大势所趋：共和国首例管道立法

大势所趋：共和国首例管道立法

——石油天然气管道保护法的必要性漫谈

近日浏览到一些关于《中华人民共和国石油天然气管道保护法 (草案)》的消息，感觉这个草案已经比较成熟。但同时也看到一些不同意见，主要集中在有无必要制定这样一部“管道”法上。我个人认为，此举乃是大势所趋，不得不为。

（一）因为重要，所以必要

法律归根到底是利益关系的上层建筑反映形式，但立法通常与科学技术的进步紧密相关。科学技术一旦应用，它对经济、社会、民生的深刻影响总是不以任何国家、组织和个人的意志为转移地要反映到各种利益关系中来，最终推动上层建筑作出相应的反应，新的立法正是在这个上层建筑反应中应运而生。在现代法治社会，科学技术进步越加速，立法变化也越频繁。

比方说“管道”立法，在二十年前，工业界通常只会认为这是一个有色金属般的幽默；法律界也只会觉得那是尼采神志不清时的呓语。十年前呢？情况并没有好到哪里去，但能源、石油和国家安全领域的有识之士已经开始考虑石油天然气管道输送方式对于国家发展的战略要义了。但事实上，随着石油开采与输送技术的发展，中国早在上个世纪五十年代就已经开始进行管道输送了。而今天，石油、天然气已经成为了对可持续发展具有重大影响的战略物资，管道运输总里程已经长达6万多公里，并成为其主要输送方式时，还有多少人不认为国家立法保护石油天然气管道已是大势所趋呢？那么，概括地说，正因为是大势所趋，所以，制定一部《中华人民共和国石油天然气管道保护法》不仅必要，而且刻不容缓。

（二）安全所系，所以必要

就纯粹的安全理论而言，人类追求安全从来只是一个梦想，哪怕是无限接近完美，也永远不能走进完美。因为，绝对的安全是不能存在的，当然也是不可实现的，所以，现实中可以存在的安全只能是相对安全。但从法理上看安全，就是法律禁止打破安全状态的行为，并通过法律禁止来保护和实现安全，从而达到某种法律上的本质安全的状态，在这种状态不被打破的情况下，就是一种法律拟制的绝对安全。如果违反法律的禁止性规范，就需对违法行为承担法律责任，从而使之回复到法律保护的安全状态。所以，在法律上，绝对安全状态实质上就是对相对安全的法律拟制状态。

石油天然气管道安全对于我国经济建设和国计民生具有举足轻重的作用，一旦出现不测，后果不堪设想。而石油天然气及其管道，本身又都带有抗破坏力弱、维护成本高、修复耗时长、危害波及广、遗患消除难的特点，对此，必须立法予以保护，由法律拟制其安全状态，实现安全管道运输，促进经济发展，维护社会安全，服务民生改善。

立法保护石油天然气管道安全，必须是对石油天然气管道实行全里程、全要素、全寿命的安全保护，就是说要通过国家立法来保障实现管道有多长，就一体适用法律保护多长的里程；管道、设备及附近区域要素有多少，就一体适用法律保护多少要素；管道寿命有多久，就一体适用法律保护多久。具体而言，就是通过国家立法，规范和保护石油天然气管道的规划安全、建设安全、运输安全，并保障石油天然气管道的管理安全、巡护安全和环境安全。

（三）事关全局，所以必要

对于关系全局的大事，及时立法和优先立法，采取重点保护和特殊保护，历来都是立法者的集中关注所在。现代法治国家，几乎无一例外地对关乎全局性的大事给予超乎寻常的考虑。生存发展与安全，或者说是生存安全与发展安全，都是各国政府的至要大事，不管是在法律制定上还是在施政政策上，各国都在力所能及的范畴上给予足够的重视。他们往往不仅在立法上优先筹策，而且在行政上优先安排，甚至在舆情上优先造势。当然，其中最稳定、最有力、最长久和最有效的办法，还是立法。有很多事情都是这样做成的，也有很多事情都在这样做着的，还有很多事情都要这样去做的。比如美国的医改法案、日本的产业振兴纲要、俄罗斯的国家信息安全学说，以及欧盟法，等等，在联合国和国际组织中也是这样，比如联合国的各项决议，各个不同时期国家间订立的条约等，都是对特定历史条件下对特定问题的特殊处理。

至于在能源、石油和石油天然气管道等方面，现在对各国都具有全局意义，谁都对这方面的问题给予了应有的重视，采取了的必要的立法予以规范保护。加拿大的《加拿大石油资源法》和《加拿大石油作业法》早在二十多年前就制定了。英国则早在1934年就颁布了《石油法》，后又于1971年颁布了《天然气法》，并于1975年颁布了《石油和水下管道法令》，印度、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、伊朗、也门、叙利亚、以色列、格鲁吉亚、土耳其、墨西哥、特立尼达和多巴哥、委内瑞拉等国对石油和天然气进行了专门立法。沙特阿拉伯、英国、加拿大等国对石油和石油天然气管道保护均有立法。

我国本来就是一个石油和石油天然气相对匮乏的国家，而且当前而且和今后相当长的一个时期正处在经济高速发展，民生水平相对提高，国家安全和社会稳定问题持续发生的关键时期，一方面对石油和石油天然气需求逐年增加，石油和石油天然气管道建设日渐增多，建设与保护任务繁重；另一方面各种问题层出不穷，各种利益纠纷也增多，种类矛盾和突发事件有增难减，危及石油和石油天然气管道安全的因素在上升，需要理清的关系在增加，需要重新定位和调整的利益关系在积累。在这样的情况下，石油和石油天然气管道已经成为事关国家全局，事关经济建设大局，事关社会稳定和民生发展方方面面的“管道”，成为事关政治、外交、军事、科技、产业结构调整的“管道”，成为事关持续发展、科学发展的“管道”，制定《中华人民共和国石油天然气管道保护法》这样一部“管道”法，已然是国家立法上的急中之急、重中之重。

当然，制定《中华人民共和国石油天然气管道保护法》固然必要，但同时也要处理好立法技术上的个别问题。比如原石油天然气管道保护条例的废止和新的实施细则是否必须与之配套；比如在国家法律体系框架中《石油法》与本法的层次关系、法律调整范围的切割问题；比如本法是由企业牵头草拟的，其中的权利关系设置公允性问题、企业不作为责任问题、自然灾害预防、防范责任问题等，应作公平设置和适当明晰。