神马文学网厦门市农村土地的集约利用
来源：百度文库 编辑：神马文学网 时间：2024/04/28 18:58:31
一、概述
我国农村普遍存在闲置土地多，人均占用土地较大（其中人均居住用地也较大），土地利用分散、利用率低等现象，因此造成农村土地资源浪费现象较严重。具体可分为城中村、近郊区村庄和远郊区村庄三种类型。
1.城中村：指位于城市建成区内村庄，这类村庄人均占用土地较多，户均大多超过1栋住宅，自发和无序建设现象较严重，建设密度大，建设水平较低，住宅间距狭小，无法满足基本的日照、采光、通风、消防要求，存在较大的安全隐患。以厦门市为例，厦门岛内“城中村”人均占有居住用地约130平方米，岛外城中村人均占地约100—187平方米，而厦门人均居住用地约19平方米，根据《厦门市总体规划》，规划城区人均建设用地为110－120平方米，则人均居住用地约20－38平方米。因此可看出，城中村人居占地大大超过社会平均水平，土地浪费严重。
造成城中村土地浪费的原因是，城中村位于已经开发建成的城市中，是城市化进程中未解决的遗留问题。由于它的区位好，具有较好的交通可达性，周围的社会公共设施较完善，因此也具有较高的土地商业增值潜力。出于生活的便利性，以及经济利益上的考虑，城中村的居民不愿意离开本土，而且抢建、多建、违章建设现象严重。
2.城市近郊村：指位于城市建成区边缘的农村，属于城乡结合带。这类村庄除了存在城中村的问题外，空心村现象尤为严重。例如厦门市同安区的潘涂村，村民1852户、7203人，村庄用地82.7公顷，人均用地约115平方米。村庄除存在以上的建设与用地问题外，还存在住宅多沿进村道路或村庄外围建设，原有村中心逐步老化、空置，形成空心村现象，导致村庄建设用地无制约扩张，造成土地资源的浪费。另外，村庄内缺乏公共活动空间、运动场所与设施，及各类文化休闲娱乐项目，村民业余生活较为贫乏；缺乏公共绿地，绿地率低；村庄各类生活垃圾、生产垃圾随意丢弃，恶化环境空间。
造成近郊村浪费的原因较类似城中村：区位便利、交通可达性较好、具有较高的土地经济价值，村民盲目建设用以出租，争取经济利益最大化。不同的是，近郊村往往靠近交通干线，村民多沿进村道路建设住宅，但是它的土地经济价值又不如城中村，土地利用未达到最大化，村庄之间的老旧建筑保留下来又空置，造成空心村现象。
3.远郊村：指远离城区，位于偏远地域的农村。这类村庄居民点布局一般较为分散，人口规模普遍较小，多沿区域交通干道、溪流河道或依山就势分布，人均占地面积较大，土地利用比较粗放。除了具有农村普遍的无序建设、布局杂乱、安全隐患严重、土地浪费较严重外，远郊村还存在由于居住分散带来的生活不便，管理不便，就学、就医不便等问题。例如厦门市汀溪村辖8个自然村，分别沿溪流或同南公路分布，彼此距离较远，资源共享性较差，村庄占地43公顷，人均居住用地187平方米，土地浪费较严重。
厦门市城区外村庄人均占地约
二、节约用地的途径及实例
农村土地的节约利用可根据各村区位不同、经济发展不平衡，经济实力不一的实际情况，采取不同的村庄改造模式，从不同的途径达到土地节约的目的。旧村改造和新村建设必须坚持因地制宜，采取分类指导、试点先行、量力而为、先易后难、分步实施的办法。参照厦门市农村城市化改造已经摸索出的经验，土地节约的改造模式可分为两大类，四小类：
1.城市规划区以内
（1）城镇化改造：由于城市建设的需要，将逐步纳入城区的村庄整体拆迁，采用货币化、实物（多层、高层公寓）等模式安装，包括城中村和其他处于城市规划区内村庄。
城镇化改造一般采用城市化住宅模式进行安置，即多层住宅安置和高处住宅安置两类方式为城市化居住模式。原农村住宅转化为楼房住宅形式，通过规划形成城市住宅小区或组团，原农村居民也随之转化为城市居民，其生存方式和生活习惯都将随着城市化，逐渐融入城市居民中。因此城镇化改造的用地指标计算都以城市住宅用地的指标为准，根据《居住区规划设计规范》，人均居住用地约为25－
（2）金包银：一般特指在工业集中区内部或周边的村，按照工业集中区的要求统一规划，在村庄外围规划联排或连片的商住两用建筑（俗称金边），为工业集中区提供配套生活服务，可建设商业店面、外口公寓等营业性建筑；并逐步对村庄内部进行就地整治和改造（俗称银里），是村庄环境和村民住房得到改善。按照厦门市相关农村政策，“金包银”村庄的“金边”部分控制人均建筑面积
“金包银”改造从表象上看村庄居住用地增加了，实际上该村庄通常兼有工业区的生活服务区功能，并提供外来人口居住，例如可以结合“金包银”改造建设工业区的生活服务中心，包括餐饮、居住、医疗、文体活动等设施。因此，虽然户籍人口不变，但村庄内的实际居住人口往往成倍地增加了，人均居住用地则降低了，土地利用的效益提高了。这种情况类似于形成新的城中村，所不同的是“金包银”是在规划的前提下自觉形成，城中村是无序的自发形成。
以厦门市同安区西洪塘村为例，西洪塘村隶属同安区祥平街道，包含坂下、西洪塘、塘边、霞尾和上坂五个自然村。坂下现状户数110户，357人；西洪塘现状户数838户，2776人。坂下村现状村庄占地约
2.城市规划区以外的改造
（1）整体搬迁：对城区规划范围外、因重点工程建设、重点水源保护区、边远山区需要实施整体搬迁的村，或经济发达但人居条件较差的规划中心村，通过整体拆迁、集中建设、统一安置，建设一批新型农村社区，严格执行一户一宅，新规划住宅按占地面积
以厦门市汀溪镇大岭溪村为例，大岭溪自然村现状人口200人，62户；现状村庄用地
（2）就地整治：对位于城市规划区外的村庄采取就地整治的改造方式，不改变其农村居住形态。对经济基础较好、规模较大的村，采取整理改造旧村的方式，充分利用旧宅基地，拆旧建新，鼓励联合建设组团式新村，让有条件的农民向中心村集聚。对经济基础一般的村，采取以整治为主，通过“五通五改”，拆除违建房、危房、改造旧房，重点开展以治理“脏、乱、差”为主要内容的就地整治活动，同步建设污水管网、垃圾收集设施和公共厕所，整治农村畜禽养殖污染，保持环境整洁，改善村容村貌。
就地整治型土地利用面积基本不变，现状人均建设用地低于
以上四种改造方式在空间布局上体现为两种类型，即农村住宅模式和城镇化住宅模式,具体分为宅基地安置、多层住宅安置、高层住宅安置。
三、农村建设用地节约利用的保障体系
1．各种改造模式下农村劳动力的转化
（1）整体搬迁模式
整体搬迁模式在本文中指在城市规划区范围外的村庄进行搬迁，仍以村庄的形式异地进行安置。村庄整体搬迁后，原村庄用地有两种用途：一是按现行法律国家强制征用收归国有，转化为建设用地，然后通过如“招拍挂”、行政划拨、协议地价等方式把土地配置给使用者；通过这方式政府可以进行土地储备，或让节约出的土地进入土地市场增加土地的经济效益。二是不改变农村土地集体所有的性质，对现有农村居民点逐步实施迁村并点、治理“空心村”、退宅还田等整理措施，增加有效耕地。
新安置的村庄用地由行政划拨取得，原则上划拨的土地来源为集体土地，不占用城市用地，划拨后的村庄用地仍为集体土地，用地性质不变。
由于该模式下一般情况农民的耕地得到保留，其原有的生产资料没有失去，在土地趋于集中的情况下，更加适于发展农业经济。因此，农民依旧从事农业为主，建议在拆村并点后扩大农业生产规模，走产业化发展的道路。
（2）城镇化改造模式
在本文中提到城镇化改造模式是指城市规划区范围内的村庄进行搬迁，以货币化或城镇化方式进行安置。村庄整体搬迁后，原村庄用地按现行法律国家强制征用收归国有，转化为城市建设用地，然后通过如“招拍挂”、行政划拨、协议地价等方式把土地配置给城市使用者；通过这种方式政府可以进行土地储备，或让节约出的土地进入土地市场增加土地的经济效益。
该模式下货币化安置的村民可选择购买商品房居住；城镇化安置的村民可以村为单位统一安置于居民小区，也可以分散安置于各居民区。该模式下农村的建设用地和耕地均收归国有，农民不再保留原有的生产资料即农田，因此原村民须完成从农民到市民的转化，即在就业方式、生活方式、思想观念等各方面都转化为城市居民，这是一个复杂而又循序渐进的过程，其中的关键是农民的出入和生活保障问题。
该模式下解决农民城镇化后的出入问题主要是四方面：①转变观念，既改变全社会对农民市民化的错误认识，也要改变农民自己对新的就业方式和生活方式的认识；②调整政策，优化制度环境，维护农民就业的合法权利，解决农村劳动力转移过程中的矛盾；③加强教育，提高农民自身的素质，发展针对农村劳动力的职业技术教育和农村成人教育；④建立城乡统一的劳动力市场，破除农民城市化进程中的信息障碍，建立城乡沟通的劳动力市场信息系统，形成包括就业信息、咨询、职业介绍培训在内的社会化就业服务体系。通过这四个方面的对策，可以扩大农民进城后的就业范围，逐步解决农民市民化的就业问题。
（3）就地整治模式
就地整治模式在本文中指在城市规划区外，村庄就地整治，在本村用地范围内就地安置。该模式下不存在整村城镇化改造的问题，而是在村内逐片城镇化改造或逐栋城镇化改造，逐步达到治理空心村，拆旧建新，村宅集中和土地集中的目的。拆除村宅后节约出的土地可以有两种利用方向：一是区位及交通条件好的村庄，其用地可逐片有计划地收储，再进入市场运作；或者逐片整理集中后留作村庄的发展用地。二是区位条件一般的村庄，其用地经过有计划地逐片整理集中后返农，实现退宅还耕。
就地整治模式下村民依旧被固定在原有土地上，其主要的生产方式依旧为务农，少部分可以转化为小商品经营者或务工人员。
（4）“金包银”改造模式
“金包银”改造模式特指在工业集中区内部或周边的村庄进行“金边”和“银里”区别改造。该模式改造需占用原村庄用地以外的土地，按厦门市规定，即人均增加
该模式下村民的生产方式完全改变，不再从事以往的传统农业，主要靠“金边”用地产出。“金边“可建设外口公寓和商业店面等经营性建筑，其土地所有权性质不发生变化，仍保留集体所有的性质。其经营方式有两种：一可由乡镇或村成立发展投资有限公司，由村民以各自的“金边”产权面积入股，统一经营，统一收益再分配到各户。二是由各户各自经营，自负盈亏。这两种方式各有利弊，须根据各村情况分别对待。
（5）“金包金”改造模式
“金包金“改造模式特指在城市核心地区或重要地区的城中村进行改造的方式。该模式下村民就地转变为城市居民，由政府给与一些特殊的优惠条件，允许就地安置，而且本村节约出的村庄建设用地可以建设商业性的建筑用于替代原生产资料的村民收入来源。该模式下村民的转变方式同城市化改造模式，商业建筑的经营方式同金包银改造模式。
通过以上五种模式关于节约土地的权属及使用方式的转换，以及村民生产方式的转换的探讨，较为明确了村庄改造集中模式的具体操作方法，使农村居民点用地的节约集约利用可以落到实处。解决农民城市化后的生活保障问题主要是解决社会保障问题和解决医疗保险问题。
2．农村居民点用地节约集约利用的保障措施
（1）开展新农村规划，完善农村规划体系
目前农村规划总体较缺乏，缺少系统的村庄规划，不利于农村建设的管理和农村土地的利用。现行控制农村土地利用主要依据是村镇规划，除了厦门市规划院修编的《厦门市新农村建设总体布局规划》（2006）可作为厦门农村布局的指导依据，完善厦门市新农村建设的规划体系。村庄规划应从土地利用现状、土地资源的约束条件、土地集约利用潜力等因素入手，综合考虑地价、基础设施容量及政府对村庄用地限制，因地制家的规划未来的用地规模。
（2）加大规划管理力度，确保农村规划的实施
①严格执行土地管理法律法规：依照法定权限审批土地，严格执行占用耕地补偿制度；严格依法查处违法土地管理法律法规的行为；
②加强土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划实施管理：凡涉及到改变土地利用方向、规模、重大布局等原则性修改，必须报原批准机关批准；从严从紧控制农用地转为建设用地的总量和速度；加强建设项目用地预审管理；加强村镇建设用地的管理，鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩，农村集体建设用地必须符合土地利用总体规划、村庄和集镇规划，并纳入土地利用年度计划，严格保护基本农田；
③明确土地管理的权力和责任，建立耕地保护责任的考核体系，严格土地管理责任追究制，强化对土地执法行为的监督，加强土地管理行政能力建设。
④村庄规划一旦通过评审，即有法律效力，必须严格执行，对于违法者，加大惩罚力度。为确保村镇建设能够严格按照规划执行，建议：一村镇建设管理部门应完善农村批地建房手续，严格实行一户一宅制度，坚决杜绝出现一户多宅的现象，对于违规建设房者给予相应处罚。二任何集体或个人，不得私自占用村镇建设用地用以其他建设活动。三任何集体或个人，不得进行私自占用农田耕地及破坏土壤、水体及大气环境的活动，应对村庄内外环境加以保护。
（3）应用税费政策引导土地节约与集约使用
提高征地补偿、提高耕地占用税和耕地开垦费征收标准，对于存量土地的利用可采取财政补贴和减税等办法给予鼓励。
（摘自《城乡建设》）