美国警察史话之二－－联邦调查局的崛起

作者：TACteam 提交日期：2005-7-7 20:32:00 作者：高金虎　　新闻来源：《警方》杂志上文说到，２０世纪初，美国警察按照苏格兰场的形式进行了一场专业化的改革运动，这场改革最重要的成果是形成了全国性的警察专业化组织，也就是国际警长协会和司法部调查局，后者就是今日联邦调查局的前身。联邦调查局是美国最重要的警察机构。在很多人心目中，联邦调查局与美国警察是同义词，实际上它们并不是一回事。联邦调查局只是美国警察的一个组成部分，它对美国其他的警察组织并没有指导权。换句话说，它们之间并不存在上下级关系，联邦调查局并不能向州警察、县警察和城市警察发号施令，只能要求它们协作。联邦调查局的前身是司法部调查局，１９０８年由司法部长查尔斯?波拿巴特创立。但是，查尔斯?波拿巴特只是联邦调查局的“两个父亲”之一，它的另一个创立之父是曾任美国总统的西奥多?罗斯福。１８９２年，查尔斯?波拿巴特与西奥多?罗斯福在行政事务改革协会会议上相遇。身为行政事务专员的罗斯福向波拿巴特谈起了他的改革设想。他说，他要对执法部门进行大刀阔斧的改革，使之由政治化向专业化转变。罗斯福指出，凡是申请边界巡逻岗位的人，必须通过射击资格考试。射击最准确的人，应该得到这个岗位。波拿巴特对此有不同看法，他认为，对于一个警察来说，射击训练固然是不可或缺的，但是，射击成绩最出色的人，未必是最优秀的人。因此，他用一种嘲讽的语气对罗斯福说，应该让这两名射手相互射击，谁能活下来，谁就能得到这个岗位。罗斯福和波拿巴特尽管话不投机，但他们都相信是效率和专门技术而不是政治立场决定一个人能否在政府岗位上出类拔萃，他们都主张对任人唯亲的用人制度进行改革。１９０１年，西奥多?罗斯福当选为美国总统，４年之后，他想起了与自己顶过嘴的查尔斯?波拿巴特，于是任命波拿巴特为司法部长，来把他的改革蓝图变成现实。１９０８年，波拿巴特根据他的设想，对司法部进行了重大改革，其措施之一就是建立一支特勤小队。特勤小队没有名分，它只听从司法部长一人的领导。这个特勤小队，就是联邦调查局的雏形。今天，绝大多数的美国人都认为，一个国家需要一个全国性的警察机构，然而，在１９０８年，建立这样一个机构却是极具争议的。美国是一个联邦制国家，在政治体制上奉行分权和制衡原则。总统与议会、最高法院之间存在着权力分配，联邦政府与州、市和县政府之间也存在着权力分配。通常认为，联邦政府只对跨州司法事务拥有裁决权，而其他权力则大多掌握在州、县和城市手中。然而，随着美国经济的发展，各州之间的经济联系日益密切，四通八达的交通网使美国各州连结成一个不可分割的整体。因此，人们对联邦政府的态度也有了相应的改变。人们倾向于认为，有必要建立一个全国性的司法调查机构。２０世纪初美国占主导地位的政治思想是以西奥多?罗斯福为代表的进步主义思想。从１９０１年开始，进步党人在美国执政，一直持续到１９１８年。这一段时间，进步党人利用执政的机会，在美国掀起了改革运动。他们相信，在一个工业化社会，政府干预是实现司法公正的一个必不可少的因素。为了实现一个公正、公平的社会，美国必须在政府的各个领域实行专家治理。在西奥多?罗斯福看来，一个全国性的、由经过良好训练的专家组成的司法调查队伍符合他的进步主义政纲，对付贪污和犯罪离不开一支高效率的警察队伍。对此，身为司法部长的波拿巴特深有体会。然而，当时的司法部，除了受司法部长个人支配的特勤小队外，就只有为数甚少的受过训练的会计师可以被称为专家。自１８７０年开始，司法部要么雇佣私人侦探，要么从其他机构（主要是财政部特工局）聘请专家，来调查联邦范围内的司法犯罪。这些侦探大多受过良好训练，富有敬业精神，当然，他们也身价不菲。更重要的是，他们不是向司法部长报告工作，而是向属于财政部的特工局长报告工作。这与一心要控制司法调查的波拿巴特的想法相去甚远。１９０８年５月２７日，国会通过一项法律，禁止司法部雇佣特工局的特工从事调查工作。这进一步促使波拿巴特建立一支属于自己的调查队伍的决心。１９０８年７月２６日，波拿巴特发布命令，要求特勤小队向斯坦利?芬奇报告工作。这个命令标志着联邦调查局的成立。西奥多?罗斯福于１９０９年３月结束了他的总统任期，在离任前，他与查尔斯?波拿巴特都提出一个建议：让那个有３４名特工组成的特勤小队成为司法部的一个常设机构。１９０９年３月１６日，接替波拿巴特职务的乔治?维克舍姆将特勤小队命名为司法部调查局，其负责人称调查局局长。调查局刚建立的时候，美国并没有太多的联邦范围内的犯罪活动。调查局主要负责调查在银行业、移民归化、反托拉斯、非法劳役和土地欺诈等方面的违法犯罪行为。由于早期的调查局不能对员工提供正规的训练，因此，在招募员工时，如果有法律方面的背景或在执法部门干过，将会被优先录取。１９１０年６月，美国国会通过《曼恩法案》，禁止在各州之间贩卖妇女，联邦政府可以对那些逃脱各州法律制裁的案犯进行调查。这使得调查局迎来了自己的第一个扩张时期。１９１２年，斯坦利?芬奇被任命为《曼恩法案》的执行专员，布鲁斯?皮埃拉斯基被任命为调查局局长。在短短的几年里，特勤小队迅速扩充到３００人以上，另有３００人从事后勤支持工作。调查局在各大城市设立了一种“野外官员”，每一个野外官员都由一名特工控制，后者向华盛顿报告工作。在美国和墨西哥的边界，由于走私、间谍和非法入境活动猖獗，调查局也设置了为数不少的野外官员。１９１４年８月爆发的第一次世界大战对调查局的发展起了很大的推动作用。尽管美国直到１９１７年４月才参战，但它实际上已经为这场战争作了３年准备。为了适应战争的需要，美国国会通过了一系列的法案，在反间谍、义务兵役的履行、破坏活动的防止等方面作了详细的规定，而调查局作为主要的调查机关，其职能也扩大了。战争时期加入调查局的员工，不仅要求具有一定的侦查经验，而且必须具备一定的外语能力。调查局的主要工作是侦查敌方的间谍活动，逮捕逃避兵役义务的役龄男子，防止敌方间谍的破坏活动。当时，美国出现了一股狂热的间谍恐怖，几乎所有的德裔美国人都被视为德国间谍。有一篇文章曾这样写道：“宣战会把美国变成战场，百万德侨个个都是德国皇帝的间谍，与德国结盟的墨西哥人将会向北进军，夺回亚利桑那和新墨西哥州，把加利福尼亚从美国切开。日本人则会在太平洋沿岸登陆，德国潜艇将炮轰纽约，工业发达的东北部地区所受破坏最为惨重，间谍将遍布世界各地。”于是，威尔逊总统发布命令，凡是年满１４周岁、在美国居住而没有获得美国国籍的同盟国籍男子，都可以视为敌侨而被逮捕、限制、采取安全措施或迁居，禁止敌侨拥有枪支、爆炸物和无线电发报机，所有敌侨必须登记。上述总统命令授权司法部执行，而司法部负责侨务工作的就是敌侨司，当时这个司的负责人就是后来成为联邦调查局局长的埃德加?胡佛。他负责审查案件，对案件进行总结，提出处理意见。当时，负责调查局工作的司法部长特别助理不主张无限度的拘留，但他的意见总是被那个小个子的胡佛顶了回去。由于胡佛所监管的对象属于敌侨，这些人已经被剥夺了受宪法保护的权利，因此胡佛第一次尝到了可以不受正常的宪法限制来行使行政权力的滋味，这种滋味很快使他成瘾而乐此不疲。１９１８年第一次世界大战结束，上台执政的哈定政府和继任的柯立芝总统都主张“美国人的事务就是做生意”，因此，调查局的工作也恢复到战前的状态。１９１９年７月，威廉?弗林出任调查局局长，他是第一个使用局长这一头衔的人。１９１９年１０月，美国国会通过了《机动车偷盗法案》，根据该法案，调查局可以起诉那些越过州界从而逃避州法律制裁的罪犯。第一次世界大战后的世界是一个混乱的世界。在欧洲，来自左翼的起义和来自右翼的暴动都时有发生，发源于俄国的布尔什维克革命很快风靡全球，美国也不例外。当时，恐怖和暴力活动在美国蔓延，几个星期内，就有３６位著名的美国人收到了炸弹邮件，其中包括司法部长帕尔默、最高法院法官奥利弗?温德尔?霍姆斯。帕尔默是来自宾夕法尼亚州的辉格党成员，与他的前任一样，他也是一个进步主义者，他想利用“红色恐怖”实现步入白宫的政治野心。因此，他抓住战争时期渲染起来的间谍恐怖热，鼓吹美国的危险来自激进分子、外侨和布尔什维克，要求国会拨款，成立一个反对激进分子的综合情报处，隶属于司法部调查局。１９１７年进入司法部工作的埃德加?胡佛被任命为综合情报处处长，其主要任务就是清除非美主义对美国国家安全的威胁。反对红色恐怖很快成为司法部调查局的主要工作，经费和人力不断增加。曾经在国会图书馆编过索引卡片的胡佛这次找到了用武之地。他建立了２０万张卡片资料，每一个激进组织，每一家激进出版物，都立有详细的档案。到１９１９年年底，索引资料中已经收集了６万名嫌疑分子的姓名和个人简历。此外，调查局还和其他机构合作，派密探打入激进组织内部，摸清了激进组织的详细情况，并掌握了这些组织的领导权。１９２０年１月２日，胡佛指示他的密探在全国３３个城市召开激进组织会议。会议进行期间，调查局的特工突然冲进会场，不出示逮捕证，就逮捕了许多人，不少家庭被隔离，被拘留者无须起诉，也不准他们请律师。那天晚上，调查局一共逮捕了４０００多名有激进倾向的嫌疑分子，美国共产党的领导人全部被捕。民众被这突如其来的大搜捕搞懵了，他们根本不知道发生了什么事，只是盲目地跟在帕尔默和胡佛后面。一时间，帕尔默被称为共和国的救星。然而，正如潮水一样，这股由胡佛和帕尔默刮起的恐怖狂潮，很快就退潮了。大多数被捕人员因为缺乏证据而被释放，只有屈指可数的外侨因为确有前科而被驱逐出境。调查局的极端行为引起了公愤，人们逐渐认识到，尽管当时美国确实存在着一些无法无天的行为，但根本不值 #日志日期：2005-7-5 星期二(Tuesday) 晴 评论人：TACteam 评论日期：2005-7-7 20:34 　调查局的极端行为引起了公愤，人们逐渐认识到，尽管当时美国确实存在着一些无法无天的行为，但根本不值得大惊小怪。调查局这种过火行为是对自由的一种侵犯。因此，帕尔默被称为“公众生活中最令人讨厌的江湖骗子”，被迫辞去司法部长一职，成了人们的笑柄。而这件事的始作俑者胡佛却反而赢得了声望。 　　１９１９年到１９３３年是美国历史上一个极为混乱的时代，人们常用“无法无天”来对它进行概括。在那个年代，有法不依、知法犯法是普遍现象。尽管国会通过了《禁酒法》，制造、出售和进口酒精饮料都将构成违法，但公众对此普遍表示蔑视。但是《禁酒法》本身却为联邦执法机构对付犯罪活动提供了一个有利的环境。调查局成功打击了反对禁酒令的不法之徒。也就在这个时候，调查局的特工赢得了“政府的人”的绰号。当时的美国电影明星凯里曾送给他们一句脍炙人口流传至今的话：“别开枪，政府的人，别开枪。” 　　战后执政的哈定政府臭名昭著，一些政府官员徇私枉法，贪污腐化，但进步主义的改革传统依然对调查局产生着影响。１９２１年８月２２日，威廉?伯恩斯被任命为调查局局长，２６岁的胡佛被任命为助理局长。１９２３年哈定总统病逝，加尔文?柯立芝继任总统。柯立芝上任后，对内阁班子进行了大换血，那些与哈定总统沾亲带故者都被扫地出门。伯恩斯也因此被免去司法部长一职，哈兰?菲思克斯?斯通出任司法部长。１９２４年５月１０日，斯通任命胡佛为调查局局长。胡佛上任，标志着调查局进入了一个全新的发展时代。 