中国政治的双重任务

作者：刘山鹰
来源：《同舟共进》杂志　２０１０年第５期

人们对“政令不出中南海”这句话并不陌生。与此相对应，大家也看惯了“冤屈不出县区乡”这样的现实，比如，“唐福珍”、“孙中界”、“张海超”们要想获得公平和正义，似乎必须以牺牲生命、残害身体为代价。然而，即便事件惨烈，他们也会很快淡出公众视线，为何?原因很简单，见惯不怪。笔者在写这篇文章的时候，又看到一则新闻，一个犯罪嫌疑人在被警察带走之后自己“喝水”而死。这真是一片“神奇”的土地，什么样的人间奇迹都可以创造出来。
不得不痛苦地说，目前最大的危机并不是什么经济危机，也不是中华民族伟大复兴所引起的外部力量实施围堵的危机，而是一些地方政治衰败的危机，是无政府的危机。
现实引导我们不得不重新面对一个基本问题，那就是：统治者为什么能统治，被统治者为什么要服从?答案是：“保护 — 服从”。从这个意义上讲，如果联系孔子“施仁政、复周礼”的主张，那就是“保护”提供“仁政”，“服从”产生“复礼”，因此生成政治秩序。无论中外，这都是建构一套政治秩序的基本契约。而在“保护 — 服从”的契约中，违约者往往是统治者。
这就涉及政府的权威与政治的效力问题。政府有权威吗?政治有多大的效力?权威是政府治理的必要条件。没有权威，就没有治理。没有足够的权威，就没有良好的治理。“政令不出中南海”说明政府没有足够的权威。接下来的问题是，权威总是相对于某种权威的客体而言的，即指对谁的权威，是对普通民众还是官僚体系。“政令不出中南海”，显然不是指中央政府缺乏对普通民众的权威。恰恰相反，据中国社会科学院的一份调查，老百姓对中央政府的信任度和认同度最高。那么，问题就在于中央对官僚体系的权威不足，它的直接表现就是政令不畅。另一方面，一些地方政府对于其治下的民众，也已毫无权威可言。
导致政令不畅的直接原因是部门主义和地方主义。具体化到人群，就是跟各个政府部门建立特殊关系的特殊利益集团、与地方政府联系紧密的地方利益集团。政令不畅的直接后果是中央制定的法律和政策无法有效实施，间接后果或说最主要的后果是公众的利益受到损害，利益诉求得不到实现。所以，人们一方面对中央政府有很高的认同度，另一方面对具体政府部门和地方政府认同度很低，一些地方的政府和官员甚至成了百姓的对立面。一个难堪的事实是，一旦部门利益集团和地方利益集团与民众发生利益冲突，中央政府站在哪边就成为一件颇难选择的事。
导致政令不畅的第二个原因是一些部门和地方的懒政、怠政。
第三个原因是公共权力的运用逐利化、绿林好汉化：“此山是我开，此树是我栽，若想打这过，留下买路财”。
第四个原因是一些公共权力已发展到“合法黑社会”的地步，抢夺、霸占、武力，官民之间良性互动的空间大为缩减，一遇事端便出动警力，弹压百姓，草菅人命。在一些地方，政府已经表现不出或者说丧失了其他职能。说服、引导、教育、谈判、协商、妥协、调解等手段被视为婆婆妈妈，主张使用上述手段的官员被认为缺乏能力和魄力。
中央对此出台了一系列举措。比如，减少政府层级，省直管县，让中央对地方的管理更加直接;由中央党校、国家行政学院举办县委书记培训班，让县委书记直接领受中央政策意图，减少政策传达的损耗;向地方派出巡视组，监管地方大员;中纪委、最高检开通举报热线，接纳民众的举报和投诉……这些措施的意图非常明显，就是想克服中央政令受阻的局面，让中央政令和权威一竿子插到底。然而，这些政策除了设立网络举报热线之外，与传统的控制地方的政策相比没有明显的改善。
历史上，几乎每一个王朝的衰败都是从官员群体的衰败、腐朽开始的，或者说，是从各级官府、官员滋民扰民害民祸民而中央政府对此无能为力、无法控制开始的。再往深一点说，是从整个官僚体系、官员群体与广大民众的矛盾和对立逐渐尖锐，而中央政府对此无法有效调整，无法缓解紧张的官民关系开始的。
中央集权的体制有一个致命的缺陷：这么大的国家，这么多的政府部门和地方政府，这么多的官员，却只有一个中央政府。笔者的意思不是说要有很多个中央政府，而是说这是一个“以一对多”的困境。打个简单的比方，一个老师要控制一个30名学生的课堂非常容易，可是，要一个老师有效控制100名学生甚至500名学生的课堂，这可能吗?不说别的，能把这500名学生的名字叫上来，就已经很难了。至于学生是否专心听讲，是否认真完成作业，是否在外面惹是生非、打架斗殴，老师管得过来吗?要一个老师每天改500本作业试试?在这样的情况下，谈老师的权威，谈政令畅通，岂不是“鸡同鸭讲”?
所以，在中央集权的体制下，中央控制不了庞大的政府体系和官员群体，这是必然的;部分地方政府和官员侵犯老百姓的利益，也是不可避免的。
这是传统体制无法化解的政治困境。但在另一种体制下，它是有解的，而且有现存的解。
毛泽东与黄炎培先生那段关于历史周期律的对话，认为民主可以解决这个问题。不过后来的政治实践却失败了，导致了国家的动乱，导致了十年“文革”。
要想挣脱“一对多”的技术困境，只能是开辟一条“多对多”的途径，就是让人民来监督政府。毛泽东的大民主实验为什么失败，原因在于他没有找到人民监督政府的政治体制，毛泽东如愿以偿地砸烂了“官僚主义者阶级”这个他心目中的特权阶级，也同时砸烂了整个国家的政治秩序。他没能够在追求平等、打击特权与维护秩序、发展生产之间找到平衡点，这个平衡点就是民主、法治和人权。准确地说，毛泽东找到了“多对多”的政治力量，但没有找到如何“以多对多”的恰当方式。
中央政府若想树立对地方政府的权威，从根本上解决“一对多”的难题，突破中央集权大一统体制的统治技术瓶颈，就必须让人民充分享有宪法和法律规定的各项自由和权利，充分地开放言论，让人民能够依据法律便捷地监督政府。中央政府的权威应该求之于人民的权利，而不应该从中央权威的自我循环论证中求。
当今中国，同时对中央权威和人民权利构成妨害的一股力量是特殊利益集团。笔者不主张所谓理想化地消除利益集团，因为利益集团在任何一种政治体制下都是客观存在的。所谓消灭它们，倒不如说消灭政治。目前的问题是特殊利益集团日益坐大，既妨碍中央作出符合最大多数公众利益的决策，又妨碍中央政令畅通，还挤压民众的利益诉求和利益空间。
一般性地强调中央权威和简单地呼唤民主，无法形成对特殊利益集团的有效制约。笔者认为应考虑利益集团间的博弈与民主政治之间的关系。一提利益集团，很多人可能会觉得就是既得利益集团或者特殊利益集团，是社会上的那些强势集团，比如房地产利益集团、能源垄断利益集团等。其实，普通民众也可以成为利益集团，比如说农民工、工人、农民、白领、媒体、渴望生第二胎的民众、主张废除刑法第306条的律师群体、主张待遇不低于公务员的教师群体等。成为利益集团不是说仅仅身份相同、有同样的利益诉求就可以了，关键在于他们是否能够认识到一致的、普遍的利益，并为此去表达、去行动，也就是马克思所说的从“自在的阶级”到“自为的阶级”，否则就是一盘散沙。2010年“两会”期间，全国总工会负责人主张建立工人工资集体谈判机制，就是希望把工人单个的争取变成集体的争取，使这种争取变得强大起来，以取得良好的效果。
如果平心静气地回顾历史，就会发现人民的民主权利又有哪些不是通过这样的争取得来的呢?八小时工作制是工人运动的结果，美国黑奴的解放是北方资产阶级与南方农奴主阶级发动南北战争的结果，英国工人阶级的选举权是宪章运动的结果……言论、出版、集会、结社、游行、示威这些权利，毫无疑问都是不同利益集团之间博弈的成果。所以，当务之急是让像“唐福珍”这样被损害与被侮辱的民众也成为有自主意识的利益集团，与漠视、损害他们利益的利益集团去争取、去博弈、去形成压力。
在这样一个特殊时期，国家和政府一项应履行的职责，就是允许人们为了从特殊利益集团争取正当的利益而进行博弈。各种具体的博弈方式完全可以纳入法治的轨道，它是民主社会的必要组成部分。允许正常合法的利益集团之间的博弈，总比人们找不到合适的利益诉求渠道而发生群体性事件要好得多吧。有人会担心，如果铁路、民航的工人举行罢工，那国家不是要瘫痪了?其实这完全可以通过立法的方式解决。比如可以规定：公营部门的员工不得举行罢工，或者规定可以罢工，但必须保持最低限度的服务，必须保持铁路、航班的正常运营。这些，国外都有规定可资借鉴。试想，如果唐福珍、孙中界、张海超有正常的诉求渠道，有组织力量的支持，他们会采取那种极端的方式吗?
应该有一种紧迫感，不能让唐福珍、孙中界等悲剧继续上演。看到温家宝总理提人的尊严，提国家要保障公民的自由和权利，特别让人感到欣慰，欣慰国家最高领导层能从政治道义的高度思考国家发展的目的。
总结以上的叙述，就是两句话：民权救济威权，威权支援民权。这是当今中国政治的双重任务。人民争取各项权利的依据主要是中央通过的法律和政策。人民的权利得到伸张，他们所依据的中央的法律和政策就能得到遵循，中央的权威不就自然而然地树立起来了吗，中央的政令不就在这个过程中畅通了吗。反过来，当民众的正当利益诉求与地方政府和部门利益发生冲突的时候，中央政府应毫不犹豫地支持民众的正当要求。这样，人民的权利得到了维护，中央的权威得到强化，一举两得，何乐而不为?
全国人大代表、平顶山市委书记在2010年“两会”期间接受记者采访时说：“从多年的实践看，我感到，每一个群体性事件，都可以从我们干部的作风和方法上找到原因，说到底就是这两个问题。”这位市委书记说了一句大实话。中央的威权和老百姓的民权要互相帮忙，互相支援，通过壮大民权以抗拒滥权，这才是强化中央权威的有效途径，是让人民活得更有尊严的前提条件。
从2008年纪念改革开放30年开始，人们一直在思考改革的新动力究竟在哪里。在一个呼唤公平正义、民主法治的中国，在一个呼唤所有公民都能共享改革开放成果的中国，细细思索一下利益集团的相互博弈与民主政治之间的关系，品味一下壮大各行各业各阶层民众的利益集团与民主政治之间的关系，不是大有裨益吗?
(作者系中国社会科学院政治学所研究员)