局的重要时期。到2020年，城乡经济社会发展一体化体制机制将基本建立。
　　2009年2月上海颁布「户籍新政」，规定持上海市居住证满7年，参加上海市城镇社会保险满七年，依 法纳税，有中级以上专业技术职务，或技师以上职业资格，无违法记录者，可申办上海市常住户口。2010年1月1日起，广州、 东莞、珠海、佛山等4城市取消暂住证，全面推行居住证，落户时间7年。其他有落户时间的城市为深圳（10年）、太原 （5年）。（柴子文）■