《瞭望》文章：区域规划博弈国家意志

　
　　以已审批的区域规划为基础，进一步编制区域国土规划或区域土地利用总体规划，将区域发展的战略构想和政策意图落实到国土空间，并通过一系列刚性的土地管制手段予以实施
　　文/《瞭望》新闻周刊记者唐敏
　　历经5年的《长江三角洲地区区域规划》，日前终获国务院批准破茧而出。
　　和仍在批准过程中的京津冀城市圈规划一起，作为率先启动试点的这两大区域规划，被外界形容为"起了个大早却赶了个晚集"。
　　"不是制定不出，而是难以推出"。国家发改委国土开发与地区经济研究所副所长肖金成研究员告诉本刊记者，其难产过程正印证了之前普遍担心的各行政区域之间利益协调的难度。"这次的规划也只是前进了一步，更大的亮点在于明确了长三角的定位。"
　　"中国国家竞争力的提高，要依赖大都市经济区的形成和发展、产业结构和空间结构以及新的权力结构的形成，客观上需要建设中国进入世界的枢纽和世界进入中国的门户。"中国科学院院士、中国科学院地理科学与资源研究所研究员陆大道在接受本刊采访时说，"长三角地区具有在高起点上加快发展的优势和机遇。"
　　"这一跨省市的规划制定得不易，落实起来更难"，参与规划制定过程的专家们表示，规划并未涉及实施规划的机构保障方面的内容，国务院要求发改委加强对规划实施情况的跟踪分析和监督检查，充分发挥长江三角洲地区区域合作协调机制的作用，国务院有关部门按照职能分工，加强对规划实施的指导，"这能在多大程度上弥合各方的诉求，还有待时间检验。"
　　《长江三角洲地区区域规划》到底会对区域内外产生什么样的影响？又会对各地渐起的区域规划产生什么样的示范效应？本刊记者特别采访了参与规划制定工作的相关官员和专家学者。
　　真正的区域规划是空间约束
　　走进陆大道院士办公室，他的同事告知，陆老编著的《2050：中国的区域发展》销售告罄。
　　与这本探讨区域发展研究命题的学术书热销相应，"十一五"以来，各地掀起了区域规划热潮。
　　尽管两个先行试点的跨省市的区域规划刚出和尚待推出，但北部湾地带、江苏沿海经济带、辽宁省沿海经济带、黄河三角洲高效生态经济区、关中天水、鄱阳湖生态区、图们江经济带、皖江城市带等，一些地区性的区域规划已经"遍地开花"。
　　如此景象，作为国家级区域规划长江三角洲地区区域规划和京津冀区域规划专家组组长的陆大道认为，这具有一定的客观原因。
　　一是各地区改革开放以来，特别是最近十多年来，各地在经济实力上，在发展经济的权限上有了很大的发展，在本地区发展决策方面的能力和权限提高，"区域发展什么，怎么发展，不发展什么"成为各级党政领导决策的核心问题之一；而优化环境，转变经济增长方式，先要知道怎么去发展，需要强调区域协调。
　　二是随着经济的快速发展，城镇化规模迅速提高，使得区域经济实力和各种区域经济体系开始形成，以大城市为中心的区域经济在国家和地区发展中的地位愈来愈得到加强。各地区逐渐认识到，城市群要在全国有实力，必须要一体化。
　　三是国际化进程的加快，中国在客观上需要建设国家进入世界的枢纽和世界进入中国的门户，需要以国际性城市为核心的城市群。随着中国融入国际经济的体量越来越强大，必须要有两三个城市群担当门户和枢纽，这客观上落在珠三角、长三角和京津冀身上。国家发改委组织进行了京津冀和长江三角洲地区的区域规划的编制，各地区纷纷效仿，希望成为在这三极之后中国经济发展的第四极、第五极。
　　同样是上述京津冀和长三角区域规划专家组成员的肖金成研究员认为，应该对热闹纷繁的各种规划、试验区等划清身份。在他看来，上述提及的北部湾地带、江苏沿海经济带、辽宁省沿海经济带等八个规划加上珠三角和长三角规划才能算作区域规划，而天津滨海新区、浦东、武汉城市圈、成都重庆综合配套改革区、长株潭一体化应该是综合配套改革试验区的范畴，主要是对一些政策先行先试。
　　"另外，还有一类是促进经济发展的指导意见，比如关于促进西藏、新疆发展的指导意见，促进宁夏、海峡西岸经济区的指导意见，建设海南国际旅游岛的指导意见等"，肖金成认为，规划是制度性安排，是有明确范围的，约束力强，而指导意见是不具约束力的。"
　　"真正的区域规划既不是发展也不是改革，应该是空间约束，明确规定哪些能干哪些不能干。只是现在一些区域规划包含了一些改革的内容。"肖金成说，"现在有一种看法认为，国务院批准了一个规划，这个地区就成为重点发展地区，国家政策资金都会大力支持，可以批很多项目，将来发展可以不受限制，这纯粹是误读。"
　　瞄准"十二五"规划文本
　　在肖金成看来，编制区域规划是为了促进区域科学发展，吸取过去盲目发展，不受限制，村村冒烟，想在哪里发展就在哪里发展的教训。为了更好地实现这个目标，跨省区市的区域规划应该由国家来编制。事实上，2005年国务院《关于加强经济社会发展规划的指导意见》，其中一个内容明确表示加强区域规划的编制，国家主要编制的范围是"跨省区的规划，重点城市群的规划和重点生态保护区的规划"。
　　"有人认为搞这么多规划，都是重点，不就没有重点了吗？实际规划既有发展的内容，也有约束的指标，是为了科学合理地发展。"正是在这个意义上，肖金成认为，"'十二五'应继续推进区域规划，而且多比少好，最好是全覆盖。"
　　值得注意的倾向是，"各地区在中央做'工作'，都意在进入国家战略规划文本。"陆大道提醒说。
　　这其中的原因在于"区域规划反映各地区经济社会发展的目标要求。各地希望这种要求可以通过规划经由国家审批之后，进入全国'十二五'规划的文本，成为所谓'国家战略'的一部分"。陆大道说。
　　"什么是国家战略？"陆大道说，"是这一地区的发展在全国大范围内具有重要的引领作用，包括大的支撑作用。现在的问题是，在各地区的要求下，把不是国家战略的地区也搞成国家战略地区了。"
　　"一些经济区域在地区有重要意义，但其产业规模、经济实力，在全国来说，谈不上有重要的国家战略意义，比如长株潭地区、中原城市群、苏北沿海经济带等，应该说对本省具有重要意义。还有的区域内的一些产业比如石油化工、制造业在全国有意义，与国家战略地区的产业有协作关系，但是不见得能发挥大范围的引领作用"。在陆大道看来，"现在各地区提出的国家战略区域，在各地区是重点，具有区域性的战略意义，但是不具有全国性的战略意义。"
　　"现在的问题是，一些地区相互攀比，搞规划，通过沟通，做工作，希望发改委组织编制区域规划，再由国务院批准通过。有的已经批了，有的地区还在向中央政府要求编制区域规划，进入国家战略。"陆大道指出，"从全国来说，大家都是战略重点怎么行？战略重点应该是有标准的。"
　　在国家"十一五"规划中，天津滨海新区、黄河三角洲生态经济区、曹妃甸工业区的发展目标被纳入。"从'十一五'的实施过程中，一些地方认为这是特别重要的'砝码'，所以提早筹划把发展目标凝炼形成规划，希望纳入国家'十二五'规划中，以谋求有更大发展。"同时，陆大道认为，"发改委5年前就开始编制长三角和京津冀区域规划，对全国其他地区有一定示范效应。一些地方感觉纳入国家目标，地位就会上升。在这种背景下，怀揣着进入国家战略梦想的区域规划就纷纷出炉了。"
　　"如果把上述规划都列入国家'十二五'规划文本，并列起来都成为国家战略重点，就显出较多的不协调，不能准确而科学地体现今后一个时期全国发展的战略重点。"作为国家规划专家委员会成员，陆大道认为，不宜将各地区已经得到批准或者正在组织编制的规划区域都写进国家"十二五"规划中。
　　利益博弈
　　如果说上述"战略地位"之争，来自区域的外部，实际在区域内部更不平静。以长三角地区为例，上海要建设世界航运中心和集装箱枢纽港，宁波凭借优良的深水港也要发展同样的目标，而江苏沿海也在布局大量的港口。竞争已经很激烈了。
　　正因为此，肖金成介绍，"在'十一五'规划时提出，加强国土规划和区域规划的编制，要用五年时间而不是一年时间进行区域规划的试点。当时提出京津冀、长三角、成渝、东北四个跨省区的区域规划的试点。结果，东北因为在此之前东北老工业基地振兴战略部署了大量前期工作，而且在国务院东北办组织协调下，用一年时间完成了。其他的则没有那么顺利。客观上利益有冲突，认识就很难一致。"
　　"我知道的情况是，长三角和京津冀一直在紧锣密鼓地修改。"肖金成说，"实际上，京津冀地区由于经济基础、产业落差比较大，很难对接。比如北京服务业本可以覆盖河北，但由于要价高，河北要不起。另一方面，一些行业的竞争大于合作，例如港口建设。各省市都不愿意放弃高端港口业务，同时低端也不愿意失去，所以我们看到，天津港不愿放手散货业务，黄骅港给自己定位为综合港，而且协调起来难度不小。"
　　"长三角地区由于经济基础雄厚，城镇体系完整，一体化发展基础较好。实际上规划主要是合作和分工的问题。明确上海的功能，杭州、苏州、无锡、宁波等城市的功能以及产业的布局；另一方面由于生态比较脆弱，面临如何处理发展与保护的矛盾。
　　但是，陆大道认为，尽管在此之前长三角地区就有城市经济协调会、市长联席会议，但实际上很难具有协调作用。
　　如何协调各方的利益，保障规划顺利实施，肖金成认为，从产业来看，更多地要靠市场、靠成本，比如土地的成本。不能人为设置门槛壁垒，不能用行政的手段阻断生产要素的跨地区自由流动。
　　"规划如何落实，如何协调各方利益，这对区域规划来说是绕不开的话题，也是难题，不可能在一个规划里制定得很详尽。"在肖金成看来，规划的形成有两种方式，一是各方统一认识，各自都让步；另一种就是规划虚化，体现出来就是比较多的"大力加强"之类的语言。
　　长三角区域规划权力结构的调整涉及尚少，更大意义在于强调长三角城市群的国际地位。陆大道说，"从中央政府来看，也不愿意为了规划的实施设置一个专门机构。会强调行业的协调，中央各部门的协调。"
　　陆大道的希望是，"为了实现长三角地区的一体化发展，各有关城市需要逐步进行（基础设施行业）管理权限的调整。可以考虑由两省一市有关部门组成一个协调咨询委员会，下设统一的管理机构。"但是，陆大道担心，一些中央部门可能会认为此举削弱了他们的权力。
　　国土资源部规划司司长董祚继认为，区域规划的产生弥补了行政区规划的不足，可以有效解决诸如地域经济分工与协作、基础设施共享资源等要素合理流动、环境保护合作等问题，防止产业同构、重复建设效率低下，资源浪费环境污染等外部性问题。但由于区域规划在我国还是新生事物，撇开流域水利规划不论，规划的编制和实施还有待深入研究，特别是需要创新规划实施的工具，包括体制机制手段等。
　　从西方市场经济国家来看，区域规划的实施属于府际合作的重要内容，董祚继介绍：主要有三种方式：
　　一是，由上级政府出面，组建专门的区域规划管理机构，负责规划的组织实施；
　　二是由区域内的同级政府之间签订合作协议，明确各方的权利义务，保障规划的实施；
　　三是由上级政府通过投资税收补助等手段，结合立法、行政管制检测评估等措施，推进规划的实施。
　　在董祚继看来，就我国最近出台的区域规划来说，目前第一和第二种方式未见考虑，第三种方式还需要各种配套措施跟进，否则规划的实际效果就要打折扣。
　　土地硬约束
　　由于目前出台的包括长三角在内的区域规划，主要定位在发展战略和政策规划层面，因此，与区域内各行政区的土地利用总体规划的衔接还只在战略和政策层面。董祚继建议，以已审批的区域规划为基础，进一步编制区域国土规划或区域土地利用总体规划，将区域发展的战略构想和政策意图落实到国土空间，并通过一系列刚性的土地管制手段予以实施。
　　区域内行政区的发展规划，不像土地利用规划是一种硬约束，更多具有指导性，在现行的规划体制、财政体制、政治体制下，很难贯彻执行。董祚继认为，由于土地利用规划规定下一层次的规划必须服从上一级，所以下一步如果能够编制土地区域利用总体规划的话，首先衔接发展规划，其次，在区域土地规划编制过程中充分征求各行政区意见，统筹协调各行政区各类土地的利用，再次是在区域土地规划的控制和指导下，编制行政区土地规划，确保二者衔接一致。土地审批以行政区土地规划为依据。这样做不违反现行土地管理法律规定，有利于发挥行政管理的效率优势。
　　具体到长三角区域土地利用总体规划的编制，董祚继表示，会先做资源环境生产能力评价。比如环太湖区域那些项目不能上，港口码头的合理精确布局等。从土地利用年度计划来看，会有差别化政策，对东部集约利用要求高，通过控制供应量来提高土地成本。对重点城市上海、南京、杭州、宁波等，用地规模严格控制，会更严格一些，但是增减挂钩的指标会适当多一些，促进结构调整，内涵式发展。
　　随着区域规划的逐渐编制，肖金成认为，"十二五"期间，应该是把跨省区规划作为重点，和国土规划结合起来编制。
　　在"十一五"规划前期研究的时候，专家们就提出"十二五"应该加强国土规划。但是，肖金成指出，由于国土规划和区域规划应该是什么关系，和主体功能区规划又如何协调，谁领导谁，谁是依据等问题没有解决而进展缓慢。
　　据董祚继介绍，目前国土规划正在改变编制方式，由发改委和国土部共同牵头，环保部、住建部、财政部等参与，明年全国的国土规划大纲即可出台。对国家层面的重点区域，在与经济社会发展规划做好衔接的基础上作出区域的国土规划，构成全国最高的国土规划。在此之下是大的区域国土规划，省区市的规划，一些内部重点区域的国土规划。再之下就是土地利用规划，这时土地利用规划的依据会更充分。"而目前，我们是一级级往下分解的，被诟病为分指标的规划。"董祚继说。
　　对于"十一五"期间倍受关注的主体功能区规划，陆大道认为，在国土规划和区域规划缺失的情况下，功能区规划是非常必要的。但全国功能区划分及其全体功能的确定在开始阶段应该是框架性的。如果一开始就要求将划分指标体系制定得十分完善，操作起来依靠计算机就自动进行区域的划分和进行生态补偿，短期内会难以做出方案并得到有效实施。□