民生关乎民心

瞭望2010011期封面
近年的全国两会，“民生”越来越成为代表委员，以及站在他们身后数以亿计的中国人目光锁定的焦点。比往年更突出的是，今年保障和改善民生成为政府工作一条重要主线，解决民生难题取向更趋一致。2010年，“加快经济发展方式转变”已经上路；岁末年初，医改、教改、社保等一大批“攻坚”政策次第出台……人们看到决策层在民生、民本问题上坚定的抉择
>>保障民生的紧迫时空 五大制约因素
“十二五”民生展望 求解“收入倍增”困局
详解中国居民收入构成 孕育农村民生新策
中国经济五大警示性风险
《瞭望》文章：民本抉择
民生关乎民心，民心关乎政权。
近年的全国两会，“民生”越来越成为代表委员，以及站在他们身后数以亿计的中国人目光锁定的焦点。今年两会上，政府工作报告用了比以往更大的篇幅强调民生工作；民生话题被讨论和追问的火热程度，仿佛也给早春大雪突袭后的北京城添上了暖意。
比往年更突出的是，今年保障和改善民生成为政府工作一条重要主线，解决民生难题取向更趋一致。无论是房价、工资、入学，还是看病、养老、治安，代表委员和普通百姓的改革呼吁汇集在一起——改善民生，必须加快结合经济发展方式的转变，按照“以人为本”的理念，从更深层次作出民本抉择。
这令人回想起7年前的那个“非典之春”，那同样是一个抉择时刻。公共服务产品短缺的“窗户纸”被捅破——上学难、看病难、看病贵、住房难、收入差距大等一连串民生问题，凸显在公众面前。那一年早春，也是中国新一任党政领导集体履新之初，来自老百姓的民生呼声得到中央层面的积极响应。随之而来的，政府职能转变、公共服务产品、政府责任、行政问责等概念迅速广为人知；一系列影响中国发展全局的重大民生政策接连出台。
如今，经过7年的经济高速发展和国家财富快速积累，尤其是经历了国际金融危机的洗礼，带着对以往经济发展方式和民生欠账的反思，中国再次站在了以人为本、改善民生的新起点上。
这一次，改善民生面临的不再仅是非典时代的“水平”问题，更多的是“公平”问题。
这一次，聚焦2020年全面实现小康社会的目标，对照现实的民生诉求和差距，中央和地方政府都前所未有地体验着时间和空间上的双重挑战。
这一次，改善民生与促进经济发展方式的转变，创造新的发展机遇，紧紧绑在了一起。唯有增加城乡居民收入，提高社保水平，提升公共服务质量、实现均等化，有效启动消费，才能开启拥有13亿人口的巨大市场，为中国经济社会的持续健康发展注入后劲。
发展民生，应是社会各阶层最容易达成的共识。但在复杂多元的利益格局中，中央和各地方、各部门，以及社会各阶层、各利益群体之间，这一共识的达成与民生政策执行的一致性，都存在说不出的阻力、困难。
然而无论如何，2010年，“加快经济发展方式转变”已经上路；岁末年初，医改、教改、社保等一大批“攻坚”政策次第出台……人们看到决策层在民生、民本问题上坚定的抉择。
如同温家宝总理所说，“国家的发展最终目的是为了满足人民群众日益增长的物质文化需求，除此之外，没有其他。”但愿十年后，当我们再次回首，2010年能够成为一个标志性的年份，从此真正进入发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享的新时代       保障民生的紧迫时空
“以当今中国的实力，建立初级的民生保障体系，已不是能不能做，而是愿不愿做、如何做好的问题了”
文/《瞭望》新闻周刊记者杨琳
3月10日上午，全国人大常委会办公厅秘书局局长窦树华在接受集体采访时，坦陈今年人大监督的两大重点“一是以转变经济发展方式为重点，加强经济监督；二是以促进社会和谐为重点，加强对解决民生问题的监督”。
人大重点监督的内容，再次印证了转变经济发展方式，尤其是改善民生，在今年经济社会发展工作中的中心地位。
从2003年至今，新一届中央领导集体着力推进民生建设。无论是总书记掀开农民家的锅盖，总理为农民工讨薪、捐助白血病儿童，还是一系列重大民生政策的出台，无不表明促进民生发展，作为“以人为本”理念、科学发展观、和谐社会理论体系的一部分，是中央高层最为挂念的重大问题。
在历史欠账巨大、公众民生诉求迅速增长、体制机制有待深度改革、利益博弈日趋复杂的背景下，改善民生取得重大突破的难度也逐年加大。
度过了2009年中国经济“最为困难”的一年，中国经济迎来了2010年“最为复杂”的一年。站在新的历史起点和抉择点上，在复杂多元的利益格局中推进民生改善，不仅需要理念上的巨大共识，更需要政策执行层面的高度一致。
重大政策出台之后
2006年10月，中共十六届六中全会首次将以民生工程为主的社会事业建设列入中国特色社会主义事业总体布局。2007年十七大提出，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动和谐社会建设。2008年的中央经济工作会议把改善民生作为“扩内需保增长”的出发点和落脚点，通过改善民生来促进经济复苏。
“吸取了非典的教训，近年来政府在社会管理和公共服务方面倾注了很多心血，将改善民生放在了前所未有的高度，一系列影响中国发展全局的重大民生政策陆续出台”，国家行政学院公共管理教研部汪玉凯教授说。
为实现“学有所教”，2007年～2008年全国农村和城市免除了义务教育的学杂费。2010年初公开征求意见的“中长期教育改革和发展规划纲要”也预示着，以“教育公平、均衡发展”为核心的新一轮教改即将踏上征程。
为实现“劳有所得”，2007年劳动合同法、劳动争议调解仲裁法、就业促进法等“劳动新法”集中出台。为调整劳动关系，保护劳动者合法权益和增加就业奠定了坚实的法律基础。
为实现“病有所医”，2006年启动的新农合在短短3年内覆盖面即超过了90%。2007年7月城镇居民基本医疗保险试点启动。2009年新医改方案出台，为实现人人享有基本医疗卫生服务指明了前进的方向，基本药物制度和公立医院改革试点随后启动。
为实现“老有所养”，2008年2月事业单位养老保险改革试点启动。2009年9月新型农村社会养老保险试点启动，将农村老人逐步纳入国家的养老保障体系。2010年1月，《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》正式实施，消除了包括农民工在内的所有参保人员跨省转移的制度障碍。
为实现“住有所居”，廉租住房政策于2007年8月台。2008年11月，住房和城乡建设部宣布3年内将投资9000亿元，保障性住房投资迅速扩充。
此外，“免除农业税、粮食直补、农村低保、连续6年提高企业退休人员基本养老金、义务教育阶段教师绩效工资等，无一不涉及几亿人最关心、最直接、最现实的利益问题”，国务院发展研究中心社会发展部副部长贡森谈起近几年的民生政策如数家珍。
全国人大代表、福建省厦门市市长刘赐贵说：“近几年，中央对民生的投入要求非常明确。总理的报告中连粮食价格提高‘几分几毛钱’都讲了，讲得很清楚。”全国人大代表、贵州省遵义市市委书记慕德贵说，经过几年的投入，遵义市区居民有了9张“生活保障网”，“不过这9张网还比较‘稀疏’，还需要织得更密”。
值得关注的是，即便经历了如此大规模、深层次的政策和利益结构调整，中国的民生问题，仍然在持续积累、发酵。
高房价、义务教育择校、农民工子女入学难、看病难、看病贵、食品药品安全、劳动报酬不合理、不同群体养老待遇差距大、城乡收入差距持续拉大等等，还在困扰数以亿计的中国人。
一些领域的民生问题，正在酝酿和激发社会不稳定因素，由此引发各类群体性事件。“蜗居”、“蚁族”折射的社会问题，入学难、高房价给工薪阶层带来的焦虑，均暴露了公共产品的供应与社会需求之量存在着亟待弥补的落差。
“随着经济社会的发展和公众权利意识的提高，民生需求的标准和内容变化了，人们关心的不只是民生的‘量’和‘水平’，还有‘质’和‘公平’”，国家行政学院政治学教研部副主任龚维斌教授说。
“社会建设是我们发展的短腿。在经济发展的同时，由于社会建设的相关政策没有迅速跟进，产生了大量社会矛盾。”汪玉凯说，“改善民生，在时间和空间上都已十分紧迫。中央政府在这个问题上十分清醒。已经将社会建设置于与经济建设同等重要的位置       　五大制约因素
“政府所能提供的公共服务产品的质与量，难以满足人民群众日益提高的物质文化需求。这仍然是我国社会的主要矛盾”，汪玉凯说，这其中既有历史欠账原因，也有体制机制不公以及政府自控能力不强的原因。
首先是财政投入不足。据有关国际机构统计，中等收入国家在基本保障方面的平均财政支出约占GDP总量的10.3%，而我国的这一数值只有5.4%。教育、卫生、住房、社会救助、社会养老五个方面的财政支出比重，都低于同等收入国家的平均水平。贡森对本刊记者说：“财政投入不足，限制了基本保障范围的扩展，以及标准和水平的均等化。”
其次，体制制约。全国政协委员、成都市副市长刘家强对本刊记者说，近年来，教育公平、社保、绿化、扶贫、农村饮水安全等民生硬指标，给地方政府的压力非常大。“我们地处西部，面广人多、财政压力大，有的地方是‘吃饭财政’，压力更大”。
汪玉凯说，央地财权、事权划分不清，财权上移、事权下沉，削弱了地方提供公共服务产品的能力，影响了民生政策的落实。“这不仅体现在中央的集权与地方的分权上，也体现在中央转移支付制度的不规范上”。
贡森则以现行财税体制对社会建设的负面影响为例说明。我国的税收以增值税为主，这导致我国难以充分发挥直接税调节收入分配的作用，而需要更多地依赖民生政策的再分配作用。而且，增值税是在生产环节而不是在消费环节征收的，这令地方更加青睐工业、增加值和GDP，而不看重劳动力和消费人口，公共服务自然不受重视。
其三，一些地方政府在畸形的利益驱动下，难以强力落实民生政策。“即便是在科学发展观深入人心的今天，一些地方政府仍然保持着强烈的GDP冲动，没有真正理解‘做蛋糕’的目的和‘分蛋糕’的重要性”，龚维斌说，这与政府考核、干部考核体系的改革没有跟上有直接关系。
“在一些地方政府绩效考核指标中，民生保障和改善类的指标只占到20%左右。并且有限的民生指标还存在重保障面、轻保障水平，重人均水平、轻社会公平的问题”，贡森说，“多数民生指标缺乏明确的量化考核标准，对地方政府难以形成硬性约束，导致民生政策在实际执行过程中落实难、考核难、问责难、兑现难。”
其四，一些制度设计缺乏系统性，没有体现“更加重视公平”的原则。贡森说，很多基本保障政策是按人群和地区设计，缺乏全盘考虑，不仅导致制度的碎片化、不公平，与中央提出的均等化的目标不符；并且，分割的制度安排强化甚至扩大了既有利益的差距，不利于中央提出的和谐社会建设。另外，虽然建立了多项专门针对困难群体的制度，但是实施中遇到了筛选对象难的技术难题和持续财政投入的意愿问题。
其五，一些地方和部门自控能力不强，存在与民争利问题。“三公消费”、贪污腐败、政绩工程、“低价拿地、高价卖地”、野蛮拆迁，无不涉及“公权侵害私权”，引发人民群众强烈不满。
从历年国家审计署的审计报告可见，各部门挤占挪用资金的名目可谓五花八门：归还借款、购建办公楼、基本建设、发放劳务费、津贴补贴、日常支出、对外投资——无一用于改善民生。
以2008年度中央预算执行和其他财政收支的审计情况为例，部分地方和主管部门违规使用支农资金26.93亿元，其中5837.4万元用于建房买车。财政支农投入政策在一些地方未完全落实到位，部分支农项目效益较差。
中央党校社会学教研室主任吴忠民教授对本刊记者说，在一些官员眼中，民生只是附属品。强势的公权力缺乏必要的监督，导致政府提供公共服务的意愿和能力双重弱化。“如果民生政策在执行中发生异化为‘形式’和‘口号’，就会大大损害党的形象和政府的公信力，激化社会矛盾”。www.stnn.       　不是能不能做的问题
中国社会正处于利益调整期、矛盾凸显期，来自外界的压力、自然资源和环境的限制、各利益群体的不同诉求，都把中国社会推到一个发展关键点和抉择点上。
“以当今中国的实力，建立初级的民生保障体系，已不是能不能做，而是愿不愿做、如何做好的问题了”，吴忠民说，2003年我国财政收入首次突破2万亿，2009年这一数据已达6.85万亿，这还不算预算外收入，各级政府光是土地出让金就收了1.5万亿，“我们不是没有钱，关键是要用对地方。每年‘三公消费’近万亿，拿出一半来改善民生；搞豪华活动及相关建设的资金拿出一半来搞义务教育，不是不行的。”
“我们还可以利用财税杠杆、国有资产的收益转移等多种手段，来调整财政收入和支出的结构”，贡森说，“作为一个以公有制为主体的国家，我们有条件、也有优势来逐步缩小与中等收入国家在基本保障投入方面的差距了。”
2009年初，在国际金融危机对中国实体经济冲击最为严重的时刻，关于抓住社会建设最好时机的建议，在高层与坊间传递。经过不到一年的等待，年末岁初，人们看到了一大批多年来难以推动的“硬骨头”政策集中出台。比如养老保险异地转移接续、农村社会养老、新医改、新教改，等等。
受访专家提示，这表明中央层面已经站在加强社会建设、着力改善民生，促进经济发展方式转变的高度，作出了民生抉择。
2010年2月3日到5日，胡锦涛、温家宝、李克强相继在中央党校“专题研讨班”发表重要讲话。胡锦涛提出针对转变经济发展方式的下一步部署，使用了8个“加快”，其中包括加快推进经济社会协调发展，针对社会发展和民生领域的突出问题，大力推进以改善民生为重点的社会建设。
温家宝从民生角度强调，要把发展社会事业和改善民生作为转变发展方式、扩大国内需求的重要着力点，推动经济社会协调发展。
李克强指出，充分发挥国内需求潜力巨大的优势，着力增强内需特别是居民消费需求对经济增长的持续拉动作用。进一步优化投资结构，积极寻求投资与消费的结合点，实现增投资、促发展与扩消费、惠民生一举多得。大力调整国民收入分配格局等。
中央决策如何在地方和部门中落实？“在复杂多元的利益格局中，要做到民生问题上100%的共识不太可能。目前在民生问题上，五六成的共识是有的”，吴忠民说，“但各地方、部门、各利益群体，囿于自身的利益考虑会消解共识，因此要做到政策的一致性往往非常难。”
贡森对本刊记者说，存在于央地间的阻力，需要通过划分央地事权与财权，经济和行政手段并用，调动地方加大民生投入的积极性，“既要激励，也要有约束”。
存在于各部门之间的某些争论，比如如何最有效地使用财政资金支出，是通过市场方式还是通过政府渠道，支出的模式是通过税收还是保险，是通过购买社会组织的服务还是自己养人办事，等等，“对于这样的问题，国际上一般也没有最优的选择，可以先做起来，注意扬长避短。关键是要加大中央层面的决策力度”，贡森认为。
任务和时间表需要细化
距离2020年完成全面小康的任务，只剩十年。如果缺少对改善民生的战略性定位，以及科学的具有细化时间表的整体落实方案，只靠每年给群众做“十件大事”，恐难完成历史使命。
“结合促进经济发展方式转变，改善民生应该提高到一个‘战略性定位’的高度来看待。要有整体方案，明确时间表，明确进度，按照规定项目一件一件实施，结构性推进”，吴忠民提出。
“我们希望2010年能够成为‘改善社会公平’元年。”贡森表示，2020年要实现全面小康，“十二五”和“十三五”期间，社会建设必须有重大突破，“这其中，共识需要凝聚，体制机制要突破，任务和时间表需要细化”。
在财政投入上，基本保障财政支出比重与中等收入国家之间5个百分点左右的差距，需要逐年弥补。并且，新增财政投入应主要用于缩小不同群体间的基本保障差距。
在考核体系上，必须加快以科学发展观来建立和完善领导干部政绩考核体系的进度。“当前地方政府绩效考核指标中，民生保障和改善类的指标只占到20%左右。我们认为这一比重至少要占到1/3，才足以促动民生政策真正显效”，贡森认为，为保证社会公平，1/6应该是“平均水平性指标”，1/6是“社会公平性指标”。
在重点项目上，应分轻重缓急侧重突破。贡森说，“‘十二五’之前，应强化贫困救助、教育、就业等‘投资性保障’项目，以便在‘十二五’期间率先实现‘贫有所助、学有所教、劳有所得’。”同样，在“十二五”期间，在“病有所医、老有所养、住有所居”方面，要实现人人享有制度安排，并尽可能保持不同群体之间制度安排的一致性，尽可能缩小保障水平的差距，“同时，居民家庭收入在国民收入总量中的比重，每年都应明确一定数额的增幅任务”。
2009年，为应对国际金融危机的冲击，我国政府实施了“两年四万亿公共投资计划”，其中相当大一部分用于民生工程，比如保障性住房。全国人大常委会专题调研小组对保障性住房建设的调研发现，这项民生政策在实施中，存在规划不够扎实，准备不够充分；地方财力紧张，落实配套困难；进展不够平衡，进度比较缓慢的问题。
“这只是公共资金的使用效率问题，更为严重的是一些公共资金的投入结构不合理”，吴忠民说，“比如教育，是把大量资金砸在211工程上，让一些大学富得有钱没处花。还是应该拿出一部分来投到义务教育上来。”
在吴忠民看来，民生资金投入的总量要足，投入的内部结构也要科学。而以中国目前的民生现实来衡量，“越是基础性的工程，越应加大投入”。
这一观点为许多专家认可。“如果我们把政府卫生支出，用来给乡镇卫生院购买昂贵的医疗设备，而不是补给老百姓，增加他们的医疗保障，则非但没有启动消费，反而抑制了需求”，贡森说，“钱花在哪里，才更有利于解决老百姓的民生难题，让公共服务资金使用更加有效和规范，是摆在我们面前的，与制定细化时间表同等重要的问题。相信我们的地方政府和基层管理者比我们更清楚钱应该花在哪里，关键是如何调动他们主动工作的积极性     十二五”展望
转变经济发展方式的一片“加快”声中，民生由社会政策进入经济政策的主要议程，有望在“十二五”实现整体突破
文/《瞭望》新闻周刊记者董瑞丰
2010年，民生仍是个关键词。
虽然年年热议，今岁有些不同。不少代表委员把民生与加快转变经济发展方式联系起来，后者显然是中央决策层当前的首要议题。
不止一位代表委员向本刊记者表示，转变经济发展方式当务之急在扩大国内消费，非此无以保证经济持续增长；而无论调整收入分配还是完善社会保障，都是扩大消费的直接动力。
换言之，促民生即是促经济，二者的联系此刻变得尤为紧密和直接。
中央此前多次申明，普惠民生为经济发展的根本目的，最新的中，温家宝总理又予以强调。但具体到一些地方的实际施政，改善民生和发展经济往往分属于两个议程，有时还会相互打架。
转变经济发展方式的迫切需求，能否增加各级政府解决民生问题的力度？正在调研制定之中的国家“十二五”规划，既可供管窥，又不啻为一股推力。
《瞭望》新闻周刊在两会会场内外采访了一批智库专家，畅谈对“十二五”规划的民生建议。保障和改善民生成为“十二五”的基调可料，但深层次的体制机制难题能否一举突破犹未可知，意见归而纳之：一是面临转型关键时机，机不可失、时不再来；二是“十二五”的民生主张不宜再零敲碎打，而应整体筹划，进行制度性安排。
缩小收入差距“给个说法”
“提高人民群众的收入水平，是扩大国内消费的前提和条件。”全国政协民族和宗教委员会副主任、国务院参事室原副主任蒋明麟为此建议，尽快明确调节收入分配结构的目标，“在‘十二五’期间，要确定‘硬指标’，下决心拉动国内消费”。
多年来我国居民收入总量增长，但消费率却持续下降，全国政协委员、国家税务总局原副局长许善达在接受本刊记者采访时表示，原因在于收入差距扩大，占人口大多数的中低收入人群消费能力有限。
许善达委员建议，对于几亿在农村从事农业生产的农民来说，国家要制定一个对农产品收购价格逐年适度增长的规划。由于农产品是其收入的主体，而国家收购价又具有很强的市场引导作用，若缺少这样一个规划，从事农业生产的农民收入增长速度势必缓慢。
“对城镇的工薪阶层来说，农产品价格上涨，相应就要提高最低工资标准。”许善达说。
全国政协委员、中国(海南)改革发展研究院院长迟福林表示，除了加强对最低工资的监管力度之外，还要建立稳定的劳资关系，实施工资集体谈判制度和工资定期增长制度，其中的关键在于赋予并保障工人进行工资集体谈判的权利。
迟福林委员今年的提案，即是建议把全面推进收入分配体制改革作为我国“十二五”转变发展方式的重点，“‘十二五’是经济发展方式转变最关键的五年，对后十年二十年的可持续发展将形成决定性的影响”。
中央党校经济学部副主任韩保江表示，居民收入在国民收入分配中的比重过低，劳动报酬在初次分配中的比重过低，制约了老百姓的消费能力。可着力“提低，扩中，限高”：通过检查新劳动合同法执行情况等措施维护劳动者特别是农民工的合法权益；通过调整个人所得税纳税税基和取消利息税等手段，积极促进中等收入者群体的扩大；通过行政和法律手段限制国有企业高管人员的薪酬提高幅度。
“政府要对初次分配进行干预，并解决再分配合理化的问题。”韩保江说。
国家发改委社会发展研究所所长杨宜勇认为，提高初次分配中劳动报酬比重尤为重要，初次分配差距过大，不容易在二次分配中矫正过来。
杨宜勇说，过去的五年规划对居民收入问题有所关注，但一般只有两个指标：农村居民人均纯收入和城镇居民人均可支配收入，而且后者的增长速度往往高于前者，收入差距不减反增。“‘十二五’规划应当对缩小收入差距有一个导向，比如‘十二五’末基尼系数缩小多少个百分点，应该给一个说法。”
许善达委员建议，统筹解决城乡低收入增长的外部环境和政策环境的问题。比如做GDP增长规划的同时，也可以做一个居民收入增长，特别是低收入群体收入增长的规划，把它放在同等重要的位置。“相信有这样一个重要的战略调整，会使增加居民消费需求的目标得以实现”。     　遵循社会建设的规律
即便从发展经济角度看，健全的社会保障体系和完善的公共服务，可以提升人群的安全预期，从而释放其消费能力，这也应是一个共识。
但具体决策和执行中，对社会建设的资源投入、制度建设和工作力度都有不到位处。蒋明麟委员建议在“十二五”规划中，着力调整经济建设和社会建设的关系，真正按照社会建设的规律去搞社会建设。
首要之举是推动政府财政支出向社会保障、医疗改革、义务教育、保障性住房、环境建设等民生事业倾斜。
国家发改委宏观经济研究院研究员常修泽认为，政府手中的钱应该主要用于公共财政支出，缓解教育、医疗、公共卫生、保障性住房等公共产品与服务的供不应求问题，逐步缩小供求缺口。尽快建立相关层次的社保，涵盖城镇居民和农民。
“政府投资结构也应调整，逐渐减少生产建设性投资，而转向公共建设领域。国有资产可以部分划转或者适量减持，补充全国社保基金，做实个人账户等”，常修泽说。
全国政协委员、中国社科院学部委员景天魁曾提出“底线公平”理论，他在接受本刊记者采访时强调，底线公平意味着所有民众要享受均等的基本公共服务，这是政府责任所在。
景天魁委员特别提出，着眼国家未来的竞争能力，眼下就应立即着手人才培养、储备。现在我国人均受教育年限刚达到9年，大部分农民工只有初中水平，这样的人才基础不足以支持经济发展方式转变，国家应该继续加大投入，尤其是对基础教育的投入。
“培养人才不像办工厂，有了资金就可以招人开工，它必须有前瞻性、战略性”，景天魁委员建议，如果公共投入有限，宁可少搞点基础设施建设，也要把它放在教育上。
全国政协委员、清华大学公共管理学院副院长王名说，社会建设还不只是一个投入的问题，长远看应着眼体制建设。比如公众非常关注的教育、医疗、养老等民生领域，在现有体制下，如果只是增加投入，能不能提供高效率的公共服务？包括各地正进行的保障住房建设，也需考虑可能伴随的效率低下、权力寻租问题。
“在政府和市场之间，应该有非营利的社会组织介入、衔接。”王名委员建议，借鉴一些发达国家向社会购买公共服务的做法，创新政府方式，创造条件让社会资本和社会力量进入到公共服务领域。
杨宜勇说，社会保障也好，公共服务也好，过去都是比较简单地做加法，补丁上加补丁，“十二五”应考虑不再零敲碎打，而是进行一个制度性的安排。
政府转型促整体突破
无论是调整收入分配，还是扩大公共财政支出，势必造成政府一般财务预算盈余的减少。政府让利于民的动力有多大，决定了“十二五”规划能落实多少民生主张。
杨宜勇说，改革收入分配制度，增加居民收入，企业就要让利，政府就要让税。企业与劳动者如何谈判工资暂且不论，政府方面，在目前的财税体制下，中央不让税，地方更不会让。
对已经形成的经济关系和利益格局进行新调整，成为改革推进的阻碍。“操作方案相对来说不是问题，关键是目标能否形成共识”，杨宜勇说，“到底是不是到了非得缩小收入差距的时候？我觉得是，但并不是所有人都这么认为。”
韩保江说，关键是怎么调整既得利益，“蛋糕已经切给我这么多，再拿走就难了”。因此，如何把初次分配中多拿了蛋糕的人，以税收等方式匀出一部分给少拿蛋糕的人，政府要在制度上予以妥善解决。
“面临关键时期的决策，共识尤为重要。”迟福林委员认为，中国发展方式转型，既是经济问题，也是社会问题，但主要挑战不是经济社会本身，而是政府转型与政府决策。“十二五”经济社会体制改革能否取得实质性进展，很大程度上取决于公共服务型政府建设能否实现重大突破。
迟福林建议，要把经济发展方式转变列为“十二五”的一个主线，围绕这个主线推进相关领域的改革，中央政府在一些大的问题上要有魄力和行动，比如国民收入分配制度改革、财政税收体制改革、城乡一体化突破等。
虽然财税体制改革被视为推动地方政府向公共服务加快转型的路径，但受访专家也指出，大规模调整政策的环境还未形成，对“十二五”的大多数建议集中于完善个人所得税制度、开征补充税种等方面。
相比较个人所得税调整的空间，许善达委员认为调整另外一些税种的效用可能更大，比如调整个体工商业户的增值税和营业税起征点，政府付出的成本不算高，但受益面更广。
“地方有经济增长的政绩压力，但政府要敢于拿出钱来发展民生。”全国政协委员、成都市副市长刘家强说，财政压力大，还可以创新机制。比如政府出十个亿成立一个农民发展投资公司，不直接投资，而到银行贷款，放大8倍就变成80亿，用这些钱支持农业项目，小城镇建设、农业发展，一个一个项目来做，把大压力变成小压力     求解“收入倍增”困局
提高工薪阶层收入，意味着企业和政府利益的让渡，这也正是工薪阶层“收入倍增”的难点所在
文/《瞭望》新闻周刊记者张辉
在今年全国两会上，有关缩小贫富差距、提高低收入群体收入的讨论不绝于耳。有全国政协委员私下向《瞭望》新闻周刊记者戏称，“今年的两会，是一场收入分配的大会。”
最先点起这把火的当属全国政协委员、中国(海南)改革发展研究院院长迟福林。在两会召开前夕，他有关收入分配改革的提案就已见诸报端。在此提案中，有八个字特别显眼——“国民收入倍增计划”。
这让人不由想起1960年的日本。其时，日本实施了“国民收入倍增计划”，从而在接下来的十年里，国民生产总值增长率达350%，国民收入增长率达340%。
而根据迟福林的计划，城乡人均收入也将在“十二五”翻一番，年均增长不低于15%；同时，居民收入在国民收入中的占比从约60%提高到70%左右，劳动报酬占GDP比重从2007年的39.7%提高到50%左右。
与此类似的是，全国政协委员、国家税务总局原副局长许善达在接受本刊专访时亦认为，“从‘十二五’规划来看，不仅要包括经济发展的指标，也要包括收入增长的指标”，并且“定期考核”。
采访中，权威专家向《瞭望》新闻周刊表示，工薪阶层的工资水平未随经济发展而“水涨船高”，社会财富向政府和企业倾斜，不仅不利于扩大内需和发展方式转变，其可能引发的社会问题尤其值得关注。
“掉队”的居民收入
近年来，收入分配改革的呼声越来越高，但是，工资在收入分配中所占的比重却越来越小。国家发改委宏观经济研究院教授常修泽告诉本刊记者，从收入法核算的GDP来看，2000年，劳动者的报酬在初次分配中的占比为51.4%，而在2007年，这一数字已下降至39.7%。
他指出，企业生产经营过程中，除了物化的成本和折旧以外，其余的增加值可分为两部分，其一为劳动者收入，其二为企业利润。因此，劳动者报酬在初次分配中占比的下降，可以称之为“利润蚕食工资”。也正基于此，常修泽认为，所谓的收入分配不合理，最重要、深层次的问题就在于初次分配。
“如果初次分配出了毛病，整个社会层面应该通过收入再分配来矫正和调整。”常修泽认为，进入二次分配时，已经不仅仅是劳动者收入，而是居民收入。此时，需要调节的是居民收入、政府收入和企业收入三者之间的关系。
他通过数据分析，2000年居民收入占GDP比重为65.5%，接近2/3；而到了2007年，这一数字为57.5%，下降了8个百分点，“也就是说，一年下降了1个百分点。”
“二次分配没有朝着有利的方向去矫正和调节初次分配中的不合理现象，反而向一个不好的方向去‘矫正’。”常修泽说。w结合国内外情况，人力资源和社会保障部劳动工资研究所所长苏海南告诉本刊记者，和国际通行水平相比，我国居民收入在GDP中的比重也非常低。
他介绍道，总体来看，在市场经济发达国家，居民收入在GDP中所占的比重为60%～70%，个别发达国家甚至达到70%以上，如美国就达到了74%左右。刨去居民收入，政府和企业所占的比重则不尽相同。一般来说，在多数国家，政府所占的比重要稍大于企业，原因在于政府还要拿出其中的相当一部分再向居民转移。
因此苏海南认为，在某种程度上，中国快速增长的经济势头，是在一定程度上牺牲了居民个人的收入为代价获得的。他表示，新中国成立以来，最早是农业支援工业，工农剪刀差，牺牲一部分农民的利益；改革开放以后，中国经济发展速度加快，但是居民收入水平并没有相应地“水涨船高”。
常修泽认为，长期以来，在中国的经济发展过程中，低廉的劳动力成本发挥了重要的作用。但换个角度来看，“劳动力成本低廉的背后，是中国广大的劳动者的工资水平被压抑了，被低估了。”从人权和人本的角度来说，这反映的是劳权的弱化与劣势。
他强调，最近一些城市出现的“用工荒”、“招工难”即与此有莫大关联。长此以往，不仅会挫伤劳动者的积极性，也会使中国经济发展缺乏持久的后劲；从社会层面来说，问题就更值得关注，“它使我们社会内部的不同群体之间的矛盾扩大，并越来越难以缓解。”
收入增长卡在何处
多位受访专家着重向本刊分析了城市居民收入增长若干“卡脖子”因素。
一是对收入增长的研究不足。全国政协委员、原国家开发银行副行长刘克崮表示，当前，对于居民收入占比下降这一点已形成共识，但是，对于如何调整收入的研究则相对缺乏。
首先，提高居民个人收入占比的同时，政府和企业具体分别该下降多少，研究尚不充分。其次，就政府而言，中央收入下降多一点，还是地方收入下降多一点，研究也不够；而各个地方的具体情况又各有不同，如何结合具体情况具体分析，都需要做大量细致的工作。
二是来自政府和企业的阻力。常修泽认为，近年来，收入分配主要向三个方面倾斜，向资方倾斜，即向企业的利润倾斜、向政府倾斜、向垄断行业倾斜。在此之中，他认为，“来自政府的阻力可能是最大的。”原因在于，在推进收入分配改革的过程中，政府既是责无旁贷的重要推手，又是需要被改革的一个方面。他举例说，在当前分配格局的现实下，从2000年～2007年，政府储蓄率由2.6%上升至10.8%。
苏海南补充说，当前中央政府在收入分配上的大政方针比较明确，正大力改善民生，“各级地方政府在不同程度上有自己的小利益，怎么在中央政府的领导下，使整个政府队伍去推动收入分配制度改革，是当前需要落实的一项重要工作。”
从企业来看，国务院发展研究中心社会部副部长贡森表示，近年来，企业储蓄之所以偏高，主要原因正在于企业不愿意分红。他表示，不仅是国有企业，一些上市公司也不愿分红，从而导致工薪阶层工资收入增长缓慢。而在初次分配中，政府所能发挥的作用又相对有限。
三是作为劳动者代表的工会，在利益博弈中发挥的作用过小。常修泽认为，政府、企业和劳动者应该构建一种“金三角”的关系。其中，政府制定工资制度，包括最低工资标准，以及工资和经济增长相匹配的增长机制。在此基础上，具体到职工在某个企业应该拿多少钱，政府则无权干预，交由资方和劳方协商。
常修泽认为，当前的问题在于，本应代表劳动者利益的工会，在现实中往往力量过于弱小。因此，如何让工会成为劳动者利益的代言人，涉及到政治体制方面的改革。