对地方政府行为的另一种解释

赵燕菁
光明观察刊发时间： 2007-2-21 http://guancha.gmw.cn
分税制是改革开放以来最重要的一项制度创新。正是这项伟大的改革，使地方政府成为真正意义上独立的财政实体，各地的积极性得到了极大的发挥。中国经济也由原来中央政府一台“发动机”推动为主，演变为中央政府与地方政府多台发动机共同推进。 “区域经济”成为过去十年中国经济最引人注目的经济现象之一。
但也正是由于“分灶吃饭”，各地政府拥有了越来越多自己的利益。中央政府和地方政府的政策“博弈”，已经成为国家经济中无法回避的事实。于是，越来越多的“检查组”，“督察员”从京城派往全国各地，越来越多的权利被上收中央，垂直领导的部门也不断增加。“看住地方”，似乎成为宏观调控的政策核心。
把宏观经济失控归咎于地方政府，是一个容易的借口。但如果不能对地方政府的行为的深层原因作出正确的解释，就依然无法找到解决中央与地方府“博弈”的正确途径。
政府的角色
要理解政府的行为，首先就必须对政府在经济生活中角色，有一个正确的理解。
从经济学的角度看，政府可以被当作一个“经营空间的企业”——通过为其行政边界里的经济人（居民、企业）提供公共服务（基础设施、法律保障、公共安全等），获取经济收益。政府主要通过两种方式获得收益。第一是对行政辖区内的经济活动收税；第二是直接出让配套了各种基础设施的土地。
一般来讲，税收主要是用于经常性的公共服务，如法律、治安、教育、消防、基础设施维护等；土地收益则用于支持基础设施建设的成本，如七通一平。由于地方政府的财政是统一，其中一项出现缺口时，就要用另一项的收入加以弥补。
在西方国家，大规模的城市开发规模很小，少量开发也是以民营机构为主，政府职能主要体现在服务上；中国由于处在城市化高速发展阶段，城市基础设施建设和土地开发，体现政府职能上，往往是开发与服务并重，甚至开发的职能更重（类似早期的香港或新加坡）。
像所有市场一样，这个机制的如果要运行良好，关键取决两点：第一是竞争，政府之间必须存在某种程度的竞争；第二是定价，基础设施和服务的提供，一定要能够通过某种途径获得利润。
政府的竞争
在西方主流经济学看来，政府对经济事务的介入越少越好。因为政府作为赢利的机构，会通过自己垄断的地位，排除竞争者，从而使社会产品的提供无法实现收益最大化。政府自身并没有改进自身产品和服务的动力，更不会主动从赢利的生产（服务）部门退出。
但中国改革开放的实践，打破了这个魔咒——政府的大规模介入，不仅没有降低城市服务的质量，反而创造了大批在世界上具有强大竞争力的城市。优良的基础设施和低廉的税负，使得世界各国的企业趋之若鹜，物美价廉的产品，席卷世界市场。
其中一个关键的原因，就是世界上罕见的，激烈的政府竞争。
中国改革开放，并不是从弱化政府公权力，并大规模私有化开始。
中国经济增长的一个主要动力，来自于央地分权后，地方政府强大的盈利冲动和激烈的相互竞争。正是这种竞争，将市场信息传递到政府部门，迫使各地政府退出市场、压低成本、改善设施、提高效率。其结果是，中国地方政府在短短的二十年之内，从欠账累累的落后状态，建立起可以和发达国家比肩的城市基础设施。
对比一下缺少地方政府竞争的印度、拉美等国家，就可以发现，专注于赢利的政府，往往要比专注于选票的政府，更能推动地区经济的成长，并最终可以为本地居民和企业提供更好的投资环境和福利。可以说，正是由于激烈的地区竞争，使得中国政府的效率和基础设施迅速提高到可以和其他经济竞争的水平。
从全球化的角度看，中央政府也是世界范围内的一个“地方政府”。像其他国家的中央政府一样，无时不面临着其他中央政府的竞争。目前多数对中国经济增长的解释都集中在“改革”上，但对“开放”带来的效果却研究不多。从参与全球竞争角度看，“开放”甚至比“改革”更重要。正是由于开放，使得中央政府面临其他中央政府的竞争，由国家计划经济包办一切的模式才被打破。
这就意味着，在全球化的今天，政府并不像现代经济学认为的那样，是一个绝对垄断的组织。作为一个经济实体，它必须像其他普通的企业那样，改进其服务，提高其效率。否则，生产要素（劳动力、资金）就会“用脚投票”，流动到“更好”的地区。经济学理论在解释中国经济增长时之所以失灵，就在于没有意识到政府的企业本质。
竞争体制创造核心竞争力
既然是竞争，就一定会有成功者和失败者。国家政府之间是如此，地方政府之间也是如此。 不能因为中央政府垄断地位削弱，地方开始维护自己的利益，或在竞争中，有些地方处于劣势，出现重复建设，低水平竞争，就轻易得出结论，认为这些都是“恶性竞争”。在垄断竞争模型中，次优的生产者，并非是简单的“失败者”。因为恰恰是由于环伺在“成功者”左右的这些“失败者”，使其不敢利用垄断地位，降低产品的质量和服务的水平。
在这个意义上，地方政府之间相互“杀价”,推出各种“优惠”，就不再是“过度招商”或“恶性竞争”，恰恰相反，正是由于这些看上激烈，甚者“残酷”的竞争，使中国成为世界上最有竞争力的投资地。
日本企业之所以在国际上有强大的竞争力，不是由于他们在国内受到保护，而是因为他们首先在国内进行远比其他国家更残酷的竞争。同样，中国地方政府的竞争力也是来源于残酷的区域竞争。正是这种竞争制度支撑了中国经济的高速成长。
非盈利的组织，不一定会比逐利的企业，更好地服务公众利益。面对激烈竞争的企业，要比基于道德自愿的组织，有更强大的动机改进其质量或服务。同样，所谓“民选的”政府，也不见得会比非民选逐利的政府提供更好的公共服务。只要存在市场竞争，政府就一定会像一个普通的企业那样，以加倍的努力和更高的效率，“讨好”其“客户”——纳税人（企业或居民）。
实践表明，那些由于政体原因，只能将“讨好选民”作为施政核心的政府，完全无法像中国政府一样，高效率地参与对国际资本和技术的竞争。从种意义上来讲，激烈竞争的地方政府，不仅不是导致国家利益流失、宏观经济失控的罪魁祸首，而是中国在技术水平、资源资金十分匮乏条件下，参与国际竞争的真正的核心竞争力。
公共产品的定价
地方政府目前存在的问题（重复建设、大规模圈占耕地、推动房地产扩张），并非源于地方政府基于地方利益导致的“无序竞争”，而是源于有缺陷的竞争规则――为地方政府公共服务限定的收益渠道和方式，决定了地方政府的行为模式。
现在，地方政府的主要工作之所以围着开发商和企业家转，并非由于其特别喜欢企业或开发商，而是因为在现行的制度下，除了少量个人所得税外，地方政府无法直接向居民征税。于是，企业（而非居民）就成为公共服务的主要客户——“纳税人”。面对激烈的竞争，地方政府只能通过为投资者创造更好的“投资环境”的方式，间接地为城市居民提供公共服务。换句话说，政府职能的“缺位”，不是由于“思想观念”出了问题，而是由于公共产品在定价方式上存在制度上的缺陷。
改革开放以前，城市政府没有真正独立的财政，政府服务的好坏几乎完全取决于中央政府的支持与否。而中央政府对地方政府的支持，主要通过工业项目配套的方式提供。因为中央政府的财政收入来源，主要取决于工业企业的利税上缴。地方政府提供公共服务的好坏，几乎完全取决于是否能够从上级争取来项目。
改革开放以后，中央政府开始通过“包干”等方式与地方政府分成。特别是1994年的税制改革，中央和地方政府正式“分灶吃饭”，地方政府政府成为具有自己利益的真正的“经营实体”。地方政府的财富和行政效率也随之大幅提高，激烈的竞争也由此开始，。
1994年的央地财政分权，是改革史上的一个里程碑。这次分权有三个特点。第一是大部分公共服务（普通教育、医疗、绿化、交通等）都下放给地方政府；第二是税收的大头集中在生产环节。在这个环节里，中央政府又通过增值税的方式获得收入的大头（75%）。目前，地方税已经从分税制改革时占20―30%，下跌到10%左右；第三是税收外的土地收益，非正式地界定给了地方政府。
这就意味着土地收益，成为地方政府提供公共服务的主要经济来源。
现在的很多分析认为，正是因为地方政府获得了土地的经营权，才导致了后来的地方政府“以地生财”的强大冲动。于是不少人得出结论，耕地的大量占用，是由于地方政府压低地价，过度招商；房价居高不下，是地方政府与银行、开发商一起推高地价，导致地价上升。结论自然是更严格的监督、土地收益分成、限制土地指出科目等方式，上收地方政府地权。
这种貌似有理的分析，并没有看到问题的本质。它不能解释为什么地方政府会有压低地价招商和抬高地价卖地这两种完全相反的行为。
地方政府之所以会在不同的土地市场上，有完全相反的行为，问题出在土地收益实现的途径。由于缺少财产税这一经常性的主体税源，地方政府只能依靠一级土地市场一次性的土地收益获得土地收益。
地方政府提供的公共服务是长期的连续行为，而土地收益是一次性的即时交易。为了支持公共服务的开支，地方政府必须找到一个途径，将一次性的收入，转变为长期的可持续的现金流。这个途径就是工商业的税收。这就可以解释为什么在厦门这样的城市，房地产的价格远远高于商场和办公楼，但政府却宁可放弃巨额收益，坚持将滨海的高价值地段，用于酒店、办公这些可以持续获的现金收入的用途。
由于商业需要通过工业创造自身的消费（企业和职工带来的服务需求和本地消费）。大力招商，鼓励工业就成为所有地方政府扩大地方收益，维持公共服务的不二法门。地方税收和地价是地方政府可以支配的“私房钱”。在不影响国家税收的前提下，地方政府主要是通过这两个费用的减免，来获得相对其他地方政府的竞争优势。
但这种杀价并非是无限的。谁能够将价格降到最低，取决于谁的效率更高。一般来讲。处于优越地理环境，具有高水平管理的城市，能提供更好的基础设施和公共服务。反映在一级房地产土地市场上，就是较高的楼面地价。一级土地市场上的高收益，使得地方政府可以更多地补贴工业土地，使之价格更加具有竞争力。反过来，工业的大规模聚集，又为一级土地市场带来更多的需求，进一步抬升地价，为地方政府反哺工业创造条件。
所有税收的本质，最终都是地租。卖地和租地，不过是获得土地收益的不同手段。地方政府“零地价”招商，并非像学界和媒体描述的那样是“不计代价”的行为，而是有目的地将一次性收益转变为经常性收益的理性经济行为。地方政府拼命招商，不仅不是被媒体妖魔化的“追求短期政绩”，相反，是一种对本地经济长期发展负责任的做法。
工业土地市场上均衡的地价，不是越低越好，而应当刚好是次优的地方政府排除出竞争的价格。这个价格就是企业在市场所能获得的最优价格。对于地方政府来讲，工商业税收、一级土地市场收益和工业补贴（地价和税收减免）是统一计算的。政府的净收益是所有收益的加总。工业的补贴只要能够通过税收和商品房市场创造出更多的收益，即使工业土地价格极低甚至“零地价”，也是一种合理的经济行为。
理解了这种追求长期收益造成的产业循环关系，就可以理解地方政府在工业土地和商业土地市场上，两种完全相反的定价行为。也就可以解释为什么越发达的地区，工业地价反而可以越低――因为低工业地价和高商业地价是地方政府将一次性收入转变为经常性收入的两个连续的环节。
地方政府的行为是一个整体。单独评价任何孤立的环节（低工业地价或高商业地价），都会得出地方政府非理性经济行为的错误判断。
实际上，中央政府也是地方政府竞争的间接受益者。为了竞争，地方政府用自己在一级土地市场上获得收益，大举投资基础设施，并以低价土地的方式，对工业进行补贴，使我国工业在全球竞争中，获得了超乎寻常的竞争力。其结果是直接导致工业税收大增。
由于我国税收的大头在生产阶段，根据新的分税制，中央政府又获得大头。使得中央财政近年来，以超过GDP增速的幅度持续大规模增长。而这又同地方政府近年来在一级土地市场上收益快速增加密不可分。低工业地价和高商业地价，是一个硬币的两个方面。中央税收的超速增长，来源于地方政府地租收益的转移。不理解这一点，就无法解释税收何以能够超过经济增长速度，持续地大幅增长。
现在有部门建议禁止地方政府低地价招商，限制政府一级土地市场收益的支配，企图以此给地方投资和圈地降温。这实际上是一种没有理解市场机制下地方政府行为的笨拙做法。
校正税收缺失
人们很容易想到的一个问题是，为什么其他市场经济国家的地方政府，没有如此强烈的“市场冲动”和“招商狂热”？为什么他们能够退出竞争性的领域，而专注于公共服务？一个很重要的原因，就是发达市场经济国家的地方政府，有着与我国地方政府不同的收入渠道和方式。那就是他们的收入主要不是来自一次性的土地收益，而是来自可持续的经常性收益――财产税（物业税）。
所谓财产税，是泛指一系列以财产市场价值为税基的政府税收。这类税收在发达国家，大多属于地方税。
以美国为例。联邦税以个人所得税、 公司所得税和社会保险税三大直接税为主，辅之以消费税、遗产和赠与税、关税。州政府的税收以销售税、总收入税为主，辅之以个人所得税、公司所得税、消费税、 遗产税以及其他税种。
地方政府则是财产税为主体，辅之以销售税、个人所得税和其他税种以及规费。由于固定资产是一种不易折旧、快速增值的资本形态，积累效率极高， 同时其难于隐匿，征收成本低，因而能成为地方政府主要的税源。财产税在地方政府收入中的比重高达75.98%。
在我们进行国际比较时，一定注意中国的地方政府和外国的地方政府，在职能上有很大差别。
如果我们把城市看作一个社区的话，发达国家的地方政府就相当于物业管理公司。城市政府只要改进本地的治安、绿化、供水、供电、交通等，辖区内的物业就会随之升值，服务得越好，物业的价值就越高，政府所得到的财产税就会越多。反之，服务水平降低，居民外迁，物业贬值，政府的收益随之减少。如果进一步恶化，居民就会通过选举“解雇”政府，换一家服务水平更高的“物业管理公司”。
而我国的城市政府，更像一个开发商。由于无权收取物业费（财产税），所以他的收入是一次性的。为了维持小区今后的服务，就必须将七十年的物业管理费，贴现到现在一次收齐，然后通过买店面（相当于工业）获得经常性租金收益。这时，城市政府的地价就必须非常高（相当于土地出让时，许诺了70年的无偿售后服务），然后通过招商引资（而不是本地财产增值），将一次性获得的收益，转化为经常性的长期收益。
在这个经济流程中，中国的地方政府的公共服务，主要不是靠居民直接支付，因此，政府并不需要发达国家政府那样“看业主的脸色”，而“业主”（居民）也无法像发达国家的居民那样通过投票，以纳税人的身份，监督政府改进服务。这就导致一些地方政府的公共服务经常处于缺失状态。
很明显，除非中国的地方政府能够将收入像发达国家那样，通过经常性的财产税，直接为其提供的公共服务定价。否则，现在地方政府的职能就不可能真正实现从生产转向服务的转变。现在，广受抨击的地方政府行为就依然是一种合理的存在。