这只是个开始——我对国发【2010】10号文件的解读

这只是个开始——我对国发【2010】10号文件的解读

刚刚出国回京看到了国务院国发【2010】10号文件（以下简称10号文件）的全文，政策升级了，上次是国办发【2010】4号文件《国务院办公厅关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》，短短一段时间就升级为国务院《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》了。在国外接到了大量的短信，传递了国务院常务会议的四条部署意见和国十条中的部分信息，未见全文不敢评论，有了全文就可以解读了。也许是片面的，仅为一家之谈吧。

一、这只是个开始

1、国务院10号文件仅仅是个对各部委和地方政府下列计划任务的工作布置，只是提出了一些方向性的意见和分工，要求各部委和地方政府按照10号文件的要求去“加快定制、调整和完善相关的政策措施”。而这些由各部委和地方政府出台的具体措施才是市场中必须执行和遵守的文件，如建设部先出台了《关于进一步加强房地产市场监管完善商品住房预售制度有关问题的通知》，其他部委或部委联合的执行文件、地方政府将按上述精神出台的文件、新闻宣传单位将出台的文件等都还要一段时间才能出台呢。

也许这是个较长的政策决定过程，市场也一定会在这一系列的政策出台之前采取观望的态度，等待第二只靴子落地。目前的市场反映最多也就是一种心理的压力造成的刺激，真正的重拳也许还在后面，尚有许多的未确定因素。

2、国务院10号文件是对1998年的23号文件和2003年的18号文件的彻底否定，也仅仅是个开始性的否定。此后出台的各种文件也许就会是彻底的否定了。

中国房改的核心文件是1998年的23号文件，而23号文件的核心除了强调要取消福利分房制度之外，还要建立相应的住房供应体系，就是按不同收入标准分别由市场化方式、政府补贴的方式和政府保障的方式分别解决住房问题，并且在取消福利分房的过度期间用经济适用住房的砖头补贴和房价高于四倍工资时的工资补贴方式实行双轨制。同时用廉租房等方式对低收入和住房困难家庭给以保障。2003年的18号文件再次强调了这三种供应体系的关系，尤其是逐步向市场化过渡中扩大了应用市场化方式解决住房问题的收入人群，强调了应配套的相应制度改革和保障制度的建立。

但遗憾的是各级政府只注重了这两个文件中的市场化部分，而忽略了补贴，特别是廉租房保障体系的建立。直到2007年保障性住房体系才正式以国务院文件和部委文件的形式下达，已错过了最合理配套建立的时机。

这次的10号文件已从根本上否定了房改之后的供应体系的建立和分工，而将住房问题不分商品房与非商品房的混为一谈，列入了民生问题。并且不分收入层次的将除享受低收入与住房困难户的保障之外的所有居民都列入了通过市场解决住房问题的行列。取消分层收入的住房供应体系，实质是推卸了国家应承担的责任的一种方式，让本来清晰的针对不同收入层次的政策变为了全部由市场承担住房责任的单一供给体系。政府将不再对中低收入层次的居民给以补贴和帮助，甚至分不清政府应保障的收入层次了。文件中也否定了原有文件中的应保障人的收入限定条件，而只要求“房价过高、上涨过快的地区，要大幅度增加公共和租赁住房、经济适用住房和限价商品房的供应”。第一次将限价商品房列入了政府文件，但却没有说明供给的对象。所有内容都打破了房改时设定的住房供给体系的建立，此后再由部委出台的文件也许会彻底的推翻房改的初衷。

3、市场经济向计划经济倒退的开始。1998年的23号文件的初衷是将计划经济的福利分配彻底打破，逐步实现市场化与保障体系的过渡，推动中国经济的市场化进程。但今天为遏制市场化中不可回避的价格问题，采取了一系列的行政手段，包括约谈、巡查这类非法律定义的行政手段和无明确法律定义的问责。

请问哪个市场经济中的价格稳定是可以对地方政府问责的，哪个市场经济国家出现通胀时会解散内阁吗？反之，大约只有计划经济的条件下可以对价格的不稳定对政府的官员实行问责。

地方官员一管不了税收；二管不了土地供应；三管不了货币政策、利率、信贷等；四管不了CPI的通胀；五管不了人口的移动；六管不了产业政策；七管不了资本市场；八管不了城市化进程。这又如何能管得了市场化的房价呢？

价格本就是市场看不见的手发挥作用的唯一条件，失去了价格的信号作用，就绝不会有市场的调节作用，也失去了竞争的条件。品牌、质量的竞争最终都必然以价格的形式在市场中体现。没有了价格信号，又怎么会有市场和竞争呢？

毫无疑问的是房价在政府无能力管理市场时，就只能用计划经济的行政手段来遏制了。

重要的不是房价让管理层动怒之后向计划经济的倒退，而是如果还有其他的产品价格也让管理层动怒时，是否也要退回到计划经济的时代去？中国的的未来是否都要推翻党的十四大提出的建立市场经济框架的主张，彻底的否定中国三十年来市场经济的改革，退回到计划经济的管理时代。

也许房地产仅仅是个反映政府无能力管理市场的爆发点，当更多的价格问题出现时，就只能用行政手段最终回归计划经济了。

我并不担心房地产单项回归计划经济，因为城市化与人口红利是不管在计划经济还是市场经济的环境下都会不得不依赖于住房建设的增加的。但如果是这种计划经济的倒退成为了一种潮流，那中国的前途就堪忧了。2008年的两防措施很明显是对市场管理能力的一种挑战，经济的下滑并非完全因为美国的次贷危机，而首先来源于对市场经济趋势的误判。但愿这种悲剧不再重演。

二、稳定房价与住房保障职责是两个不同的问题。

不管是香港还是新加坡，或是美国、英国、日本、德国、法国等国家，从来都将市场的房价放给市场，政府只用市场化的利率、税收等进行管理，而保障在这些国家都是政府法定的职责。住房是民生的基础正在于政府必须严格的履行自己保障公民居住权利的责任，而绝不是用市场中的低房价来保障民生，而市场中的房价与民生没有任何关系。用稳定市场中的房价去替代政府保障民生的责任无异于将民生推向火坑，让更多本应由政府保障或帮助的群体备受煎熬，因为他们可能永远也没有能力进入市场。

从来没有人反对加强和加大政府住房保障体系的建立，没有人反对政府用各种手段对低收入人群中的住房困难户给以保障。社会只反对假借保民生的住房保障名义为不应享受保障的高收入群体给以过渡的财产分配，并制造新的收入分配的不公平。从不反对对夹心层给以补贴和帮助，只反对借砖头补贴的名义给不应该受补贴的人创造腐败的机会。主张用更科学的人头补贴将暗补变成明补。从来没有人反对廉租房的建设，但反对用两限房或经济适用住房去增加社会的分配不公平。

恰恰全社会都在强烈的呼吁政府应扩大和严格执行保障性住房体系和建立以对低收入住房困难家庭给以保护，但却没有人会同意用商品房对低收入家庭给以保障，也没有人会将商品房这种市场化产品当做计划产品实施分配。

但当政府硬要将市场化的商品房变为民生，变为所有居民解决住房的唯一途径时，那么就必然让被排除于保障之外的民众没有了其他选择，只能进入市场去拼搏了。于是商品房变成了带有强制保障的作用，自然就会产生价格的管制与价格的扭曲了。

应问责的是政府住房保障制度的建立和保障性住房的建设工作，也应对此进行严格的考核，处罚多重都不为过，但却无法让商品房服从于保障民生的作用。真要保障民生那么政府完全可以进一步取消对商品房地租的收取、取消对土地的有偿出让。而在收取了大量土地出让金时让市场承担用商品房保障民生的作用，这只能是火上浇油，让和谐的社会更加无法稳定，同时也无法保证经济发展的稳定。

三、政府权力的再分配。

两会期间，住建部认为自己的权利太少而无法对市场的房价进行管理。这次10号文件加大了住建部的管理权力，但管理权力的加大也必然是责任的加大，也让住建部站在更高的位置去承担房价稳定的重任。

一是，住建部有了与监察部同等的对省级人民政府的考核、监督、约谈、巡查与问责的权力；二是，住建部有了与人民银行和银监会制定二套住房标准的权力，一改过去由央行和银监会说了算的局面；三是，有了指挥住建系统加快规划、开工与预售审批的权力；四是，排在发改委、财政部前面有了安排保障性住房年度计划和下发中央补助金的权力；五是，受国务院委托有了与省级人民政府签定保障工作目标责任书的权力；六是，主导着2010—2012年住房建设规划的权力；七是，进行市场监管并对开发企业经营资格和对违法违规行为进行追究相关人员责任的权力；八是，制定房屋租赁管理办法的权力；九是，会同有关部门进行抽查联检的权力；十是，加快建立个人住房信息系统建设的权力。这十大权力让住建部可以对地方政府发号施令进行指导、监督、检查与问责了，这大约就是两会期间部长所说的不行也得行的办法吧。

同样，文件中将稳定房价的责任压在了地方政府的头上的同时，也给了地方政府和相关国务院管理部门更高的权力和超越法律权限的市场干预权力、市场规则制定的权力，以及采取临时性措施的权力。

如国土部门有了将住房销售价位、套数、套型面积、处罚条款写入土地出让合同的权力，替代了物价局对市场价格的管理职能。当价格写入了土地出让合同时，还会有市场价格发现和价格信号的作用吗？还会有市场的竞争与淘汰吗？不是退回到计划经济的生产方式之中了吗？而如果要在土地出让时确定住房  

几年之后的预期价位时，又要承担什么样的政策变化和市场变化的风险呢？

经济学上利润是来自于对风险的控制与判断，而今天价格似乎已失去了市场中的作用变成了加工生产的特定产品，那么是否也应加上政府必须在约定的合同价位销售出现问题时全额收回呢，否则政府又哪来的这种市场调节价的定价权力呢？法律似乎已经失去了应有的尊严。

每次政府试图用行政权力对市场进行管制时，都会对部门的权利进行一次再分配，以增加权钱交易和腐败的寻租机会，让本来由市场决定的事情变成了由权力决定的事情。在增加权力的同时，加大了社会的生产成本和财富创造的成本。

而这种打乱了原有国家管理体系，为单一遏制房价为目的的权力再分配会给国家的整体经济发展带来和谐还是增加更多的管理矛盾呢？也许管理机构之间的扯皮会让中国的经济失去良好的发展和机遇，在自我之间的内耗中让稳定的发展成为了一种根本与良好愿望相悖的结果。

四、新政对消费者有利吗？

上至中央、下至社会都认为房价上涨是炒房和投机者的功劳，从来没想过供给严重不足的原因。当所有的政策导向都集中于打击投机与炒房时，人们也在梦想着解决了房价上涨的动因就可以万事大吉的解决了供给的问题，和让房价下跌到可以让所有居民都能从市场中解决住房问题以满足民生的要求了。

社会可以接受对投机、炒房者的信贷限制、减少信贷的杠杆作用、加大投资的成本，让他们用自己的钱而不是银行的钱进行投资或投机。但如果对首套住房的购买者同时加大了首付的限制性条件，并将改善需求的面积限制在90平方米以下时，会让消费者满意吗？如果房价真的在政策的调控下下跌了（且不论这种房价的下跌会让多少已拥有住房的家庭严重受损），那么消费者难道不希望在房价低时扩大自己的居住面积以满足更高的消费欲望吗？

而纳税证明和社会保险则恰恰无法阻挡住有钱人进城（他们不需要银行的贷款），恰恰会将那些要依靠政府或银行提供信贷才能进城的家庭挡在了门外。也许中国的城市化会在调控的资产价格单一目标政策之下倍受影响。也许我们无法用简单粗暴来形容这种歧视非户籍人口进城的政策，但却可以看出，不用说保障房已明确的与非户籍人口无缘了，连商品房也与非户籍人口中的中等收入家庭、与那些不得不依靠信贷才能购房的家庭无缘了。这是否也让那些地方政府吸引人才进入城市的优惠政策撞墙了呢。

税收政策对住房消费的支持首先来自于购房时的免征或扣抵个人所得税，而不是在鼓励非高收入人群进步市场解决住房问题时的加税。这种不分收入层次的供给体系本就给那些非高收入家庭增加了负担，再不分青红皂白的增加个人房产收益的税收岂不是雪上加霜的掠夺吗？那些本来在分层收入供给体系中可以享受政府免地租或补贴帮助的家庭被赶进市场之后，还要再增加个人房产收益的税收吗？

市场经济中本就没有投资行为与投机行为的法律之分，而人为的用歧视性政策来划分炒房与投机在房价过快上涨中也并不为过。但如果同时将首次购房的消费需求和非户籍人口的消费需求都用特殊的政策加以限制，这就等于为防止苍蝇进屋而宁可闷死一屋子人一样了。很明显也已不再是市场经济了，已无经济的规律可言了。在以“坚决抑制不合理住房需求”的标题之下，打击了所有的住房消费。

五、真能增加住房的有效供给吗？

房地产市场中的房价上涨，很明显是供给严重不足而产生的，这不能仅从一年的土地供给情况分析，要从三年以上的生产周期来看，并且要和房地产连续的投资增长和新开工面积增长来看。国土部每年都公布土地供给的数量，但商品房市场的土地供给量才与市场的房价相关，而保障性住房和享受保障性住房政策的土地供给再多也与市场中的土地供给无关、与市场中可交易的商品房价格无关。这种土地供给的短缺并非是今天才发现的事情，同时去年上半年投资的低增长和新开工的负增长以及全年的土地供给负增长，都早就预告了今年上半年会出现土地短缺供给中的天价，也早就预告了今年上半年住房供给在部分城市中的稀缺了。我不相信中国的管理层居然会不知道这种短缺的土地供给现象，居然会不知道今年上半年会出现市场的住房供给短缺的现象。

请看自2003年关紧土地和信贷两个闸门之后的土地供给现象，除2007年中央提出过用增加供给来平抑房价之外，哪年增加过土地供应量。不管是为了十八亿亩红线，还是为了拍出土地的天价，其土地供给短缺的结果都必然是房价上涨。

（作者为华远集团董事长）