左林：求解教育经费之难(《财经》 2010-3-15)

求解教育经费之难

　　“教育经费占GDP4％”，这个目标离我们还有多远？2月28日，在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（下称《规划纲要》）的第二轮征求意见稿中，对此目标这样写道：2012年，国家财政性教育经费支出要达到GDP的4％。

　　也就是说，到目前为止，这个目标还没有达到。

　　“4％”第一次提出是在1993年，《中国教育改革和发展纲要》（下称“93《纲要》”）明确写道：“逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，在本世纪末达到4％。”

　　光阴如梭，距离“世纪末”又过去10年。2008年，政府公布的这一数字是3.48％，已属历史新高。事实上，根据当年第二次全国经济普查结果，2008年中国GDP比初步核算结果增加了1.34万亿元，这样以扩大的分母计算，2008年国家教育投入的比例又应打点折扣，实际为3.32％。

　　财政收入？政府收入？

　　在《规划纲要》征求意见稿出台的新闻发布会上，财政部副部长丁学东承认：“信心很大，难度不小。”

　　财政部方面一直坚持，中国的财政收入占GDP比例并不高，2009年为20.4％，而发达国家财政收入占GDP的比重基本是35％以上，许多发展中国家的比重也在25％以上。

　　据接近财政部的人士称，财政部更愿意使用另一概念——“财政教育投入强度”，该指标是计算对教育的拨款，在政府财政支出中所占比重。如按这个概念，中国的得分要高得多。丁学东说：“2004年至2008年，我国财政教育支出占总支出的比重从14.9％提高到16.3％，此比例已经高于世界上大多数国家。”

　　“财政教育投入强度”的优点，是将分母缩小，因此回避了一个现实问题：财政部所掌握的财政收入，并不是中国各级政府收入的总和。

　　北京师范大学教授袁连生认为，国际上更常用的是“政府收入”这一概念，“政府收入”包括所有的政府税费收入，以及社会保险收入、土地出让金等。

　　以2008年为例，根据财政部的决算报告，当年全国财政收入为6.13万亿元，但还有1.04万亿元的土地出让金、0.46万亿元的政府性基金收入、1.2万亿元的社会保险收入。袁连生表示，这些收入，加上最保守估计的预算外收入（如高速公路通行费、公路养路费等），政府全部收入已达9万亿元，占GDP的比例约30％，与日、美相当。

　　因此，袁连生对《财经》记者表示，“不能把我国政府教育经费比例低归咎于财政收入占GDP比例低。”

　　问题是，财政收入外的政府收入数额是一个谜，因此也难以纳入预算监管。以备受争议的“土地出让金”为例，今年“两会”上，全国政协委员戴皓给出分析数据，估算土地出让金在一些地区占地方政府收入的50％以上。这些资金如何使用由地方政府决定，监管十分有限。

　　“有的土地出让金根本不走地方国库。”财政部财政科学研究所副所长王朝才说，在某地，市政府成立公司，以开发区的形式搞土地开发，将土地出让金作为企业利润，走公司账目，形成制度外的小金库。

　　“即使是纳入预算部分的土地出让金，也不会投在教育上。”袁连生对《财经》记者说，因为土地出让金并非纳入政府一般预算收入，而是基金预算收入，按规定必须专款专用，“卖地得来的钱又去买更多的地。”

　　另一方面，对这种大笔资金的走向和分配，是以地方政府的意志为主。“在唯GDP政绩考核体系中，投入多、回报慢的教育事业，难以成为地方政府投资的兴奋点。”袁连生解释道。

　　而从财政部来说，对于地方政府的这些收入，监督十分有限。中国的人大对政府虽然也有预算监督，但力度相当薄弱，而且滞后——在美国，年度政府预算一般是提前一年半公布，而中国是在每年年初的“两会”期间，彼时财政年度已经开始。

　　投入的贫富差距

　　在中国，教育方面的投入并非都由中央政府承担，而是中央、地方各级政府各担负一部分。

　　教育部国家教育发展研究中心副主任韩民向《财经》记者介绍，中国目前的教育投入体系中，中央财政直接负担部委下属重点高校——全国2000多所高校中，有百所左右是各个部委下属。省级财政直接负担省属高校的支出，而高中则主要以县、区财政来负担。

　　初中以下的义务教育投入，原来由县以下的基层政府负责，农村义务教育主要由乡、村两级来承担。但上世纪末农村税费改革，明确提出减轻农民负担，取消了过去向农民征收的农村教育费附加。作为一项配套保障，2002年4月，国务院办公厅发出《关于完善农村义务教育管理体制的通知》，提出将农村义务教育投入主体提高到县级政府层面。

　　根据北京大学政府管理学院顾昕提供的数据，从2000年到2006年，中国中小学教育支出占全部教育支出份额，比发达国家相比少2.5％－5.2％，大学教育支出占全部教育支出的份额，与发达国家相比少1.5％。“虽然看起来差距不大，但发达国家40％的适龄人口可以上大学，而我国是25％。我国高等教育规模比外国小得多，花的钱却差不多。”

　　这种投入机制造成的另一大问题，是教育机构的层级越高，对应的负责政府财政越宽裕，反之亦然，特别是1994年分税制改革之后。

　　当年中央财政收入占全部财政收入的比例，就从上年22％大涨至55.7％。此后虽然小有起伏，中央占据大头的局势从未改变。结合到教育经费，最为富裕的中央面对的是本身就有品牌优势的各大部属院校。到省一级，由于优秀税种都被中央抽走，财力即开始下降，而他们要负担的地方高校经费问题就开始出现。于是学校不得不依靠向银行贷款、卖地维持。近年来濒于破产的高等院校，几乎都是各地方政府兴建的地方院校。这一现象，和中国不同政府层级之间的财政能力之间，存在着一定联系。

　　贫富省份之间在义务教育投入上，也出现了明显的马太效应。根据顾昕的研究，以2007年的数据考察省级中小学生均教育经费的差距，其基尼系数已经超过0.3。以这一年各地小学生均预算内教育事业费为例，排名前三位的沪、京、津分别为11498.99元、7316.16元和4956.36元，均数倍于全国的平均值2207.04元。敬陪末席的河南、贵州，该项数字分别是1392.91元和1466.39元，与发达地区的差距之大一目了然。

　　按照上海市教育科学研究院研究员胡瑞文的测算，中国各地农村义务教育要达到城市标准，资金缺口大约1000亿元，而西部农村义务教育要达到东部平均水平，资金缺口2000亿－3000亿元。

　　财政部受访官员和学者都向《财经》记者强调，教育机构应该有效管理资金，把钱花好，言下之义对公办高等院校动辄上千万元的花销不无指摘。

　　今年《规划纲要》写道，将由政府向高等院校委派总会计师，强化对重大建设项目和经费使用全过程的审计，并建立经费使用绩效评价制度。这说明此类问题已经引起重视。但《规划纲要》并没有细则说明如何量化这些措施。

　　农村教育重度贫血

　　越往基层，教育资金就越发紧张，尤其是到了最低一层的农村义务教育，经费不足问题普遍存在。

　　以福建省霞浦县一所有2000多名学生的重点小学为例，校长张林（化名）告诉《财经》记者，今年得到的行政拨款为70多万元，经费缺口60万元，“主要是缺校舍维修、设备、教师培训费。”

　　当下的一大隐患，就是维修校舍的资金没有着落。按中央政府加固校舍、提高抗震等级的要求，学校的校舍早已属于维修行列。但霞浦全县有中小学数百所，大家都在争夺专项转移支付。

　　张林说，今年省里安排了400万元维修校舍的专项资金，交由霞浦县教育局分配。很多学校都上报了，最终只有五所学校得到拨款。“现在国家是把义务教育管起来了，不再允许我们搞借读费，但县里财政太困难，管也管不过来。”

　　中央政府主要是通过大量的转移支付，向下级财政输血。按照目前的教育支出统计口径，中央财政直接负担的部分约为10％，地方各级政府负担90％。但据王朝才统计，地方政府花在教育上的钱，有40％以上来自中央的转移支付。

　　张林校长争不到的维修校舍资金，属专项转移支付。中央财经大学财经研究院院长王雍君对《财经》记者解释，此类转移支付，预先规定了具体用途、严格要求专款专用，目前占中央对地方政府转移支付总量超过40％。然而，由于通常接受方需提供一定比例的配套资金，专项转移支付无形中又增加了下级政府的财政负担。如农村义务教育“两免一补”，其中补助寄宿生生活费一项，就有明确规定，西部地区中央投入80％，地方负担20％，中部地区由中央投60％，地方负担40％。

　　此外，受访教育学者普遍认为，目前的转移支付体系，存在不透明、不到位、资金数与地方实际脱节、分配方式不公开等问题。专项转移支付的资金计划并不为基层政府知晓。“今年给了，明年还有没有？很难靠这笔钱来做预算。”安徽省政府参事胡平平回忆自己任省教育厅副厅长时，就面对这样的困惑。

　　教育始终是县级财政的重中之重，显示为：越贫困，教育经费占县财政支出的比例就越高。胡平平告诉《财经》记者，2007年，皖北贫困地区，财政教育支出基本占到县本级财政收入的80％－90％。

　　霞浦县以农业和海产为主，经济状况在福建全省排名中下。2008年，教育支出1.67亿元，占全部支出的38.5％，已是各类支出中最大的一项。这种状况在基层非常普遍。财政部财政科学研究所副所长王朝才提供的数字是，全国县一级教育支出占其财政全部支出的平均比例约为30％，是最大的一项。

　　不达标又怎样

　　“教育投入占GDP4％”的提法出现于上世纪80年代初。当时，“教育经费占国民生产总值的合理比例研究”，是“六五”期间哲学社会科学重点课题之一。厉以宁、王善迈等人组成课题组，研究了1961年到1979年世界上38个人口大国的平均数据，得出一个经济计量模型，又结合当时中国的经济发展目标是“2000年翻两番”，得出结论——到2000年，财政性教育支出应该能达到GDP的4.06％。后来，这一研究成果被教育部采纳，写入“93《纲要》”。

　　而王朝才向《财经》记者回忆，1993年时，“占GDP4％”的目标根本不现实，当时全部财政收入仅占GDP12％。在这个基数上，教育经费占GDP4％，意味着独得整个财政收入的三分之一，因此2000年达到这个目标的前提是财政收入相应增长。

　　时至今日，不仅全国计算的教育投入占GDP比例从未达到4％，而且省一级政府教育投入，无论东南西北、无论贫富也少有达到4％。

　　北京市政协委员王晋堂提供的数据称，北京市此项指标还不像全国数字一样小步上行，而是上下浮动。2006年之后三年分别为3.1％、3.8％和3.5％。

　　对于如何在2012年达到教育经费占GDP4％目标，《规划纲要》建议，要按增值税、营业税、消费税的3％足额征收教育费附加，专项用于教育事业。财政部副部长丁学东认为，随着2004年之后，教育经费年均增长23.7％，对完成GDP4％有信心。

　　但受访的教育界人士普遍认为，教育投入不达标，主因不是财源不足，而是教育投入责任不清，相关法律、政策问责机制薄弱。1995年《教育法》实施，其中规定教育财政支出占财政总支出的比例应该不断提高。颇具讽刺意味的是，第二年起，教育经费占政府财政预算支出的比重却不断下降，从当年的15.3％逐年下降至2000年的13.1％。进入21世纪之后才又上升。

　　袁连生表示，和首提4％的“93《纲要》”一样，今年的《规划纲要》并不是有明确实施步骤的纲领性文件，“也没有不达标之后的问责机制”。

　　在《规划纲要》征求意见稿发布会上，国家教育发展研究中心主任张力还透露了这样一个数据：到2020年，这一指标的全球平均水平在5％上下，中国即使今年就实现4％目标，也只是1990年的全球平均水平，滞后世界20年。■