开发区土地集约利用研究

发区土地集约利用研究
上海土地  2006年第4期  丁火平
开发区土地集约利用是以可持续发展为原则，综合发挥政府和市场的作用，以科学规划、合理布局、优化用地结构为前提，通过提高土地利用率及容积率、优化产业结构等措施，在一定土地面积上实现资金、劳动力、技术等生产要素的合理性密集配置，追求社会、生态效益约束下的经济效益最大化的动态过程。本文对开发区土地集约利用的理论依据、目标要求进行了研究，并以江苏省为例，归纳总结了开发区土地集约利用模式，提出了实施措施和对策建议。
一、开发区土地集约利用的理论依据
１． 可持续发展理论
可持续发展的概念在１９８７年首次被系统地提出。目前广泛接受的表述为：“既满足当代人发展的需要，又不危及后代人满足其发展需要的发展”。可持续发展以“代际公平”作为一个基本准则，以不超越自然生态环境系统的承载力为前提，要求改变增长内涵，降低原料、能源消耗，更公平地发展，促进人类之间以及人与自然之间的和谐。经济学视角下的可持续发展的内涵为：改变原有的粗放型经济增长方式，不以牺牲环境和浪费资源为代价获取增长，走一条低消耗、低污染、高效益的经济增长之路。目前开发区土地利用普遍存在着规模过大、利用效率低等问题，可持续发展要求开发区在其发展过程中，提高土地集约利用度，在开发区面积既定的前提下，获得最大化的经济效益。
２． 生长极理论
生长极理论认为，经济发展并非均衡地发生在地理空间上，而是以不同的强度在空间上呈点状分布，并按各种传播途径对整个区域经济发展产生不同的影响，这些点就是生长极。某一地区经济发展产生主导产业后通过极化和扩散获得进一步发展，在该地区形成生长极，从而产生一种强大的力量使经济发展进一步向该地区集中，最后成为核心区域，通过向前联系和向后联系作用于其影响区或边缘区。生长极理论对开发区集约利用提出了要求：首先，生长极产生的前提是必须有主导产业或发动型产业，这就突出了对入驻企业进行筛选的必要性；其次，开发区对周边地区辐射力强度由其经济发展程度决定，要求开发区通过土地集约利用，在一定面积上安置更多项目，提高经济产出，通过增强自身的经济实力，扩大对周边地区的影响。
３． 制度变迁理论
制度创新是为了获得潜在的收入，制度变迁的预期收益超过预期成本时会出现制度变迁的需求。当前开发区依托征地制度的外延式扩张方式损害了农民的利益，实践中表现为抵制征地、规避甚至是违反法律进行自发的“隐性流转”，这不但加大了法律实施的监督成本，而且提高了政府在征地过程中的谈判成本，造成用地者的损失，同时还可能产生巨大的社会和政治成本。土地集约利用作为用地方式的创新，能够在现有征地制度下，减少对增量土地的需求，降低以上成本。在土地集约利用过程中，地方政府由于宪法秩序、权力结构和意识形态环境的变化，确立和提高制度创新的主体地位，为获取开发区土地集约利用的潜在收益，纷纷采取了适合自身综合条件的不同措施，使土地集约利用呈现明显的区域性。
二、开发区土地集约利用的目标要求
开发区土地集约利用的目标和要求体现在以下三个方面。
１． 开发区土地集约利用以实现经济效益最大化为目标
开发区土地集约利用包括三个层次：首先是节约用地，节约用地是集约利用的前提，也是集约利用的目的；其次是集约用地，要求不断提高土地利用率，合理提高建筑容积率和建筑密度，在土地面积一定的前提下，实现可用空间的最大化；再次是合理配置用地项目，在区域内部合理布局，优化用地结构，在单位面积土地上，实现资本、劳动力、技术等生产要素的合理性密集配置。当前，各类开发区已成为地区经济的重要增长极，发挥着显著的集聚和辐射作用。在生产要素集聚的开发区实施土地集约利用，应以实现可用空间最大化为前提，通过筛选，安置更多的项目，优化、升级产业结构，实现社会和生态效益不低于合理值的经济效益最大化。
２． 开发区土地集约利用需以多种措施为保障
开发区土地集约利用目标的实现，需以多种措施为保障。在依据自身条件制定发展规划、合理布局和优化用地配置的前提下，需要政府与市场相互配合、共同作用。政府既可以直接制定限制性的政策，如设置门槛阀值对开发区招商引资进行指导，还可以出台激励性政策，对符合集约利用要求的行为进行奖励。市场的作用主要体现在土地交易过程中，通过价格间接促进土地的集约利用。其中，政府行为会影响到市场价格，而市场信息反馈到政府部门，又调整了政府的行为。
３． 开发区土地的集约利用是一个动态的过程
开发区土地的集约利用包括绝对集约和相对集约。绝对集约是指在以最优开发区的集约度为衡量标准而应达到的集约水平，相对集约是指开发区在特定时期，特定的经济、社会环境下，实现符合自身综合条件的集约水平，侧重阶段性和区域性。某些开发区虽达不到绝对集约水平，但相对其所具有的综合条件，集约水平也可以较高。相对集约是开发区土地集约利用的首要目标，而绝对集约则是更高层次目标。目前，由于外部环境的差异，不同区域开发区土地集约利用度存在整体性差异。同时，在区域内部，不同级别和类型开发区的土地利用度也存在明显差异。因此，开发区土地集约利用，必然会经历一个先达到区域内相对集约水平，再达到绝对集约水平的过程。
三、开发区土地集约利用模式
目前，各地开发区出现了许多土地集约利用的做法，其中既有地方政府自行探索的经验，也有政府政策指导的结果。笔者研究总结江苏省的作法，归纳为四种模式：挖潜模式、门槛模式、集中模式、创新模式。
１． 挖潜模式
挖潜模式，是指在开发区面积一定时充分挖掘可用空间，分为平面挖潜和空间挖潜。平面挖潜是通过提高土地利用率、合理确定建筑密度，增加土地平面可用空间；空间挖潜是通过提高建筑容积率，挖掘可用立体空间。主要做法是开发区开发利用存量土地、建造标准厂房等。
在盘活存量土地中，利用闲置土地是难点，要有相应的处置办法予以指导。２００４年昆山市出台了《昆山市闲置土地处置办法》，区别闲置土地的不同情况，分别采取无偿收回、权益托管、延长开发期限、协议收回和法律法规规定的其他处置方式进行处置。建造标准厂房是充分挖掘可用空间的有效措施。标准厂房的建设分为开发区建设、企业自建、第三方建设。为了促进标准厂房的建设，各地出台了优惠政策予以激励。新苏工业坊通过建造标准厂房，其每平方公里投资强度达６６．９亿美元，土地利用效率和产出效益大大提高。
通过对江苏省８７个开发区中的４２个进行调研获得数据的分析得出：开发区工业用地平均容积率对地均产值有重要影响。工业用地平均容积率每提高０．１，地均产值将会增加１０７５８万元。提高容积率与土地集约利用的关系为：一、容积率的提高可以增加可用空间面积，符合土地利用意义上的集约内涵；二、容积率的提高，有利于集聚更多的生产要素，增加经济产出，符合经济意义上的集约。
２． 门槛模式
门槛控制模式是指开发区对入驻项目设立准入门槛，包括产业门槛和投资门槛。产业门槛依据产业发展规划对项目进行第一次筛选判断；投资门槛对项目进行第二次筛选，以最终判断能否入驻以及单独供地。江苏省政府在《关于切实加强土地集约利用工作的通知》中对各地用地企业投资强度作了明确规定：开发区工业项目用地每亩土地的实际投入，苏南、苏中、苏北依次不得低于２５０万、１６０万、１２０万元，对投资额小于５００万元的工业项目原则上不单独供地。对已有项目，不符合产业门槛的通过“腾笼换鸟”清理出园区，达不到投资强度的要么增资，要么缩小用地面积。门槛控制模式的实施有利于避免产业雷同，形成各具特色的开发区产业分工和为区域产业联动创造条件。
３． 集中模式
集中模式指工业向开发区集中。内容包括：（１）承载工业项目迁入的开发区是经过开发区整顿后保留的开发园区和工业集中区；（２）迁入的工业项目来源包括旧城改造外迁的工业项目，原分布于开发园区、工业集中区以外的工业项目和被撤消的开发园区、工业集中区的工业项目；（３）实施的途径是已有项目的搬迁和规定新项目只能入驻开发园区。工业向开发区集中能够避免分散式发展，节约土地，同时促使开发区提高土地利用强度，通过实施产业门槛，为实施产业转移创造条件。
４． 创新模式
指开发区土地集约利用过程中管理制度的创新，包括招商制度的创新和考核制度的创新。招商制度创新是部分开发区将招商重点转为已有项目的增资扩股；考核制度的创新是指改变仅以合同利用外资和到位外资数量的考核为综合考核。无锡新区不仅仅考虑合同利用外资和到位外资的数量，还将项目的投资总量、单位面积投入强度、土地出让价格、项目开工时间和企业投产日期作为招商人员考核的依据。制度创新是为了获得潜在的效益。“无新增土地招商”作为招商制度的创新，带来了显著的正面效益，在土地投入不变的前提下，投入更多的生产要素，增加经济产出，符合经济意义上的集约要求，应作为一项长效机制加以实施。而对招商人员考核制度的创新，更能激发招商人员的积极性和责任心，利于开发区获取“优质”项目，从而优化、提升产业结构。
四、开发区土地集约利用的对策建议
总结开发区土地集约利用的先进经验与成功模式，对保障经济社会可持续发展具有积极的现实意义。但现有的集约利用做法，某些措施需考虑客观环境的制约，有些措施还有完善的必要。因此建议：
（１） 在开发区的土地集约利用中，首先，应当根据开发区的级别、所处区位的经济发展条件、基础设施状况、产业链现状等设置切合实际的准入门槛。其次，在建造标准厂房的过程中，要根据开发区的土地利用率以及标准厂房的市场需求，确定标准厂房的建设量，这样不但可以节省资金投入，而且可以防止过早建设的标准厂房在建造技术、房型设计等方面不能满足以后企业的需要。
（２） 在工业向开发园区集中的过程中，首先应设立专门的领导和工作机构，形成工作机制，负责工业向园区集中的事宜；其次，应制定与城镇体系规划、土地利用规划、环境保护规划相结合的工业园区区域布局规划和产业发展规划，以高起点、高标准、具有前瞻性的规划合理功能布局，明确产业定位；第三，应以具有明显产业集群特色的工业集中区为依托，以其他工业集中区为补充，形成重点突出、功能互补、各具特色的布局形态；第四，应出台相应的优惠政策，促进已有工业项目的搬迁，减少集中的阻力。
（３） 深化制度创新。开发区土地集约利用中出现的制度创新，如鼓励已有项目增资扩股的无新增土地招商，综合考虑项目的投资总量、单位面积投入强度等内容的招商人员考核制度创新等，已经在集约利用方面产生了良好的效应。为获取更多的集约利用潜在收益，还应当供给更多的新制度，如建立健全产业转移的激励机制以及管理机制，建立开发区与所在乡镇的经济联动发展体制，以及节约集约用地评价考核办法和责任制度等。
（作者单位：南京农业大学公共管理学院）
开发区土地集约利用研究
上海土地2006年第4期丁火平
开发区土地集约利用是以可持续发展为原则，综合发挥政府和市场的作用，以科学规划、合理布局、优化用地结构为前提，通过提高土地利用率及容积率、优化产业结构等措施，在一定土地面积上实现资金、劳动力、技术等生产要素的合理性密集配置，追求社会、生态效益约束下的经济效益最大化的动态过程。本文对开发区土地集约利用的理论依据、目标要求进行了研究，并以江苏省为例，归纳总结了开发区土地集约利用模式，提出了实施措施和对策建议。 一、开发区土地集约利用的理论依据 １．可持续发展理论 可持续发展的概念在１９８７年首次被系统地提出。目前广泛接受的表述为：“既满足当代人发展的需要，又不危及后代人满足其发展需要的发展”。可持续发展以“代际公平”作为一个基本准则，以不超越自然生态环境系统的承载力为前提，要求改变增长内涵，降低原料、能源消耗，更公平地发展，促进人类之间以及人与自然之间的和谐。经济学视角下的可持续发展的内涵为：改变原有的粗放型经济增长方式，不以牺牲环境和浪费资源为代价获取增长，走一条低消耗、低污染、高效益的经济增长之路。目前开发区土地利用普遍存在着规模过大、利用效率低等问题，可持续发展要求开发区在其发展过程中，提高土地集约利用度，在开发区面积既定的前提下，获得最大化的经济效益。 ２．生长极理论 生长极理论认为，经济发展并非均衡地发生在地理空间上，而是以不同的强度在空间上呈点状分布，并按各种传播途径对整个区域经济发展产生不同的影响，这些点就是生长极。某一地区经济发展产生主导产业后通过极化和扩散获得进一步发展，在该地区形成生长极，从而产生一种强大的力量使经济发展进一步向该地区集中，最后成为核心区域，通过向前联系和向后联系作用于其影响区或边缘区。生长极理论对开发区集约利用提出了要求：首先，生长极产生的前提是必须有主导产业或发动型产业，这就突出了对入驻企业进行筛选的必要性；其次，开发区对周边地区辐射力强度由其经济发展程度决定，要求开发区通过土地集约利用，在一定面积上安置更多项目，提高经济产出，通过增强自身的经济实力，扩大对周边地区的影响。 ３．制度变迁理论 制度创新是为了获得潜在的收入，制度变迁的预期收益超过预期成本时会出现制度变迁的需求。当前开发区依托征地制度的外延式扩张方式损害了农民的利益，实践中表现为抵制征地、规避甚至是违反法律进行自发的“隐性流转”，这不但加大了法律实施的监督成本，而且提高了政府在征地过程中的谈判成本，造成用地者的损失，同时还可能产生巨大的社会和政治成本。土地集约利用作为用地方式的创新，能够在现有征地制度下，减少对增量土地的需求，降低以上成本。在土地集约利用过程中，地方政府由于宪法秩序、权力结构和意识形态环境的变化，确立和提高制度创新的主体地位，为获取开发区土地集约利用的潜在收益，纷纷采取了适合自身综合条件的不同措施，使土地集约利用呈现明显的区域性。 二、开发区土地集约利用的目标要求 开发区土地集约利用的目标和要求体现在以下三个方面。 １．开发区土地集约利用以实现经济效益最大化为目标 开发区土地集约利用包括三个层次：首先是节约用地，节约用地是集约利用的前提，也是集约利用的目的；其次是集约用地，要求不断提高土地利用率，合理提高建筑容积率和建筑密度，在土地面积一定的前提下，实现可用空间的最大化；再次是合理配置用地项目，在区域内部合理布局，优化用地结构，在单位面积土地上，实现资本、劳动力、技术等生产要素的合理性密集配置。当前，各类开发区已成为地区经济的重要增长极，发挥着显著的集聚和辐射作用。在生产要素集聚的开发区实施土地集约利用，应以实现可用空间最大化为前提，通过筛选，安置更多的项目，优化、升级产业结构，实现社会和生态效益不低于合理值的经济效益最大化。 ２．开发区土地集约利用需以多种措施为保障 开发区土地集约利用目标的实现，需以多种措施为保障。在依据自身条件制定发展规划、合理布局和优化用地配置的前提下，需要政府与市场相互配合、共同作用。政府既可以直接制定限制性的政策，如设置门槛阀值对开发区招商引资进行指导，还可以出台激励性政策，对符合集约利用要求的行为进行奖励。市场的作用主要体现在土地交易过程中，通过价格间接促进土地的集约利用。其中，政府行为会影响到市场价格，而市场信息反馈到政府部门，又调整了政府的行为。 ３．开发区土地的集约利用是一个动态的过程 开发区土地的集约利用包括绝对集约和相对集约。绝对集约是指在以最优开发区的集约度为衡量标准而应达到的集约水平，相对集约是指开发区在特定时期，特定的经济、社会环境下，实现符合自身综合条件的集约水平，侧重阶段性和区域性。某些开发区虽达不到绝对集约水平，但相对其所具有的综合条件，集约水平也可以较高。相对集约是开发区土地集约利用的首要目标，而绝对集约则是更高层次目标。目前，由于外部环境的差异，不同区域开发区土地集约利用度存在整体性差异。同时，在区域内部，不同级别和类型开发区的土地利用度也存在明显差异。因此，开发区土地集约利用，必然会经历一个先达到区域内相对集约水平，再达到绝对集约水平的过程。 三、开发区土地集约利用模式 目前，各地开发区出现了许多土地集约利用的做法，其中既有地方政府自行探索的经验，也有政府政策指导的结果。笔者研究总结江苏省的作法，归纳为四种模式：挖潜模式、门槛模式、集中模式、创新模式。 １．挖潜模式 挖潜模式，是指在开发区面积一定时充分挖掘可用空间，分为平面挖潜和空间挖潜。平面挖潜是通过提高土地利用率、合理确定建筑密度，增加土地平面可用空间；空间挖潜是通过提高建筑容积率，挖掘可用立体空间。主要做法是开发区开发利用存量土地、建造标准厂房等。 在盘活存量土地中，利用闲置土地是难点，要有相应的处置办法予以指导。２００４年昆山市出台了《昆山市闲置土地处置办法》，区别闲置土地的不同情况，分别采取无偿收回、权益托管、延长开发期限、协议收回和法律法规规定的其他处置方式进行处置。建造标准厂房是充分挖掘可用空间的有效措施。标准厂房的建设分为开发区建设、企业自建、第三方建设。为了促进标准厂房的建设，各地出台了优惠政策予以激励。新苏工业坊通过建造标准厂房，其每平方公里投资强度达６６．９亿美元，土地利用效率和产出效益大大提高。 通过对江苏省８７个开发区中的４２个进行调研获得数据的分析得出：开发区工业用地平均容积率对地均产值有重要影响。工业用地平均容积率每提高０．１，地均产值将会增加１０７５８万元。提高容积率与土地集约利用的关系为：一、容积率的提高可以增加可用空间面积，符合土地利用意义上的集约内涵；二、容积率的提高，有利于集聚更多的生产要素，增加经济产出，符合经济意义上的集约。 ２．门槛模式 门槛控制模式是指开发区对入驻项目设立准入门槛，包括产业门槛和投资门槛。产业门槛依据产业发展规划对项目进行第一次筛选判断；投资门槛对项目进行第二次筛选，以最终判断能否入驻以及单独供地。江苏省政府在《关于切实加强土地集约利用工作的通知》中对各地用地企业投资强度作了明确规定：开发区工业项目用地每亩土地的实际投入，苏南、苏中、苏北依次不得低于２５０万、１６０万、１２０万元，对投资额小于５００万元的工业项目原则上不单独供地。对已有项目，不符合产业门槛的通过“腾笼换鸟”清理出园区，达不到投资强度的要么增资，要么缩小用地面积。门槛控制模式的实施有利于避免产业雷同，形成各具特色的开发区产业分工和为区域产业联动创造条件。 ３．集中模式 集中模式指工业向开发区集中。内容包括：（１）承载工业项目迁入的开发区是经过开发区整顿后保留的开发园区和工业集中区；（２）迁入的工业项目来源包括旧城改造外迁的工业项目，原分布于开发园区、工业集中区以外的工业项目和被撤消的开发园区、工业集中区的工业项目；（３）实施的途径是已有项目的搬迁和规定新项目只能入驻开发园区。工业向开发区集中能够避免分散式发展，节约土地，同时促使开发区提高土地利用强度，通过实施产业门槛，为实施产业转移创造条件。 ４．创新模式 指开发区土地集约利用过程中管理制度的创新，包括招商制度的创新和考核制度的创新。招商制度创新是部分开发区将招商重点转为已有项目的增资扩股；考核制度的创新是指改变仅以合同利用外资和到位外资数量的考核为综合考核。无锡新区不仅仅考虑合同利用外资和到位外资的数量，还将项目的投资总量、单位面积投入强度、土地出让价格、项目开工时间和企业投产日期作为招商人员考核的依据。制度创新是为了获得潜在的效益。“无新增土地招商”作为招商制度的创新，带来了显著的正面效益，在土地投入不变的前提下，投入更多的生产要素，增加经济产出，符合经济意义上的集约要求，应作为一项长效机制加以实施。而对招商人员考核制度的创新，更能激发招商人员的积极性和责任心，利于开发区获取“优质”项目，从而优化、提升产业结构。 四、开发区土地集约利用的对策建议 总结开发区土地集约利用的先进经验与成功模式，对保障经济社会可持续发展具有积极的现实意义。但现有的集约利用做法，某些措施需考虑客观环境的制约，有些措施还有完善的必要。因此建议： （１）在开发区的土地集约利用中，首先，应当根据开发区的级别、所处区位的经济发展条件、基础设施状况、产业链现状等设置切合实际的准入门槛。其次，在建造标准厂房的过程中，要根据开发区的土地利用率以及标准厂房的市场需求，确定标准厂房的建设量，这样不但可以节省资金投入，而且可以防止过早建设的标准厂房在建造技术、房型设计等方面不能满足以后企业的需要。 （２）在工业向开发园区集中的过程中，首先应设立专门的领导和工作机构，形成工作机制，负责工业向园区集中的事宜；其次，应制定与城镇体系规划、土地利用规划、环境保护规划相结合的工业园区区域布局规划和产业发展规划，以高起点、高标准、具有前瞻性的规划合理功能布局，明确产业定位；第三，应以具有明显产业集群特色的工业集中区为依托，以其他工业集中区为补充，形成重点突出、功能互补、各具特色的布局形态；第四，应出台相应的优惠政策，促进已有工业项目的搬迁，减少集中的阻力。 （３）深化制度创新。开发区土地集约利用中出现的制度创新，如鼓励已有项目增资扩股的无新增土地招商，综合考虑项目的投资总量、单位面积投入强度等内容的招商人员考核制度创新等，已经在集约利用方面产生了良好的效应。为获取更多的集约利用潜在收益，还应当供给更多的新制度，如建立健全产业转移的激励机制以及管理机制，建立开发区与所在乡镇的经济联动发展体制，以及节约集约用地评价考核办法和责任制度等。 （作者单位：南京农业大学公共管理学院）