我国城镇化的五个关健性创新过程

　　 姚士谋 崔功豪 许学强

　　在全球经济一体化的新形势下，我国的城镇化高速发展已成为21世纪最具有历史意义的事件之一，经济全球化对我国的城镇化创新历程亦产生深刻的影响。我国是世界上人口最多的一个发展中国家，也是城镇人口绝对数量最大的国家（2007年全国城镇人口已达5.8亿人，比美国人口3.04亿人还要多出2.78亿人）。

　　自改革开放以来，我国的城镇化发展很快，1978年时，全国城镇化水平仅有17.9%，而到了2007年我国城镇化人口比重已达到44.5%，30年间提高了26.6个百分点，成为发展中国家城镇化速度提升较快的国家。2007年我国GDP总值高达24.9万亿元（折合为3.4万亿美元），成为世界上第四大经济强国，仅次于美国、日本、德国。但是，我们80%的GDP都是在全国600多个城市和1.9万个建制镇的城镇化区域中产生出来的。

　　回顾我国改革开放走过的30年，我国城镇化过程十分艰辛，但也是巨大变化的创新历程。概括起来有5个方面的关键性创新过程和辉煌瞩目的成就，将为世界上发展中国家提供很有价值的经验。

　　一、确立我国城镇发展，提高城镇化水平的重要时期

　　区域经济发展是城镇化发展的内在动力，国家和区域经济增长、产业支撑和政策保障机制是城镇化持续稳定发展的驱动因素。历史证明，导致我国城镇化进程波动的既有经济因素、自然因素，也有政治因素，某个时期政治因素却起了决定性作用。由于上世纪60～70年代的“文革”动乱，影响到国民经济的正常增长，也大大阻碍了我国城镇化的正常发展。只有到了十一届三中全会以后，确立了改革开放的战略路线，才促进了我国经济和城镇化的快速发展。

　　1980年，中央召开了全国城市工作会议后，我国的城市规划与建设走进了一个新的春天。改革开放思想指导着我国城镇化的新发展，在沿海地区建立了4个经济特区，开放了沿海14个港口城市，吸引外资，大大推进了我国城镇化进程。1980～1990年间，全国城镇数量发展很快，特大城市（100万人以上）由15个增加到31个；50万人以上的大城市减少了2个（由30个变为28个）；中等城市由69个增加到119个，净增了50个；小城市增加最快最多，由109个增加到180个（表1）。

　　由于全国城镇发展的较快，特别是在沿海的一些大城市、特大城市，出现了盲目发展，到处蔓延，乱占耕地的现象，因此，我国政府提出了“控制大城市规模、合理发展中等城市,积极发展小城市”的城市建设总方针,指导我国的城市按社会主义道路建设有我国特色的城镇现代化。这一时期，党的许多方针政策，指导着我国的城市规划与建设，也使我国城镇化走向关键性的发展创新阶段。

　　二、快速工业化推动了我国城镇化的新发展

　　20世纪80年代以来，全球经济一体化进程越来越快，加速了各国各地区的工业化进程，国际地理分工越来越明显，资源要素、资本要素、生产要素、技术要素在全球范围内按市场规律自由流动和优化配置不断加速，提高了各个城市的工业化水准，也深刻影响着各国的城镇化水平。

　　从我国城镇化过程分析，工业化对城镇化的影响因子大约有4个。①工业化发展吸收了大量农村剩余劳动力，加快了农村劳动力向城镇转移的速度。特别是我国的珠三角、长三角地区，改革开放以来，大约分别吸收了全国各地的农业劳动力2500多万人和1600多万人。②随着工业化的逐步深入，尤其是完善城市新区，开发区建设，为之配套的服务业全面发展起来，提高了沿海城市的现代服务业的水平，目前的三产比重为40%～48%。③工业化进程带动了城镇投资环境的改善，提高了城市居民的工作与居住环境质量，向着现代化城市、生态城市方向发展。④工业空间布局促进了城镇空间格局的形成和土地资源的集约化利用，尽量减少对土资源的浪费现象，特别是一些工业城镇和资源型的城镇，有利于保护我国有限的各种资源。

　　从农业结构中农业劳动力变动份额（△Pa）和城镇人口变动的份额（△Pu）的比值，可以看出，改革开放以来，我国的城镇化进程主要由工业发展推动，也能看出我国城镇化进程中存在的问题。从表2中可以看出，工业化造成的农村劳动力向非农产业转移与我国的城镇人口变动基本一致，我国的城镇化速度与工业化进程基本一致，城镇人口增加与农业劳动力减少的比值接近于1。这也说明改革开放以来我国的城镇化水平并没有大大滞后于工业化发展。但各个时期的情况并不一致。从1978～1990年，城镇化速度略微滞后于工业化速度；20世纪90年代开始，城镇化速度逐渐调整到与工业化较为协调的水平；特别是邓小平南方讲话后，全国各地开发区、高新技术区出现新的建设高潮，吸纳了大量的农业人口，促进城镇化发展的一个新高潮。2000年以来，城镇化速度开始明显快于工业化进程，但有时也出现冒进的现象。

　　三、经济发达地区形成了城市群现象

　　我国正在经历的城镇化过程，无论规模之大还是速度之快，都是人类历史上前所未有的。一方面，城市数量和规模迅速增加，城镇化水平提高很快。1980年我国的城市数量仅有223个，城市非农人口为9035万人，而到了2006年，城市数量增加到656个，城市非农人口已达3.088亿人（表3），加上全国1.94万个建制镇人口和农民工进城的暂住人口，我国的城镇总人口数已达5.76亿人。另一方面,我国各大中小城镇(包括建制镇),城镇空间扩展很快，在一些经济发达地区，城市新区与郊区新城镇不断出现，产生了城市区域化和区域城镇化的快速增长现象，在沿海经济发达区、大江大河三角洲地带出现了城市群现象或城市地带的集群发展的模式（例如：珠三角城市群、沪宁杭和京津唐地区大城市群）。

　　从区域空间的观点分析，城市的集群主要在一定的经济条件下和地理环境中，城市之间的经济联系加强了，各种要素互动紧密了。2006年全国人大会议通过的“十一五发展规划纲要”明确指出：“城市群的发展将成为我国推进城镇化的主体形态。”

　　例如：珠三角城市群区，不能单纯认为以广州为核心的仅包括深圳、珠海、佛山、惠州这些传统的三角洲地区。而应当包括香港、澳门特区在内的广义的珠三角地区，其国土面积超过5.6万km2，人口总数5800万人（包括省内外打工人员2500多万人）的城镇密集的城市群区。从2004～2006年，珠三角地区引进外资，港资就达70%以上，出口商品的76%也是通过香港转口到国际市场，境外投资所办的各类企业、大公司、金融贸易办事处（总部等）78%也设在香港。大珠三角城市群地区已形成了互补互利、紧密相连、高度一致的共生共荣的经济一体化区域。

　　四、农业人口涌入各类城镇，提升了我国城镇化水平

　　城镇化是世界经济发展、人类文明进步的重要标志，是农业国向工业国跨越的必由之路。由于历史原因，我国的城镇化水平相对落后，农民绝对量大成为影响我国全面实现小康、加快推进现代化的一个突出问题，经济增长给予农民平均收入落后于世界中等发达国家的水平。

　　建国初期我国城镇化水平仅有10.6%，1978年全国城城镇化水平仅达到17.9%，落后于当时发展中国家平均水平14个百分点。在这关键时刻，改革开放后带来农民进城务工的大好机遇。推进城镇化、农业人口城市化，这是我国城镇化符合国情、实现城乡一体化的必然选择。

　　改革开放后的30年中解放了生产力，工业生产力提高迅速，城镇化水平提高很快，其中最主要的原动力是我国农民大量涌入城镇，参加二、三产业的行列，扩大了各类城镇的规模。

　　根据农业部发展中心的统计，我国农业劳动力在农村内部转移掀起了四个高潮：①1984～1988年，农村非农就业增加5566万人，年均转移农业劳动力1113万人；②1992～1995年，农村转移的人口增加3800万人，年均增加城镇人口950万人；③1998～2001年，农村非农就业增加2351万人，年均增加588万人；④2001～2005年，农村转移人口3200万人，年均转移640万人。以上四个时期农业人口转移到城镇就业的有14947万人，农村人口进入城镇，参加各项建设事业与服务行业，对中国工业化的城镇化的建设作出了巨大贡献。中国的农村人口涌入城镇，对我国城镇化水平提升起到了主流因子的作用，也是世界上任何国家不能比拟的。

　　五、城乡统筹的法则推进了中国城镇化健康发展的新路

　　在我国城镇化发展过程实施城乡统筹的新战略，也是我国城镇化发展的一个重要创新历程，特别是在发展中国家中具有重大国际意义的。城乡统筹、城乡一体化过程具有两个基本涵义：一方面，要从城镇化一般规律出发，实现工业与农业、城市与农村的相对均衡发展的思路，解决社会公平问题；另一方面，从现阶段发展城镇化问题的特殊性出发，重点要改变农村经济、社会发展的滞后，提高与发展农业综合生产力问题，国务院多次减免农业税收，鼓励农民发展现代农业，扩大粮食生产支援城市，从长远发展过程去解决我国的“三农”问题。

　　实施城乡统筹法则，推进我国城镇化水平的提高，其基本战略思想是，依循工业化和城镇化发展的普遍规律，必须把城乡统筹作为推动城镇化、工业化的一项战略任务，走一条符合我国国情的城镇化发展的道路（十七届三中全全会文件，2008）。具体表现在：

　　①按照比较优势的原则，符合国情国力，多元化选择城镇化发展模式，例如苏南模式、温州模式、晋江模式等等。

　　②将人口流动与城镇建设相结合，大力发展综合性加工工业与现代服务业，生产力布局形成一定规模的经济增长点（城镇）。

　　③将生产力要素流动和现代农业发展有机结合，发展农业综合生产力，提高商品率，发展农村工业化的贸易经济。

　　④加快乡镇企业二次创业和推进农村城镇化结合起来，发展县域经济，和重点培植小城镇成为地区经济的“节点”。

　　⑤以城乡一体化为导向，加快城镇现代化和生态化的建设，关注民生，保护环境，走可持续发展的道路，建设社会主义新农村。

　　总之，改革开放以来，各地出现了多种劳动力转移模式，这些模式相互交织、相互影响，在农村劳动力转移和推进城镇化过程中发挥了历史性的重要作用。沿海地区经过试点，分类引导人口城镇化，鼓励进城务工人员，城乡间合理流动，有条件的农民可以在城镇买房，变为城镇人口，享受城镇生活待遇，给予与城镇居民一样的社会福利保险等。其基本经验是以乡镇企业、民营企业为重要载体，充分发挥市场机制的主导性作用，逐步放宽农民自由择业的选择权力，探索与城镇化相结合的就业途径等，进一步开放城市，实现农村劳动力异地转移，提高农民工文化素质，调整就业政策，创新管理体制，促进农村工业、小城镇乡镇企业与城镇化协调发展的路子。

　　改革开放30年来，我国城镇化的迅速发展以及关健性的创新历程，取得了骄人的成就，特别是全国各地的城市建设，日新月异，为世人所瞩目。中国开始了人类历史上最大规模的城市化浪潮，城外有数以亿计的农业劳动大军走进城市改变着农民的命运。世界上全球化推动了中国，中国以大规模的城镇化回应了世界。中国的城镇化被诺贝尔经济奖获得者斯蒂克里茨称之为与美国的信息化革命一起，在21世纪之初影响世界的两件大事。

　　然而，在我国城镇化的快速发展过程中，也不可避免地出现了一些新的问题，诸如，城镇化速度过快，城镇用地失控，城市建设质量不高以及生态环境破坏等等，也是今后我国城镇建设值得关注的一个长远性的大课题。

　　今后半世纪内，中国的城镇化进程应考虑如下几个重大问题：一是工业化、城镇化的发展速度不宜过快，应按照我国的国情条件，走一条资源节约型的健康城镇化道路；二是注重城镇产业尽快转型，在那些城镇密集区域应由劳动密集型产业转向技术密集型和资本密集型产业，走集约化、专业化、内部挖潜、产业转换，提高经济效益和生态效益的道路；三是增加城镇人口，吸纳农村剩余劳动力，适当扩大城镇、人口与用地规模。完善市政设施与城镇的服务设施，使之在中小城市协调发展，因地制宜，形成合理的城镇体系；四是树立区域可持续发展与生态环境严格保护的长远发展观念，要强化各个城市区域的资源合理利用与优化开发区管理政策的手段，优化城市各个功能分区，建设环境友好的生态城市。

　　总之，我国城镇化的发展思路与政策，应严格按照循序渐进的原则，根据各地城镇的资源环境状况与总体环境容量，水、土、生物与各种物质要素合理配置，促进城乡社会经济发展一体化，大力发展城乡经济，建设城镇现代化，走一条资源节约型的城乡一体化道路。即按照科学发展观，依据我国的国情国力走一条大中小城市与重点小城镇协调发展，具有中国特色的健康城镇化的道路。

　　（作者单位分别为中国科学院南京地理所城市研究中心、南京大学城市规划设计研究院、中山大学城市与区域发展研究中心