城市化，如何避开“拉美陷阱”？--理论--人民网

过度城市化是当前发展中国家城市化的突出现象。拉美国家曾是过度城市化的典型代表，其城市化的速度超过了工农业发展的水平，城市人口快速增加，大量农村人口涌向城市，尤其是涌向特大城市。而城市工业无力承担如此快速的城市化带来的压力，从而导致城市人口严重超载，失业率居高不下，城市贫富悬殊，贫困人口向城市转移，城市被贫民窟包围，环境污染，治安混乱，社会失序，政局动荡，资源生态遭到严重破坏。这种典型的“过度城市化”现象被称为“拉美陷阱”。过度城市化不仅没有推动拉美经济持续发展，没有解决其农村农业问题，反而使拉美各国都陷入了更为棘手的城市危机之中。拉美国家的过度城市化已成为发展中国家的前车之鉴。
近年来，北京人口急剧增加，不断突破城市规划的人口目标，2005年底北京常住人口1538万，远远超出“十五”计划人口控制目标。过度膨胀的人口使北京不仅面临水资源枯竭的严重危机，还出现了许多历史上从未有过的城市危机。城市基础建设似乎永远跟不上人口膨胀的需要，城市基础设施建设几乎成了北京财政负担的无底洞，交通拥堵，环境污染。北京面临着严峻的人口资源环境形势，实行有效的人口调控势在必行。
国务院批复将北京定位为“国家首都、世界城市、文化名城、宜居城市”，明确要求2020年北京实际居住人口要控制在1800万。虽然我国的体制、环境等客观条件与拉美国家很不相同，但北京在中国快速城市化的背景下要实现国务院提出的人口控制目标和宜居城市定位，以拉美过度城市化的教训为鉴，用科学发展观引领北京市的现代化建设，是很有必要，也是极其有益的。
总结拉美过度城市化的教训，至少有以下四点值得我们借鉴：
一、城市化必须建立在农业发展的基础上。拉美落后的农业及错误的农业现代化模式导致大批农民被过早挤出农村而无序地流入城市。农业基础是决定城市化模式和道路的关键因素之一。发达国家的城市化大都建立在农业进步的基础之上，农业发展与城市化之间形成了互利的良性循环。与发达国家在农业生产力大幅度提高的基础上自然产生的城市化不同，拉美的城市化并非源自本国的经济发展，而是在本国农业还没有取得突破性进展，农业生产力还未达到相应高度的情况下由外力推动的。二战后，拉美国家大都片面地将工业化等同于现代化，认为工业的发展优先于农业和农村发展，甚至认为工业化是解决农业问题、特别是农村向城市移民的最好办法，因此在经济结构改革中，采取了重工轻农政策，加剧了农业的衰败和落后。不合理的土地制度——大地产制以及在此基础上形成的农业现代化模式导致大量无地农民失去在农村的生存基础。拉美国家都具有非常丰富的农业资源，这一优势本该好好利用，但拉美国家所选择的农业现代化模式却未能充分发挥农业的生产潜力。相反，由于错误的农业现代化模式，在城市尚不能提供足够就业机会的情况下，大量农业人口就被过早地挤出农业和农村而盲目地涌入城市。导致城市人口爆炸，粮食供应不足，城市贫困加剧，国内购买力难以提升。事实证明，在农业相对停滞的基础上加速进行的拉美国家城市化，不仅使农村在发展中日益贫困，而且也导致了城市的贫困和危机，使城市化走入歧途。
中国已经进入了快速城市化时期，同为发展中国家，我们和拉美有很多相似之处。比如都是在农业发展不足的情况下进入了快速城市化。2005年，北京的城市化率已达83.62%（北京市统计局：《2005年北京市1%人口抽样调查主要数据公报》），已经达到了发达国家的城市化水平。但值得注意的是，北京的高速城市化并不是农业生产力大幅度提高的自然结果，而是由外力——急速增加的流动人口所推动的，因此出现了人口资源环境的严峻形势和一系列城市问题。到2005年底，北京地区农村人均收入已超过7000元，远高于全国农村平均水平，但不及城区居民的一半，城乡差距仍然很严重，农民的生产、生活方式及受教育情况都与城区居民差别很大。全市农村劳动力文化和职业素质普遍偏低，70%的劳动力不具备转移就业的职业技能。 北京发展现代农业，提高农业生产率，加强农业劳动力职业技能培训，提高农民素质任重而道远。值得庆幸的是，针对近年来粮食产量连年下降、农民收入徘徊不前、城乡差距不断扩大的严峻形势，党中央及时出台了一系列重农、惠农的政策，从免征农业税到建设社会主义新农村，以及中国特色城镇化道路的选择，特别是新农村建设，必将对我国近年高速城市化产生反推动力，促使我国城市化稳步健康发展，为北京人口调控，解决城市问题提供了良好的大环境。
二、必须遏制低效益的传统第三产业的过度膨胀。拉美传统第三产业过度膨胀，导致人口在城市的畸形聚集。第三产业不仅在就业结构中占有最大比重，其产值在国内生产总值中的比重也是最大的。相对于落后的农业和薄弱的工业而言，第三产业是拉美产业结构发展中最为合理的一部分。它不仅吸纳了大量的就业人口，而且对国民经济的发展给予了极大的支持。第三产业应该是能够促进城市化进程良性发展的产业。但是，进一步剖析拉美国家和发达国家的第三产业与城市化的关系，就会发现拉美国家的第三产业与发达国家第三产业的性质有着根本的不同。
发达国家的第三产业是与工业化良性互动的产物，是以工业现代化为基础的，是高附加值的现代生产服务业和生活服务业。如金融保险、信息咨询、房地产、旅游业等。而拉美的第三产业主要是传统的生活服务业，生产服务业十分短缺。与发达国家不同，拉美的第三产业不是在工农业发展的基础上自然壮大的，而是脱离工业基础的过度膨胀。由于工业基础薄弱及错误的发展模式，工业吸纳劳动力的能力十分有限。大量进城农民由于缺乏技能，只能进入低端的餐饮、批发零售、家政等简单的生活服务业。实际上这只是把农村的就业不足转嫁到城市，不仅使第三产业成为各种隐蔽性失业集中的场所，而且造成了低效益的传统第三产业的过度膨胀。由于工业发展的相对滞后，传统第三产业过早地成为推动拉美国家城市化的主要动力。事实证明，这种并非源自城市生产基础的需要，而是由低端服务业不成比例膨胀所推动的城市化，很难形成产业经济与城市化进程的相互促进与良性互动。由于缺乏以现代交通、通讯、金融、信息等为核心的现代生产服务业，拉美第三产业无力在结构和质量上持续发展以支撑城市化；而城市经济的缓慢发展，也影响人们生活水平的提高、生活服务的需求，从而抑制了第三产业结构的升级和规模的扩张。尽管拉美第三产业吸收了大量的劳动力，但是没有工业现代化做后盾的第三产业，只能暂时缓解就业压力，不能解决由此引发的一系列严重的城市问题。拉美城市的过度发展和城市人口的过度集中，同第三产业的恶性膨胀是分不开的。从拉美目前的生产力发展水平和劳动生产率的状况看，第三产业的膨胀显然超过了必要的限度，影响了经济的进一步发展。
可见，城市化是农业、工业和第三产业发展共同作用的结果，合理的产业结构是城市化的有力支撑。由于拉美国家农业薄弱，无力成为城市化的有力支撑；工业化也因战略选择失误而错失发展良机，城市化只能由过度膨胀的第三产业推动。而仅靠传统第三产业的发展并不能增加社会财富，提升社会经济和物质文明，这就造成了当今拉美城市经济低迷的现状。北京第三产业所占比重已达到发达国家水平，但其质量与构成存在与拉美同样的问题——低效率、低质量的生活服务业已经过度膨胀。比如，北京的餐饮住宿、批发零售、废品收购的从业人员主要是流动人口，其数量规模之庞大早已远远超出北京的正常需求。2004年，第三产业极为发达的香港，从事批发零售、餐饮住宿的人员仅占总人口的8.6%（根据香港特别行政区政府统计处编《2006年香港统计数据一览》计算），而北京相应行业的从业人员却占城镇人口的12.8%（根据《2005年北京统计年鉴》数字计算）。拉美的教训是人口失控与传统第三产业的无序发展和恶性膨胀有着直接关系，这种恶性膨胀的第三产业是造成人口失控和过度城市化的一个主要原因。北京必须引以为鉴，调整、规范传统第三产业，加快发展现代生产服务业和生活服务业，提升第三产业的结构和质量。
三、必须避免以大城市急剧扩张为中心的城市化道路。错误的城市化道路是拉美陷入过度城市化的主要原因。拉美地区开始工业化并进入快速城市化阶段时，大部分人只看到了其中的积极因素，认为这种快速而集中的城市化是工业化的必然产物，可以为工业化提供市场和劳动力，促进了城市的发展。当大量农村人口涌入城市，城市人口急剧增长并随之产生一系列城市问题时，他们认为这是城市化所固有的，是拉美“依附性资本主义”发展模式所固有的，在接受“依附性资本主义”发展模式的情况下去考虑消除其城市化的后果毫无意义，甚至是错误的。虽然也有少数人指出，相对当时的经济结构，拉美地区存在着“过度”城市化现象，城市化速度应该减缓，城市发展应该分散，但这种观点始终没有引起重视。
拉美城市化道路始终是以大城市急剧扩张为中心的。过度集聚化的城市发展，使得人口、投资向大城市集聚，为了应对大城市人口无节制的增长，政府只能加大对大城市的投资，于是城乡差距进一步拉大，又引发新一轮的人口迁移。这种恶性循环是加剧拉美过度城市化的重要原因。
中国社科院《2006年中国区域发展蓝皮书》显示，京津冀地区北京、天津的地区生产总值分别达4000亿元和3000亿元，但其他城市的地区生产总值均在500亿元以下。河北人均GDP与北京相差五六倍。在北京周边存在着大面积的贫困带，京津周围贫困人口达到272.6万。北京对周边地区的吸附效应远大于扩散效应，人口资源不断向北京集中，造成周边地区经济发展相对迟缓，进一步拉大了区域差距。北京形成了孤岛式的特大城市，极易陷入拉美特大城市的恶性循环中。因此北京必须加快区域统筹发展的步伐，促进京津冀区域经济协调发展，加强中心城市对周边地区的辐射和带动作用，扭转京津冀乃至环渤海区域长期发展迟缓的局面。缩小周边地区与北京市经济发展的差距，从根本上避免北京陷入拉美特大城市的困境。北京市“十一五”规划已经把首都的发展放在区域发展中筹划，提出按照国家京津冀都市圈区域开发的整体部署，发挥首都科技创新和研发中心集聚优势，这为避免北京陷入“拉美陷阱”创造了区域条件。
四、及时合理地引导和调控人口流动是政府的职责。政府管理缺位及政策导向失误，是拉美城市化失控的重要原因。首先，拉美国家农村人口向城市的转移长期处于一种无序状态，政府的态度先是放任自流，后是束手无策，未能及时合理地遏制和引导国内移民潮。与发达国家不同，拉美农村促使农村移民潮产生的原因并不是因农业生产率的提高造成了大量农村剩余劳动力，而是由于不合理的土地制度和错误的农村现代化模式使得大量农民因农村无法生存而涌入城市。而此时拉美国家的工业基础还很薄弱，尚不具备吸纳大量就业的能力，农村人口大规模的转移必然带有极大的盲目性，及时合理地引导和调控是政府义不容辞的责任。而拉美各国政府认为农民向城市的迁移是城市化的自然现象，农村大量劳动力的流出，可以缓解农村的社会冲突，因而对自发的移民潮从来不加引导和调控。其次，在进入快速城市化时期，拉美政府放任其城市化沿着以大城市急剧扩张为中心的路子发展，以致大城市人口压力过大。原本以为可以缓解的农村社会冲突，也随之转移到了城市，造成诸多更难解决的城市问题，各国政府此时再想去遏制移民潮已经很困难了。为了缓解压力，政府只能加大城市基础设施的投资，改善城市的社会生活条件，结果又导致城市引力的增加和更多移民的涌入，拉美的城市化由此陷入了一个恶性循环。
从北京的现实情况看，近10年来北京经济实现了大幅度的增长，实际就业人口却呈下降趋势，劳动力参与率不断下降，失业率提高，失业人数增加。说明经济的增长并不依赖劳动力的增加。所以北京已有人口规模，已有劳动力规模并不是不足，而是过剩。大量结构性失业及就业不充分的情况表明进京务工的流动人口及农村劳动力的转移带有很大的盲目性。政府及时合理的引导和调控是非常必要的，这是政府的职责。北京要实现国务院批复的人口规模控制目标，必须首先建立一个长效人口管理机制，完善人口调控体系，制定有效的政策法规，引导农村劳动力有序转移。
（作者：中国人民大学国际关系学院教授、博士生导师）