“通钢事件”背后的国资迷局

文·易军

7月24日，吉林通钢集团通化钢铁股份有限公司职工因企业重组聚集上访。在协调过程中，重组方一名管理人员（陈国军）被部分上访聚集职工殴打致死。省国资委宣布建龙永不再参与通钢重组之后，聚集的职工才逐渐散去，通钢重组就此划上了悲剧性的句号。随后此事在国内掀起了轩然大波，对重组的质疑声不绝于耳。

事实上正是国资委导演了整个通钢的重组过程。2005年7月27日，吉林省国资委发布《关于对通化钢铁集团有限责任公司整体改制重组实施方案的指导意见》拉开了通钢改制的序幕。这一方案引入了投资主体多元化的改制目标，建龙正是在这个时候进入通钢的。在该方案中，国资委仍是主要控股方，建龙只是第二大股东，但在日常的管理中却享有真正的决策权。在此期间，建龙将大量的民企管理经验带入通钢的经营当中，但由于在管理理念及方式上存在重大差异，尤其是在职工待遇上的分歧，这次合作并不愉快。通钢效益下滑，工人福利急剧下降，激起了职工的不满。2009年7月，国资委再次发出改制通知，建龙将增持通钢股份达65%成为第一大股东，通钢由国有控股公司转变为民营企业，公司性质发生实质改变。终于使之前职工对建龙积累的不满爆发，造成了7月24的暴力事件。

相关资料表明，两次重大改制方案都是由国资委单方面做出的。期间无论是通钢的管理层，还是普通职工都并不享有表决权，其他政府机构也并没有履行相应的监督职责。这难免会使人对国资委的改制方案提出质疑，国资委的决定依据是什么？国资委与建龙之间到底有着什么样的协议？通钢的改制是为了国家的利益、职工的利益，还是某些少数人的利益？为什么在整个利益格局中，国有资方和企改方面都没有获得改制带来的效益？面对种种质疑，国资委缄口不言，也正是改制过程中的政府沉默，才使得政府与群众之间的误解越积越深，从而到了不可化解的地步。

国资委作为国有资产的管理、监督机构，集出资人、监督者与管理人三职于一身，对于国有资产的处分拥有决定权。第十届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案和《国务院关于机构设置的通知》中，明确规定国资委为国务院直属、正部级特设机构。作为行政机构的国资委履行的应是国家管理职能，却又掌握着国民所有财产的处分权。相对国家管理权的抽象概念，国民所有财产必然是具体的。因而也就有了像通钢这样的国有财产归属和管理问题。

对于全民所有财产，谁才享有最终的处分权？这是国企改革以来一直争议最大的问题，重担最终落在了国资委的头上。然而问题在于，国资委仅仅是国务院的下属机构，组成人员全部为行政人员，并没有民意代表，他们仅仅是全体人民的委托代理人。而且这种委托是在国务院的授权下实现的，存在着双重代理关系，国资委的权限本应受到严格限制。至少从代理的法律权限来看，代理人对于所代理的资产的重大处分权需要经过所有人的同意。对国企来说，企业的设立、撤销或内部管理体制的变革应为重大事项。根据《中华人民共和国企业国有资产法》（以下简称《国有资产法》）规定，国资委仅有资产收益和参与重大决策的权利，并没有对企业的设立、撤销或管理体制变革的最终决定权。可在通钢事件中，无论是最初的股份制改革，还是后来的“国退民进”，都粗暴的行使了变更国有资产性质的权力。对吉林省最大钢铁企业的改制，吉林省人民却没有发言权，改制操纵在少数几个国资委的人手中怎么会不产生问题？整个改制过程中蛮横的行政作风充分暴露了国资委在管理国有资产中存在的严重问题。

国资委同时享有资产监督权与处分权，在管理国有重大资产时，其权力没有受到任何限制，难免会将国有资产演化为国资委少数人的资产。正是这种集各项大权于一身的角色使我们看到了通钢改制中国资委专断的姿态。在改制过程中根本没有顾及改制方职工的接受能力，也没有考虑改制过程中可能造成的国有资产流失。国资委享有权力却不需要承担责任，在管理国有资产过程中难免会有监守自盗之嫌。国资委原本担负着国企改革成败的重负，担负着国有经济能否改头换面的重托，但是这种混乱使得国资委得以游离在各种制度约束之外，其权利滥用也就不可避免。因而国资委的出现不但没有扭转国有资产流失的趋势，反而在国企改制中扮演了阻碍的角色，对于目前面临的国企困局难辞其咎。

从通钢事件中，我们可以看到现有国有资产管理制度造成的财产归属混乱。国资委在《国有资产法》上享有国有资产处分权，而国企职工事实上是国有资产的占有者，作为国有资产真正所有者的吉林省人民却只能眼睁睁地看着双方蚕食公共利益。《国有资产法》绕过财产所有人擅自把财产处分权赋予国资委，显然是违背了宪法和财产法的精神。而把国企职工视为国有资产的所有者，独享国有资源，也是不对的。

在法律上，我国各级人民代表大会代表全体人民行使国家管理权与国家财产权。这是宪法的规定，也是世界各国的普遍做法。美国国会作为立法机关，有权决定国有资产的范围、国有企业的建立、撤销或企业内部管理体制的改革；凡有关国有资产管理的各种议案均需得到国会的审议通过方能实施。英国国有资产的管理和控制，也是通过议会来进行的。

然而各级人民代表大会在国企改制中的缺位，造成了国有资产少数群体化和国有资产职工化的两难问题。即形成了全民所有资产要么为少数权利者所有，要么为企业职工所有的局面。这两者都不应该成为国企所有权人的主体，他们在整个企业改革中作为利益攸关方，难免都会为自己的既得利益进行争夺，而不会考虑到企业的长远发展。通钢事件中一方面是建龙企图以最小代价侵吞国有资产，另一方面是国企职工不愿放弃优厚的福利待遇。这种利益争夺最终演化为暴力事件。担当国有资产管理角色的国资委由于没有民意的支持，面对职工的群体性事件没有任何的底气可言，其窘态可见一斑。如果这次重组方案是由全体吉林省人民决定的，那么也就不会产生国资委的粗暴决策，作为通钢的职工也不可能因为自身利益而抵制企改。陈国军的死再一次的为国企改制中的人大缺位敲响了警钟，也为日后的国有资产管理提供了警示；作为国有资产的真正所有权人，各级人大应该为国企的监管承担更多的职责为各方利益平衡进行决策。

（北京大学法学院）