银行业非现场监管的国际比较 - 中国银行业 - 中国金融网

International comparison of non-scene supervision in bank industry
非现场监管是银行监管工作的重要环节。各国银行业监管当局在非现场监管数据统计、分析技术和工作程序等方面进行了富有创造性的实践，充分发挥了非现场监管的风险分析和预警作用。我国银行业监管虽然经历了十多年的工作实践，但按照国际银行业监管水平和效率标准衡量，无论在监管流程、数据统计、分析技术，以及监管理念、监管效率等方面，尚存在一定差距。
一、非现场监管工作的国际经验和比较
非现场监管作为银行监管体系结构和监管流程中重要的监管任务和工作环节，其工作流程的标准化和专业化正在逐步加强。下面我们通过对国际上比较典型的美国（主要是货币监理署（OCC））、中国香港金融管理局（HKMA）的监管流程和非现场监管作业流程、任务和有关技术进行分析比较。
（一）美国货币监理署（OCC）的监管流程和非现场监管。OCC把监管的目标定位在：一是及早识别出有问题银行机构，按照风险程度把银行机构分为一般监管、适度关注和特别关注等三类银行机构。二是在有问题银行的风险恶化前，及时采取措施以减少银行机构失败和损失的概率。三是按照监管分类，有效地分配监管资源，提高监管效率和水平。
1．监管流程概述。监管流程实际上就是围绕实现这些监管目标，通过对各种监管资源和技术的有效整合，对银行业金融机构进行风险识别和监督检查的过程。为实现上述监管目标，OCC的监管流程如图所示。
OCC的监管流程是一个动态的监管周期。每一监管过程的工作成果和形成的监管结论是下一监管过程的输入信息和依据，以此动态循环，形成银行监管的动态流程。比如，在监管计划过程中，要根据非现场监管信息和分析结论、现场检查档案、骆驼评级和风险评估信息等历史信息，按照监管分类，对每一个银行机构制订具体的监管措施和工作安排。现场检查要根据非现场预警系统产生的结果和前期各个监管流程产生的结论，有针对性地进行现场检查，避免茫无头绪，抓不住重点。为充分体现持续监管理念，要根据检查结果对银行机构进行CAMELS评级和综合风险评估，确定关注类别。针对发现的风险问题，提出整改意见，与管理层和董事会交换意见，采取有效措施尽快矫治。监管者还要继续进行后续跟踪监管，落实监管措施和监管意见，监督整改进度。总之，监管流程中每一个环节对整个监管战略目标的实现都是至关重要的。
2．非现场监管的地位和作用。在OCC的监管体系中，早期预警系统不仅在整个监管流程中具有重要的作用，而且在风险问题的早期发现和预警方面发挥了主要作用。最为重要的是，系统能够识别银行机构财务指标的变异。这些变异信息可以用来与其历史经营业绩、与同质同类银行经营业绩、与现场检查结果进行对比分析。
早期预警系统主要提供以下信息：1）单个银行机构关键财务比率指标的变异报告。主要包括银行机构经营业绩和资产负债结构的变动，以及存款、贷款和资产增长的变动。2）与同类型银行组比较的变化。包括损益指标、资产、负债增长率等指标与同组银行平均水平的比较变化。按照这些变异情况，非现场监管人员要按照一定的分析技术，查找这些变化的根源。
事实上，在整个监管流程中，非现场监管或分析结论贯穿于监管流程各个环节。在制订监管计划和监管工作方案之前，要进行非现场监管分析，识别银行机构存在的风险问题和形成的原因。非现场监管结论成为制订监管计划和监管工作方案的主要依据之一。在现场检查环节，同样需要非现场监管结论的指引。另外，在非现场监管分析中发现的一些问题，可能触发一次现场检查。因为OCC的CAMELS评级和风险评估，在很大程度上取决于检察官的主观判断。在这些主观判断能力的背后，既有现场检查结论的支持，也有日常非现场监管信息的支持。因此，监管评级和风险评估同样需要非现场监管信息支持。对现场检查出的问题，要求监管者进行后续跟踪监控。后续监控主要通过定期的检查和日常非现场监管分析完成。通过这种持续性的现场监管和非现场监管，对银行机构的经营管理状况和风险程度的认识逐步求精，不断更新监管档案，修改监管计划和监管方案。
另外，在整个监管流程中，监管者也要结合地区性的或者全国性的宏观经济状况和微观经济运行情况来分析认识银行机构的风险问题，特别是对经济运行可能对银行风险水平的影响，进行及时预警。
OCC基于上述监管流程和理念，他们认为现场检查和非现场监管分析是相互交叉、不可分割的统一体。为此，OCC不仅在内部监管机构设置上没有把现场检查和非现场监管分析职能分开，也没有区分现场监管人员和非现场监管人员，监管者同时负责对银行机构的非现场监管分析和现场检查。
3．监管报表。为了保证多重监管体系下的一致性，由FFIEC负责牵头制定统一的非现场监管指标和报表体系，各银行机构总部按照规定的报表报送频率，将各自的报表数据报送到统一的数据处理中心（Unisys），经过加工处理后，分别发送各监管机构服务器，供各监管机构总部和分支机构使用。所有报表数据报送要遵循以下要求：一是银行必须将内部会计科目与规定报表科目对应起来；二是报送软件要包含规定的数据逻辑校验程序，保证数据的准确性；三是所有报送数据要以法人合并报送，不需分支机构报送；四是报送数据失实、错误或者迟报，将受到处罚，或者影响其风险评级。
银行机构的报表数据向所有监管机构和监管人员开放，监管人员可以直接调用所监管的银行，也可调用其他银行的数据（包括历史数据），用以计算所监管银行的监管比率、同类银行的比较分析等。
（二）非现场监管分析和风险评价技术
美国银行业监管正在发生令人瞩目的发展变化。这些创新发展，不仅体现在监管理念和监管流程的不断更新，也体现在非现场分析技术、风险评价技术的不断完善。
1．非现场风险分析技术。在美国银行业监管中，虽然各监管主体的监管对象和侧重点有所不同，但采用的风险评级、评价体系和技术方面却大同小异。如监管评级方面，采用的是CAMELS评级体系，而且评价的标准也基本一致。在风险评估方面，采用的风险分类和评价标准也基本一致。除了这些基于现场检查的监管评级和风险评估体系外，各监管机构针对所监管的对象，在非现场风险评价预测方面都做了富有成效的创新。
SCOR（Statistical CAMELS Offsite Rating）是FDIC研发的非现场评级工具。SCOR应用统计学模型技术对非现场报表数据进行处理，预测银行机构在下一次现场检查时，其CAMELS评级降级的可能性。其主要目的是估计非现场报表数据与现场检查结果之间的差异，作为现场检查的必要补充；识别银行机构可能的财务状况恶化，特别是识别那些CAMELS评为1和2级的银行机构降为3级以下的可能性；为“量身定做”监管计划和现场检查提供建议。SCOR使用13个比率（与总资产比）来确定评级，这些项目包括总权益资本、贷款一般准备、逾期贷款、非生息贷款、拥有的不动产、贷款损失拨备、总费用、税前收入、非核心负债、流动资产、贷款和长期债权等。模型既对CAMELS总体评级进行分析评级，也对CAMELS量化评级指标进行单项分析评级。因为是统计分析模型，SCOR对数据的准确性要求非常严格。经过几年的实际使用和不断修改，SCOR在预测的准确度方面取得很好的成绩，成为FDIC非现场风险评级的主要模型。一旦SCOR指示某个银行可能发生降级的可能性，监管员就要复审最近的检查评级和可能的原因，并且打破1218个月检查一次的常规，安排近期检查评级和提出监管意见。
除此之外，FDIC还研发了GMS（Growth Monitoring System）和REST（Real Estate Stress Test）等风险评估预测系统，作为非现场风险监控的基本工具。GMS是依据非现场数据和统计分析模型，用来识别那些过快增长和过度依赖非核心负债的银行。它使用的财务指标主要有非核心负债、贷款、资产等增长比率和贷款组合变化等。模型主要关注贷款增长和非核心融资之间的关系，识别那些可能发生风险的异常增长银行。REST是一个模拟分析模型，用来模拟如果发生房地产危机（像20世纪90年代新英格兰发生的不动产危机），银行业可能发生的风险暴露。模型主要依据非现场报表数据，预测一个银行在35年后的财务状况和CAMELS评级的变化。其主要目的是度量一个银行对房地产贷款的风险暴露，把那些对房地产市场不景气反应脆弱的银行识别出来，制订应对措施。
OCC也开发了一系列如FINDRS（数据加工系统）、BERT（银行专家系统）、CANARY（风险识别系统）等非现场风险监测系统。FINDRS主要功能是对UBPR（银行业统一经营报表）数据进行加工处理，为监管人员提供方便、快捷的风险指标体系。BERT是一个监管专家系统，包括资深监管专家的知识、分析推理、解决问题的数据库、模型库，用来分析银行风险问题。CANARY是一个风险识别预警系统，包括一系列的风险预警指标，及时把一些关键指标异常、存在风险问题的银行识别出来，起到风险预警作用。
2．风险评价技术。美国银行业监管突出了以风险监管为核心的监管理念。监管评级和风险评价是监管检查的两个关键环节和重要方法。CAMELS评级体系建立在现场检查基础上，是全面评估银行合规性、财务和运营状况等因素的总体框架，至今已有50多年的应用历史。评级主要集中在五个方面：资本充足性、资产质量、管理能力、盈利性、流动性和敏感性（市场风险）。由检查人员根据现场检查结果和主观判断，对五个方面分别给出相应的评级（15个等级，按降序排列），最后得出总体评级。CAMELS评级主要用来决定存款保险费率，衡量风险状况，制定监管计划和分配监管资源等。其优点是有效获得银行某一时点风险状况，不足点是，只能对一个检查时点进行评估，是一种非动态的评级，不能预测发展趋势。
为弥补非动态评价缺憾，OCC于1998年设计了一套用来判断银行风险变化趋势的风险评估体系（RAS），是一种具有前瞻性的评价体系。RAS把银行风险分为9个类别：即信用风险、利率风险、流动性风险、定价风险、外汇结算风险、交易风险、合规性风险、战略风险和声誉风险。对每一类风险，都要评价风险程度和风险管理质量两个方面。一是根据一定的指标体系计算和度量其风险数量（Quantity of risk ）,给出低、中、高三种评价。二是按照识别、计量、控制和监测风险的标准，评价银行风险管理质量（Quality of risk management），给出强、一般、弱三种评价。两个方面的评价彼此独立，互不影响，确保评价的客观真实。然后按照“风险管理质量—风险程度”组成的风险矩阵，权衡两个方面的评价，得出总体评价。通过风险评估体系的评价，不仅获得了总体风险状况的判断（低、中、高），而且对下一年度风险变化趋势也有了基本的判断（减弱、稳定、增强）。最后，按风险程度、风险管理质量、总体风险、风险趋势四个方面对9个风险因素进行总体评价。
二、我国银行业非现场监管
我国银行业非现场监管大约从1995年开始，经历了十多个年头。由于对国际银行业监管的了解、研究不够深入，监管队伍专业化建设和银行业监管数据统计体系建设滞后，银行业非现场监管没有一套标准化、专业化的作业流程，实际上没有真正发挥非现场监管的风险分析、预警功能。
（一）存在的主要问题及成因
非现场监管方面存在的突出问题有：一是没有建立以风险监管为核心的监管报表体系和数据统计体系，使非现场监管停留在银行机构资产负债比例监管和一些风险指标的监控上。二是非现场监管分析停留在对银行机构资产负债比率的简单描述上，没有作深入的剖析，发现的风险问题也只是有关指标数据本身，没有揭示深层根源。三是非现场监管分析报告冗长空洞，缺乏专业化水平。四是没有把宏观、微观经济运行情况及其对银行业风险的影响纳入非现场监管分析。
尽管制约非现场监管有效性的原因有多方面，但从我国银行业监管的发展过程看，主要原因有两个方面：一是监管制度和监管体系建设缓慢，使我国银行业监管一直没有形成规范、科学的监管作业流程。二是专业化队伍建设滞后，与金融发展和金融创新不匹配，制约了监管水平和效率的提高。由于非现场监管相对监管制度、监管理念发展滞后，在一定程度上制约了监管的有效性，使我国银行业监管与国际银行业监管形成较大差距。
（二）银监会监管流程再造
银监会成立以来，在更新监管理念、完善监管制度、创新监管方法等各个方面，开展了大量创造性工作，在开创中国银行业监管新局面方面具有历史性突破。
在“管法人、管风险、管内控、提高透明度”、“准确五级分类—提足拨备—做实利润—资本充足率达标”等一系列先进监管理念的指引下，银监会建立完善了一整套监管政策法规体系，初步建立了以风险为本的监管统计报表报送制度，开展了一系列有针对性的现场检查项目。特别是资本充足率监管统计制度和办法、现场检查规程、商业银行风险监管核心指标、“1104工程”建设、商业银行监管评级指引、监管流程再造等一系列监管创新，标志着我国银行业监管专业化正在逐步与国际惯例接轨。
银监会的监管流程改造，是以“1104工程”的启动为标志。在广泛学习和借鉴的基础上，在2006年银监会系统工作会议上，刘明康主席部署了以“1104工程”推广应用为契机，认真做好监管流程再造和非现场监管工作，全面提高银行业监管专业水平和有效性。随后，银监会又下发了《关于“1104工程”投入运行后监管业务流程、组织机构及职责分工调整的意见》，为银监会系统监管业务流程改造、加强非现场监管专业化提出了总的指导原则和基本框架思路。
●以法人机构监管为主线。
●以信息流和非现场监管为主线。
●现场检查与非现场监管适当分离、相互配合。
●强化非现场监管风险监测、分析和预警。
●统一监管规则和统计标准。
●监管流程各环节协调、配合、制衡。
●理顺上下、左右各环节事权、职责、任务。
监管流程改造要抓住五个关键：
1.确立非现场监管的核心地位。非现场监管不仅贯穿整个监管流程，而且在监管周期几个主要监管环节，都以非现场监管为主。比如，报表资料的收集审核、风险分析预警、风险评价、现场检查立项、CAMEL评级、后续跟踪监管、法人监管计划等重要监管活动，都是由非现场监管负责组织实施。可以说，非现场监管指挥着法人监管流程的运转。因此，要以非现场监管为轴心改造监管流程。
2.选好主监管员。从人力资源整合看，重点选好主监管员。主监管员承担着非现场监管职责，不仅负责日常监管、风险分析预警、现场检查立项、跟踪监管、风险评价、CAMEL评级、监管计划等重要环节，而且负责统一协调指挥监管流程各环节的有效运行。因此，要选配精通银行业务、监管业务的专家型人才担当主监管员。
3.强调非现场监管与现场检查的协调配合。美国银行监管流程的关键环节CAMELS评级，是在现场检查后由检察官依据检查情况和日常非现场监管信息做出的。银行检察官既负责现场检查，也负责非现场监管，他掌握着现场检查、非现场监管等较全面的监管信息。但不足点是缺乏监管效率的有效制衡，不利于强化非现场监管、现场检查两大监管职能的专业化建设。
实行非现场监管、现场检查职责分设后，在一些关键环节可能发生信息不完整。比如，在CAMEL评级环节，现场检查员掌握的一些信息，可能比主监管员掌握的更全面。如银行管理、内部控制、高管人员等信息，特别是对银行各项管理水平的直观印象，现场检查员的信息更为客观。因此，在两者分设的情况下，协调合作尤为重要。在流程改造起初，对监管计划、风险评估、CAMEL评级等重要环节，应采取监管小组集体负责的办法，逐步过渡到主监管员负责制。
4.强化履职考核。监管流程改造后，对各监管环节的专业化要求提高了，对监管人员的履职能力、工作效率、作业水准要求更严了。特别是非现场监管、现场检查两大监管职能，对其专业技术水平和工作效率的要求更高。同时，监管流程每一环节的工作水准和效率，直接影响到下一个环节甚至整个流程的工作效率。任何一个环节的不作为或者低效率，都会影响整个流程的有效动态循环。因此，要建立监管流程各环节、岗位的作业标准和作业效率的考核机制，保证监管流程的有效运行和动态循环。
5.调整监管侧重点。调整监管侧重点是合理配置人力资源、加强监管专业化建设的前提，也是监管流程改造的关键。以法人监管、非现场监管为主线的监管战略，隐含着非法人机构监管要以现场检查为主。调整监管侧重点，就是要正确认识法人监管与法人分支机构监管的联系与区别，在以法人监管为主线的监管战略下，明确监管的侧重点。在统一法人监管的框架内，法人监管侧重非现场监管分析、风险评价预警、监管评级、监管计划制定等。法人分支机构的监管，要在法人监管统一指挥下，加强非现场监管分析和上下协调，重点提高现场检查质量。
（作者为天津银监局办公室主任、经济学博士）