张燕生: 80年代以来美国经济的政策和结构调整

2008-11-02 23:41:44
国家发展和改革委员会宏观经济研究院 2001年1期80年代以来，美国经济的政策和结构调整的主线十分清楚：一是把供给管理和促进生产力发展放在首位。二是美国体制结构调整在公平和效率的取舍上明显偏向效率。三是高度重视金融创新和金融监管。四是摸索并建立了对付经济衰退和金融动荡的体制。五是形成了以摆脱国际竞争对手为中心的发展新模式。因此，90年代，尤其是1995年以来，美国出现的以信息技术和网络技术为先导、以知识为基础、以生产率增长和结构转换为特征的新经济，与上述政策是分不开的。　　一、从需求管理转向供给管理，是美国新经济产生的宏观政策环境　　从二战结束到70年代末，美国宏观经济的调控目标一直是强调解决总有效需求不足问题。为此，美国政府采取了相机抉择的财政货币政策，即当总有效需求不足、失业率居高不下时，采取赤字财政和通胀型货币政策，解决需求和就业不足问题；当经济出现过热和通胀时，则采取紧缩性财政货币政策，反通胀。当时人们普遍认为，通胀与失业之间有相互替代关系，只要通过合理的需求管理政策，就能够把失业率保持在自然率水平(当时认为约5－5.5％)，把GDP保持在潜在增长率水平(当时认为约2.5％)。这套政策组合虽然保证了美国经济在50至60年代的稳定增长，却无法解决美国生产率增长缓慢、竞争力日渐低下的供给问题。由于政府干预扰乱了经济内在稳定机制，到60年代末和整个70年代，美国经济陷入“滞胀”，通胀与失业的相互替代关系消失了。　　80年代初期，美国宏观政策的重点从扩大有效需求转向了反通胀，同时实施了由需求管理政策向供给管理政策的转变，即由政府干预经济的凯恩斯信条转向促进生产力增长，加快供给结构调整。为此，里根政府采取了一系列结构调整政策，包括：(1)大幅度调减税负1，改变高税负对生产、投资和消费产生的激励机制扭曲，使劳动者、投资者和消费者有更多税后收入用于储蓄、资本积累和长期消费，从而刺激私人投资和消费大幅度上升，使供给与需求在更高层次上实现协调增长；(2)大幅度削减社会福利开支，减少人们对政府公共支出的依赖，在公平和效率的政策导向上向效率倾斜；(3)对电信等自然垄断行业引入竞争对象，扩大市场竞争机制的作用范围，提高整个经济体系的运行效率；(4)政府增加对研究与开发投入和国防投资，促进军用高技术向民用领域转移，鼓励技术创新和扩散，为高技术产业发展提供创新基础和创业环境；(5)政府学习日本扶持出口的政策，从贸易立法和贸易规则制定等方面入手鼓励出口，打开国外市场；(6)确定以技术领先产业为核心的竞争力提升战略。这一系列供给管理措施奠定了90年代美国的整体竞争优势。　　美国在80年代的经济增长态势是强劲的2，但政策调整一直伴随着结构不平衡性发展：(1)减税和增加政府公共支出的政策组合，为企业创业、创新和私人消费提供了激励，但联邦政府预算赤字占GDP的比重逐年上升，从1980年的1.94％上升为1985年的5.34％，到1990年仍高达3.99％，人们担忧美国预算赤字将导致财政危机。(2)1980—1985年美元持续升值35％，抑制了通胀，但严重削弱了美国产品的出口竞争力，使贸易赤字从1980年的314亿美元上升到1985年的1336.5亿美元。为此，美国在1985年第一次召开了七国集团会议，迫使其他国家货币升值，到1987年美元贬值了34％，但1988年美国的商品贸易赤字仍高达1433亿美元，人们担忧美国贸易赤字难以为继。(3)实施“紧”货币与“松”财政的政策搭配，同时增加外资流入，美国利率始终保持在高位水平。(4)80年代美国股市价格大起大落，也反映了人们对结构调整后的经济前景抱不确定预期。　　由于供给结构和效率发生转变，在经过80年代高财政赤字、高外贸赤字、高利率的困扰，美元汇率大升大贬的货币动荡以及1989—1991年经济衰退后，美国经济从1991年3月以后进入了战后最长的增长期。　　二、创新是推动美国供给结构转变的主要动力，使其成为新技术策源地　　美国世界技术领先地位与其经济规模、要素禀赋、企业制度以及重视教育和研发投入有密切联系。但80年代以来，美国在汽车、造船以及一般制成品领域面对着东亚等新兴工业国(和地区)的竞争，在电子、化工、家用电器、金融等产业面对着日、欧企业的竞争。为此，美国政府除积极推行供给管理政策外，还把鼓励技术创新作为一项重振竞争力和国力的重要举措。　　1、提供有利于技术创新的法律环境　　为建立以创新和技术进步为动力的供给结构，美国在1980年制定国家技术政策，以求强化技术创新，并制定政府军用研究成果转移到民用企业的技术创新法、大学和小企业专利程序法。1984年颁布国家合作研究法，鼓励企业间的合作研发与联合竞争。1986年颁布联邦技术转移法，建立各方合作研发机制。1988年制定综合贸易和竞争法规，提出“先进技术计划”和“制造业发展合作计划”来提升美国竞争力。1990年制定实施“美国技术政策”。3当90年代世界各国发现在信息技术落后开始追赶时，上述“软件”的欠缺已成为它们发展高技术产业的体制约束。　　2、建立为技术创新活动提供融资和激励的金融体系　　美国有世界上最发达的金融市场体系，但对技术创新活动提供激励机制和融资渠道的，主要是90年代发展起来的风险资本和二板市场。美国金融体系有三个特点：一是金融市场具有高度竞争性、流动性和开放性，使其成为全球金融市场的核心；二是金融监管规则严格透明，并以不抑制金融创新和竞争力为前提；三是有宽松的创业创新金融环境。撒切尔夫人曾指出：欧洲在高科技方面落后于美国，并不是在科技方面落后，而是在风险投资方面落后十年。美国波士顿大学科图姆和哈佛大学勒纳的一项研究也表明，与一美元研发投资所产生的专利相比，一美元风险资本所带来的专利要高出3至5倍。虽然目前风险投资风靡全球，但在企业的创业环境和企业家文化方面，其他国家仍无法与美国相比。　　3、企业家文化是美国成为新技术策源地的重要因素之一　　美国除拥有发达的高等教育体系外，其有利于创业创新的环境也吸引了世界优秀人才到美国求发展。在这方面美国比欧盟和日本有更大的优势。欧盟缺少弹性的工资政策和劳动力市场，日本相对封闭的社会结构和独特企业文化，都抑制了富有创新精神的企业家成长。据统计，美国年研发总投入2300亿美元，相当于GDP的2.5％，超过欧元区诸国和日本的总和。1985年至1996年间美国大学新增的科学和工程博士中有2/3是外国学生。人才、资金和创业环境的结合，使美国成为高科技企业家成长的摇篮，取得突出业绩。4　　三、经济全球化为美国经济增长创造了前所未有的市场规模　　政策和体制结构调整，使美国的生产力和竞争力获得明显进步。而经济全球化又加快各国市场开放，为美国的全球扩张创造了最有利的契机，也成为美国经济增长的主要推动力。　　1、美国通过对外贸易获得巨大利益　　虽然在经济全球化环境中，国际资本流动的重要性超过了国际贸易，金融全球化的作用已超过贸易自由化，美国从事知识创造和分配的就业比重已超过物质产品生产，但贸易仍是美国获得经济全球化利益的重要手段。据WTO统计，1998年全球贸易总额达到6.5万亿美元，其中商品贸易额5.2万亿美元；美国商品贸易出口6830亿美元，进口9446亿美元，占到全球贸易总额的1/3左右。美国的贸易利益主要表现在：(1)跨国公司建立的全球生产体系，使跨国公司内部和跨国公司之间的贸易超过传统跨境贸易方式。(2)美国利用其技术领先优势，不断扩大国际贸易条件的剪刀差，即美国进口品相对价格由于全球性生产过剩有长期下降趋势，美国的出口品由于技术领先而不断创造出新的全球性需求，使贸易成为美国发展的重要工具。(3)美国利用美元的国际货币优势，通过保持巨额贸易逆差来获得国外廉价产品。这对美国把劳动力和金融资源转移到新兴产业部门，弥补美国内需增长缺口，平抑通胀，增加消费者和生产者福利，发挥了重要作用。　　2、美国通过其金融优势推动金融市场全球化　　由于美国有制度规范和增长稳定的投资环境，有发达的金融市场和交易工具，有一大批具有国际竞争力的跨国企业，因此近年来成为全球投资中心。1998年美国对外直接投资流量为1328.3亿美元，吸引外商直接投资流量为1933.7亿美元，都名列世界第一，投资规模约占全球直接投资1/4左右。此外，美国证券投资资产(购买外国证券资产)1028.2亿美元，证券投资负债(外国投资者购买美国证券资产)2668.3亿美元。这种投资结构使美国寻求到最大的经济利益。一是通过对外投资把美国企业的触角渗透到全球的各个角落，寻求全球市场开放的最大利益；二是通过吸引外商直接投资，组合世界各国的优势产业，既解决海外投资可能带来的本国资本空心化问题，也有助于增加就业和产业多元化发展；三是1997年至1998年的两年中，美国通过证券市场吸引了国际资本6500亿美元，远远超过了其国外直接投资流量，由此推动了美国股市、债市等金融交易的繁荣。其财富效应又刺激了美国内需的增长。可见，政策和体制结构调整→创新浪潮→生产率增长→金融市场提供科技激励和融资→证券市场繁荣→投资和消费兴旺，其中金融市场一体化解决了美国技术和产品结构升级换代和全球扩张的资金需求。　　3、美国跨国公司成为其新经济产业全球化的主力军　　1999年世界前五百家大公司中，美国占185家，在计算机、软件、电信和证券业处于世界领先地位，并通过跨国并购强化其企业规模和全球市场控制力。美国跨国公司在全球内配置其供应链的区位优势，通过全球资产组合多样化降低系统风险，使其全球收益达到了最大化。据统计，到2000年2月底，名列美国股市市值增长前十位的都是与信息、通讯产业有关的大跨国公司，而传统的大跨国公司市值有所下降，这预示着未来大跨国公司的结构将发生变化。　　四、美国经济未来走势及隐患　　1、美国经济增长将减速　　近三年来美国保持了年均4％的经济增长率，持续高出其GDP潜在水平(估计在3％左右)，因此，人们预测美国经济将减速。其原因：一是美国科技创新的边际收益开始递减。增长动力开始减速。近来美国股市的连续调整，反映了科技股股价由泡沫向真实价值回归，使投资者对科技和网络股的投资更加冷静。二是美国的经济全球化收益，将随着日本、东亚和欧盟经济转强而下降。三是由于担心美国经济硬着陆，国际资本流入欧盟、日本及世界其他地区的速度在加快，对美国股市、债市、汇市、期市及整个债务链将产生收缩性反应。四是为实现经济软着陆，美联储不断对投资者、生产者和消费者发出危机警告，影响他们对未来的预期，这对美国股市和内需将有紧缩性效应。五是美国国际收支失衡的压力在增大，提高利率吸引外资净流入，可能产生美元升值压力，对内需和出口增长有“挤出”效应。　　问题是美国经济能否实现软着陆。从目前情况看，实现软着陆的可能性很大。从1999年6月至2000年5月美联储已连续六次增息，在通胀迹象出现后仍将进一步增息，目标是把经济调整到可持续水平。由于美国供给结构变化，其潜在GDP水平已由过去的2.5％调整到3％左右，软着陆的空间很大。影响实现软着陆的不确定因素，主要是美国股市泡沫以及经常帐户赤字，但这两个因素不会对美国经济软着陆产生灾难性影响(有些学者将这两个因素看得较严重)。　　2、美国股市“泡沫”破灭的影响　　日本就是由于地产和股市泡沫破灭陷入停滞和低速增长，至今仍未摆脱困境。目前人们对美国股市泡沫影响意见不一。据我们估算，即使美国股价出现暴跌30％的情景，对其增长率影响约0.8个百分点左右。5如果不考虑其他因素，美国经济增长率下降0.8％，即从目前平均4％下降到3.2％，仍略高于美国潜在的GDP水平。近来美国股市在不断调整，一定程度上挤出了股市泡沫。因此，即使股市出现暴跌，其连锁反应也是一次性的。一是90年代中期以来，美国一直通过利率、汇率和货币等名义总量的同步微调，成功地影响各经济主体的预期，避免了市场和企业的过度反应。二是股市、汇市、债市、期市一直在进行内部自调节，不断释放出不平衡所积累的能量。企业和投资者也在积累防范金融市场风险的经验。三是目前美国实质经济的基本面状况良好。四是美国经济体制内在的灵活纠偏功能较强。美国经济学家瑟罗认为，日本有一个促使经济增长的制度，但不能对付金融崩溃。但美国不同，在遇到同样的金融冲击的情况下，美国经济未受到严重影响。6这表明美国成功建立了适应金融危机的调整机制和体制。　　3、美国经常账户巨额赤字可能引发世界经济的不稳定　　1998年和1999年美国贸易赤字分别达2103、3649亿美元，2000年上半年贸易赤字又同比增长53.1％。美林公司预计全年经常项目赤字将达到4110亿美元(主要是贸易赤字)，约相当于美国GDP的4.2％，由此引起人们的关注。美国政府认为经常项目赤字剧增是经济强势的表现，一些学者则认为目前美国经常项目赤字的规模已到了极限，势必引起美元汇率下跌和资本外流，导致美国经济衰退。实际上，美国经济项目赤字不足以引发经济衰退，但会加剧美元与其他货币间的波动，为下一阶段世界经济波动埋下了隐患。原因在于：一是影响美国国际收支和汇率的首要因素不是贸易收支，而是资本流动。目前美国的实际利率、长期资产收益率以及经济增长率都高于世界主要国家，有利于美国吸引全球资本流入，为经常项目赤字融资。其发达的金融市场也提供了全球融资便利。二是美元仍是世界上最重要的国际交易、结算和储备货币，美国的经济规模约占全球GDP的1/3左右，还控制着世界技术、能源和其他战略性资源，决定了美国对经常项目赤字有很大的承受能力。三是美国经济有较强的对外转移危机的能力。如七国集团协调对美元与其他货币比价的干预，迫使其他国家增加美国产品的进口等。四是目前的国际收支仍按照贸易活动的发生地(原产地)和归宿地进行统计，对美国经常项目赤字有很大的高估。国际贸易约1/3发生在跨国公司与其分支机构之间的内部贸易，如果按“谁卖的”而不是“在哪卖的”进行调整，美国的赤字远小于目前的统计数字。根据一项对1991年美国商品和服务贸易的估算，如果按跨境贸易计算美国有280亿美元的逆差，如果包括跨国公司分支机构之间的内部贸易额则有243亿美元的贸易盈余，如果按“谁卖的”口径进行调整则有1641亿美元的贸易盈余。7因此，美国经常项目赤字的影响事实上被高估。　　但不可否认，美国的经常项目赤字是世界经济的一大隐患。它将增大美元汇率走势的不确定性，对全球经济带来不可预见的影响。尤其对复苏中的东亚经济，由于其目前的经济结构和货币仍很脆弱，美元汇率和美国经济的不确定性变化，很可能使其中一些国家重新陷入经济困境。注释：　　1当时的理论是，减少税负将刺激生产、投资和消费增长，扩大税基，从而带来更多的财政收入。实际情况是，美国财政收支直到90年代末才出现盈余，而且这一盈余是在更高供给效率层次上的可持续盈余。　　2主要指1982—1989年的经济周期。　　3本节参阅荣剑英主编：《知识经济与中国企业发展趋势》，1998年，第152—162页。　　4美、欧1995年和1999年在新经济领域的差距表现在：(1)信息技术支出占GDP的比例，美国分别为3.4％和4.5％，欧元区1.8％和3％；(2)互联网普及率，美国分别占人口的5％和30％，欧元区为2％和15％；(3)企业间的电子商务，美国从零到近500亿美元，欧元区从零到近150亿美元；(4)公司发行的债券，美国分别为不到4000亿和1.4万亿美元，欧元区99年约2000亿美元；(5)劳动生产率年增长率，美国分别为0.9％和2.8％，欧元区分别为2％和1.9％。　　5这里的估计，是对美国家庭所持有的股票财产变动，给定财富效应、边际消费倾向、乘数效应以及在GDP中的比例等参数计算而来，未采用复杂的计量模型，仅供参考。　　6莱斯特·瑟罗：《美日经济比较的启示》，《国际经济评论》2000年第5—6期。　　7参阅伊格纳齐·萨克斯，“从量和质两个方面测量发展”，引自邓肯和克罗斯(1993)，《国际社会科学杂志》，1996年2月。