美国在国际货币基金组织中的制度霸权

试论美国在国际货币基金组织中的制度霸权
刘铁娃
[摘要] 本文对美国在国际货币基金组织（IMF）中的权力来源进行了全面的总结。IMF的协定体现了自由化原则，确立了美元的中心地位，赋予了美国单边否决权；通过限制条件和联盟机制，美国在IMF的内部决策时能够获得更多的支持；而IMF的行政官员本身或被迫、或自愿地受到美国价值观和政策态度的影响，从而不自觉地加强了美国在IMF中的制度霸权。
金融是现代经济的核心，而掌管国际金融体系的国际货币基金组织则是三大世界经济机制之一。IMF建立初期不到50个成员国，以每10年增加近20个的速度增长，而今已经包含了遍布全球的184个国家。一般认为，与一战前金本位制是英国霸权主导下一样，战后在世界经济领域所建立的布雷顿森林体系，主要归因于美国在战后世界中的霸主地位。1944年7月，正是在美国的新汉普什尔举行的布雷顿森林会议上产生了成立IMF的构想，当时来自44个国家的代表们一致同意成立一个经济机制以避免20世纪30年代大萧条时期灾难性的经济政策再次出现。第二次大战接近尾声时，同盟国的主要国家考虑了多种不同的方案，以重建国际货币关系的秩序。最终美国方案胜出，IMF应运而生。如约翰•拉格所说，这一组织得以建立，很大程度上体现着美国的实力与意志。
通过国际制度来主导国际事务，是美国霸权时代的显著特征。这被约瑟夫•奈称为“软权力”；著名的国际政治经济学家苏珊•斯特兰奇则概括为“掌握办事方法的权力”。国际货币基金组织自建立以来，所涉及的对象和活动范围不断扩大，但其原则目标、决策程序没有发生太大的变化。美国一直在IMF的运作和决策中扮演着举足轻重的角色。可是，对于其究竟是如何系统地渗透、主导这一多边国际制度的，相关的论述还不多见。事实上，正如本文的研究所表明的，美国对战后国际制度体系的影响力，不仅仅来源于许多外在的、正式的权力，更多的是隐性的、无形的权力。在国际货币基金组织的公益性、权威性的外表下，被掩盖的是霸权国的利益驱动和价值取向。
一、正式权力：美国在IMF的投票权
1944年成立的国际货币基金组织是布雷顿森林体系的核心组成部分。布雷顿森林体系的建立过程体现了英美对战后世界经济秩序主导权的争夺，其结果是确立了以美元为中心的国际货币制度。美国怀特计划的核心精神是“黄金规则”，即“谁有黄金，谁来制定合作规则”，强调国际货币应以黄金为基础，以保持其货币值的稳定。原因在于当时美国有250多亿美元的黄金储备，约占世界黄金储备75%。而按照代表英国利益的凯恩斯计划，会员国并不需要缴纳黄金或现款，而只是在“国际清算联盟” 中开设往来账户。也就是说，布雷顿森林体系的基本规则反映着美国的霸权利益，反过来美元本位制度又加强了美国的实力及其在IMF中的地位。当时各国面临着“美元短缺”，而IMF本身实力有限，所以美国通过其收支逆差成为全球流动资金的主要来源，充当着货币体系管理者的角色。用一位学者的话来说，“尽管形式上是多边的，在实际的操作中，布雷顿森林体系是高度集中的。”
布雷顿森林体系在20世纪70年代随着美国霸权的相对衰落而崩溃了。日元和后来的欧元相继成为新的国际储备货币。但这并不意味着美国失去了对IMF的影响力。因为，对于美国在国际货币基金组织中的权力而言，直接的美元霸权只是其一，间接的决策权力更为根深蒂固。IMF的决策程序实行的是份额制度，而不是一国一票制，这是大国政治、尤其是美国霸权在这一关键性国际经济组织中最重要的体现。成员国份额的大小，与成员国的利益紧密联系在一起，是基金组织和成员国关系中最基本的因素：（1）它决定会员国在基金组织中发言权的大小及投票权的多少；（2）它决定会员国从基金组织可获得贷款的最高限额；（3）它决定一国可获得的特别提款权分配的多少。根据《国际货币基金协定》第3条第1款的规定，对每一会员国将分配以特别提款权（SDRS）表示的份额。凡出席联合国货币和金融会议，在1945年12月31日前加入基金的会员国，其缴纳基金份额列于附录A。其它会员国的份额，由基金理事会决定。根据IMF的官方网页资料，截至2005年6月9日止，主要份额持有国的分配比例如下：
表1：IMF基金份额主要持有国
国别     实际份额     占总份额比重（%）
美国      37149.3          17.46
日本      13312.8          6.26
德国      1300.2           6.11
法国      10738.5          5.05
英国      10738.5          5.05
意大利    7055.5           3.32
沙特      6985.5           3.28
中国      6369.2           2.99
加拿大    6369.2           2.99
俄罗斯    5945.4           2.79
第二次世界大战结束时，美国占有世界22%的出口份额，54%的官方国际储备资产。这些数据具体反映在  IMF中，即美国占有IMF33%的份额，因此，如果没有美国的认可，IMF基本上无法做出任何重要决定。随着各国相对经济实力的变化，美国所占的比例有所下降。从表中我们可以看出，美国在份额分配中所占的比重是17.46%，是居第二、第三位的日本和德国的近3倍。按照基金组织的规定，每个成员国有250张基本票，此外，各成员国份额每十万特别提款权可以增加一票。相应地，美国拥有371743票，在理事会中的投票权为17.14%，所任命的执行董事在执行董事会中的投票权为17.08%。这一比例最主要的意义在于，它使美国拥有了对IMF重大决策的单边否决权。IMF章程中规定，某些重大决定（例如份额调整和特别提款权分配）需要理事会85%的特殊多数赞同，还有一些重要决定（如使用资金费用的决定）需要70%。实际上，遇到有争议的问题时，甚至包括一些最基本的关于贷款的决定，通常都要尊重美国的意见。
美国在国际货币基金组织份额分配中的地位，很大程度上来源于依据成员国经济地位所计算的份额分配公式。在决定份额的时候，要考虑一系列的经济因素。就技术角度来看，基金组织通常参考以下3个标准：（1）经济规模、经济结构大致相同的成员国的份额应具可比性；（2）成员国在世界经济中的相对地位；（3）成员国持续提供资金的潜在能力。通常来说，应用于特殊计算公式的数据包括成员国的  GNP（已修改为GDP）、货币帐户交易以及官方储备。下表列出了占投票份额前5位国家的投票份额、GNP份额、贸易份额以及与之相比各国在IMF中的代表权是过度还是不足的情况说明。虽然日本、德国等许多国家经历了经济的快速增长，但在份额的计算公式中体现不足（75%的现存份额受到条款保护，只有25%可以重新分配）。这从另一个角度表明由于战后以美国为主导的体制安排，实现了美国先天优势。
表2：IMF主要成员国代表权过度与不及的比较
国家    投票份额    GNP份额    贸易份额    过度（+）或
1999        1997        1997      不足（-）代表权
美国      17.5         20.8         13.7           1.1
日本      6.3          8.0          6.9            –1.1
德国      6.1          4.7          8.9            -1.4
法国      5.1          3.5          5.3            0.4
英国      5.1          3.3          5.2            0.5
意大利    3.3          3.1          4.4            -0.6
中国      2.2          11.9         2.5            -1.6
在联合国的很多组织中，美国都表现出一种意愿，甚至是坚定的决心，想要通过减少资金投入来对该组织实现单边控制。理论上来讲，在IMF中美国很难实现这样的控制，因为它并不依赖于从成员国每年征收的费用作为核心资金，但是，美国在IMF中的资金比重确实导致了它不可低估的影响，而在IMF面临政策转换时美国的影响力进一步得到放大。例如，至少每五年，都要对IMF认缴份额进行重新审议，任何需要增加资金的决定都要得到85%的绝对多数票，实际上就是取得美国的同意。而且，在美国国内，增加 IMF的资金份额还需要取得国会的批准。因此，每次关于份额的重审，都相当于美国对IMF的一次细致检查。20世纪90年代，国会就试图通过基金的“限制条款”对工人权利、私营企业的作用、人权以及军费等议题施加影响。美国财政部是另外一个可以对IMF决策构成相当大制约的因素。由于美国是领先世界的金融市场的大本营，美国财政部的态度可以决定任何一项需要金融市场参与的IMF决策的命运。
随着国际经济格局的演变，第三世界国家实力的增强，南方国家在IMF决策中的地位有所上升，但美国的主导地位并没有受到本质上的削弱。特别提款权的产生和分配就是一个例子。20世纪60年代，美国政府既想维持美元作为国际储备货币的特殊地位，又想减轻国际经济发展对美元的压力，就通过基金组织设计了特别提款权这样一种新的工具。发展中国家本想得到几倍于其份额的SDRS，但在起初的分配中，它们只分到了28%。布雷顿森林体系崩溃后，美国不再承担维持美元与黄金平价的义务，美元受到的压力大大减轻，且美国不愿意看到特别提款权取代美元成为主要国际储备资产，因此，对特别提款权的态度发生明显转变。现在，美国不仅反对把特别提款权的分配与对发展中国家的援助联系起来的建议，而且反对适当增加特别提款权数量的建议。到2000年底，特别提款权只占全球总储备的1.175%，与其作为国际储备资产的地位极不相称。
二、非正式权力：限制条件与联盟机制的影响
投票权是美国直接、正式影响IMF决策的有力手段。而对于日常的、也是最重要的基金贷款运作来说，理论上美国并不能发挥政治影响力。IMF作为世界经济领域的专业性机构，应该贷款给技术条件与协定所规定相符合的国家。但是IMF一直以来的贷款记录明显表现出美国在基金组织中的利益与优先性。实际上，从IMF刚刚成立，这一点就明白表现出来。“美国在国际基金组织中的意见具有决定性，那些年中所涉及的一些实际问题，基金资金的大额使用，都取决于美国是否同意，并且通常都是通过对美国的直接询问而做出最后的决定。”美国影响力的这种深层次渗透，与它利用限制条件和联盟机制有很大的关系。一个明显的结果是，IMF协定的宗旨原则与贷款的限制性条件渗透了美国的思想和价值观。
关于贷款偏向性的早期成果包括斯蒂勒思（Stiles）的著作。他的研究证明，借款者并不被一视同仁；在限制条件方面，大国和相对重要的国家的境遇比较有利。在最近有关IMF贷款项目的统计分析中，斯特罗穆•沙克指出，IMF的处理方式很大程度上是由政治因素而非该国的欠债额度所决定的。在沙克的文章中，他建立了一个简单的宏观经济模型，用以检验关于政治影响对于 IMF在 1985—1994年对发展中国家贷款所起作用的两个假设。这两个假设都假定美国在该组织中具有决定作用。第一个被验证的假设是基金贷款给美国的朋友。该假设因此成为“政治接近”假设。第二个被验证的假设是IMF的贷款用来“奖励”对美国友好的姿态，拒绝贷款以惩罚对美国不利的行为。这是一个“政治走向”假设。沙克的结论更偏向于“政治走向”假设，即向美国靠近的政策会增加一个国家获得贷款的几率，而忽略该国家开始时对美国的态度。沙克将该结果解读为美国正在“不遗余力地玩结盟游戏，同时也鼓励那些一直在美国左右而不管其是否仍然亲近的国家。”
在阻止某项决议进行方面，美国具有更大的影响力。由于占有17.14%的投票权，美国是惟一具有能力单独对IMF的决议提出否决的国家；实际上，绝大多数的规定是基于美国的认缴份额逐渐减少所做出的权宜之计。这一点在基金条款的第一次修正中可以看出来。理论上来讲，德国、法国以及英国，分别占有6.08%、5.02%，5.02%的投票权，完全可以联合起来达到行使否决的目的；但是，欧洲国家通常并不在IMF中协调各自的立场。与此相似，发展中国家也完全可能做到但也从来没有实现过集体否决某项决议。因此，美国就成为实际上具有有效的否决权的惟一国家。
美国利用自己的威望和复杂的联盟机制，对国际货币基金组织的决策构成了更进一步的影响。也就是说，美国并不总是孤立地发表自己的观点和投票；相反，它通过提供各种刺激手段和寻求联盟支持的方式发挥自己的影响。这样的例子很多。例如，在难以独自支撑布雷顿森林体系的时候，1971年12月美国和其他“十国集团”（GrouP－10）的成员为了达成《史密森协议》进行了长达4个月的讨价还价。十国集团是主要工业化国家的政府间组织。从1963年开始，十国集团中央银行行长在国际清算银行例会期间定期举行会议。许多重要的协议和创造（例如 SDRS）都是先由这一集团提出来的。1985年，美国通过这一机制甚至迫使日元升值。另外一个有利于维护美国利益的机构是八国集团。八国集团达成的共识和作出的承诺并不具有法律效力，但是与会各国将其在其它国际组织和场合积极予以推行，直接影响其它国家的经济和政治发展。八国集团对IMF等组织的政策、计划、决定产生了巨大影响。曾担任法国前总统密特朗顾问的雅克•阿塔利说：“在国际货币基金组织、世界银行、世界贸易组织和甚至联合国内批准采取的政策，正是在八国集团会议期间，特别是在筹备八国集团首脑会议期间形成的。”通过政治施压、安全承诺和其他各种刺激手段，美国能够比较容易地得到它的资本主义盟友的支持，从而在IMF的多边决策中获得更有利的地位。
二、非正式权力：IMF行政官员的倾向
目前，董事会由24位执行董事组成。尽管每个成员国都有自己的代表，但并不是每一个国家都能够享受直接代表制，或者每一个成员国都具有相同的投票权。因此，国际货币基金组织总裁的最终当选，往往是由美、日、欧这些国家相互协商决定的。而美国，作为资金份额的最大持有者，在决定人选方面，显然具有不可低估的影响力。事实上，IMF总裁的头衔总是落在欧盟成员国所欣赏的候选人中。为了维持这种任命的“平衡”，副总裁按照惯例通常由美国人担任。不仅如此，对于所有IMF高级官员的任命来说，美国的赞同都是非常必要的。因此，IMF的行政官员的政策倾向不能不受到美国金融观点的影响。康德苏提前辞职就是一例。
1999年11月，时任国际货币基金组织总裁康德苏突然宣布辞职。原因之一是作为IMF最大的资金供应国的美国对其表现公开表示不满。美国希望康德苏辞职，主要目的是要从根本上改变IMF的主要职能。当时的美国财长萨默斯在谈及IMF的改革时，一再申述“国际货币基金组织今后应在稳定全球金融体系方面发挥更重要的作用，而不应该再充当在国际间发放低效软贷款的机构、作为那些急于取得私人资本的国家的低成本融资来源、或者作为那些无力解决自身政策缺陷国家的一种长期福利。”
通过官员任免程序强行影响IMF官员的手段不能常用，一般只涉及高级官员，并往往容易引发美国与其盟友的直接对抗。“软权力”是维护美国利益的更好方法。在多边国际组织中，在雇用职员方面往往有严格的按国别分配的限定条件。尽管国际货币基金协定明确规定如下：“总裁和基金工作人员在执行其职务时，应完全对基金负责，而不对其它官方负责。各会员国应尊重此种职守的国际性，并应避免任何对基金工作人员执行职务施加影响的企图。”总裁任命工作人员时，最重要的是应注意其工作的效率和技术能力，并应适当注意尽可能在最广泛地区录用人员的重要性。然而，在IMF成立初期，美国就成功地抵制了按国别分配雇佣名额的压力，并且建立了以英语为工作语言的制度。对于IMF的内部运作，著名经济学家斯蒂格利茨提出了严厉的批评，“IMF这一组织内部等级极为森严，其‘华盛顿色彩’极为浓厚。IMF的运营者是西方七国集团，特别是一国集团——美国，如果说IMF并没有明确地服务于华尔街的利益，那它至少也是在特别殷勤地伺候着华尔街的利益和观点。”
另一位著名的经济学家巴格瓦蒂敏锐地注意到了教育背景对IMF行政官员的深刻影响。IMF在选派官员的时候，倾向于毕业于英语授课的学院的毕业生而不再严格地坚持地区原则，例如更倾向于南亚而非东亚，或者更倾向于英国而非欧洲大陆国家。这种做法表现为被选中的毕业生多数都来自于美国或英国。在巴格瓦蒂看来，由于有着相似的教育背景和地理的邻近性，IMF的行政班子，美国财政部和国际投资者倾向于类似的政策设计方法。因此，美国“知识”如今被深深地嵌入国际金融体制中。通过这种手段，美国的经济和政治利益可以得到更大的伸展。如今，IMF的雇员绝大多数都在美国或英国受过经济或者金融专业训练。1968年，对  IMF高级雇员的分析显示，54人中有32人来自四个英语国家：美国23名，英国6名，加拿大2名，澳大利亚1名。更近些的研究报告表明，虽然雇员的国籍是多样化的，但 41%的雇员是来自讲英语的工业国，并且当时的调查还显示，90%的雇员是在美国或者加拿大取得的博士学位。表3是最新的IMF高级官员的受教育简历。
表3：IMF高级官员受教育简历
职位        姓名  国籍  教育背景
总裁        Rodrigo Figaredo   西班牙  2003年，伯克利大学经济学博士学位
第一副总裁  Anne O.Krueger    美国    威斯康辛大学经济学博士
副总裁      Agustin Carstens   墨西哥  1983—1985年，芝加哥大学经济学硕士博士学位
副总裁       Takatoshi Kato    日本     1968年普林斯顿大学，M.P.A。
因此，美国通过强制选择和潜移默化的两种方式，使得IMF的管理层受到了美国价值观、政策态度的深刻影响。一旦这些官员的办事方法、解决问题的思路与美国人一样，他们也就会自觉不自觉地站在霸权国的立场上说话。通过这样一种“软权力”的方法，美国在IMF中的影响呈现出“全面渗透”的方式。
四、小结：美国在IMF中的霸权地位
总的来看，战后所建立的一系列重要的国际经济机制，既体现了美国的霸权地位，又有利于维护美国的霸权地位。IMF的协定体现了自由化原则，确立了美元的中心地位，赋予了美国单边否决权；通过限制条件和联盟机制，美国在IMF的内部决策时能够获得更多的支持；而IMF的行政官员本身或被迫、或自愿地受到美国价值观和政策态度的影响，从而不自觉地加强了美国在IMF中的制度霸权。这种制度霸权，与传统的军事霸权和殖民霸权相比，具有更强的隐蔽性、渗透性和可行性。美国的霸权地位也因此更加稳固。即使在20世纪70和80年代，美国的国力相对衰弱之时，美国在国际经济机制中的制度霸权也没有随着布雷顿森林体系的崩溃而丧失。冷战结束以来，制度霸权在美国政府的战略中地位日益重要。这种“新霸权主义”提醒我们对国际制度的内部权利分配给予更多的关注。
（2006年第3期《国际论坛》）