信息资源整合实现政务协同

作者：黄以宽      出处：中计在线       日期：2006-11-13保存本文
《2006-2020年国家信息化发展战略》把政务信息资源的整合列为电子政务建设的首要战略行动。政务信息资源整合将在未来若干年内持续成为电子政务的战略重点和建设热点。但是，信息资源的整合又是一件从认识、技术实现到操作实施都有相当难度的事情。
整合的深度
对政务信息资源整合应该达到什么效果的理解，可谓见仁见智。现阶段与整合相关的活动，也包罗万象：建门户网站，实现网上服务的“一站式”；建综合办证服务大厅，把政务系统终端放到一起，方便群众办事；建设集中式平台，实现数据存储和交换的大集中；对某个部门或领域的信息系统进行统一的规划、改造，实现统一的运营管理……这些都是不同形式、不同程度、不同方面的政务信息资源整合。
第一个层次是“界面”的整合。把操作终端、系统链接等“物理”资源都集成到一个大厅里或一个网页上，便于识别和进入。但业务系统之间的衔接和流转，还是主要通过人工方式进行，存在大量重复的数据采集，没有实现整个流程的自动化和数字化。这些资源并没有形成服务的合力，政务管理或服务活动的效率并没有多少改观。
第二个层次是信息和技术的整合。运用一些集成技术，实现或部分实现了信息的共同采集、集中管理，实现或部分实现网络的互通和信息的数字化、自动化传递。但没有形成有效的全局性支撑平台，对信息资源和业务流程不能进行按需配置和优化，标准化程度不高，没有开放性。
第三个层次是全面的整合。在特定领域或管理范围内(通常是跨部门的)有总体规划，且与业务、项目、技术、基础设施等实现较好融合，形成明显的、一致的技术架构，实现信息的无重复采集、充分共享、统一管理和综合利用，有支持面向决策的跨部门、跨系统业务协同与优化的信息化手段，形成基于标准规范体系的开放性平台，支持决策型业务等。
值得忧虑的是，当前电子政务建设中的资源整合，还大多停留在较浅层次。比如，很多政府门户网站和“办事大厅”，首先实现的就是一种“界面”层次的整合。一些重要的电子政务项目建设，虽然在项目伊始提出要“统一规划”、“整合资源”，但在实际进行中，使系统能“跑起来”往往成为实际上的最高甚至是唯一的目标。为了使系统尽快“跑起来”，往往无暇顾及周围的信息资源环境而采用一些“权宜之计”。比如协调不了信息的共享，那就以我为主，再采集一次；业务流程不想变化，那就任由先进的信息技术与落后的人工处理犬牙交错、和平共处等等。这些临时性的做法，往往使得最初的信息资源整合成为一句空话，相反还更进一步恶化了信息资源环境，为真正的整合留下难啃的“骨头”。
效能体现
信息资源整合不是一句空洞无物的口号。对于一个信息资源整合较好的环境，是有可以实际衡量的标准的。
首先，形成信息化的“杠杆效应”。在一个信息资源整合较好的管理范围内，信息化项目不是随意可以添加的，而是与范围内的业务总体规划相一致；网络、数据库、应用系统也不应该随心所欲地建设，而是要融合到一个一致的架构中，形成一个业务、技术和管理互相支持、互相促进的整体，并且提升——至少不能破坏——该架构的内在关联，在新的水平上形成一个更和谐的整体。这个过程也就是信息资源的不断有序化的过程。
在一个整合良好的信息资源环境中，信息化会呈现出一种“加速”和“减速”的趋势，即在信息资源有序积累达到一定水平后，信息化项目的难度会越来越小、建设速度会越来越快、“消耗”会越来越少，而信息化投入的杠杆作用会越来越明显。
第二，没有信息的重复采集。人在被信息化“管理”或“服务”时，最不愉快的事情莫过于信息的重复采集。再好的电子政务应用如果要频繁、重复地采集人的信息，它的“好”也要大打折扣。
信息的重复采集，实际上从一个层面反映了信息化应用背后的信息资源整合程度不高。新加坡在设计政府信息化应用时，是以在整个国家范围内、整个人或企业的生命周期中避免重复信息采集为重要原则的，即一项信息在所描述对象发生变更之前只进行一次采集，然后在各管理部门按需共享——这是目标导向的、真正完全的“以人为本”。反观我们的政务应用，则是在部门化、条线化的“自采自用”基础上发展起来的，然后才全面进入信息资源整合的“阶段”，甚至现在还有很多为采集而采集的现象。
彻底的信息资源整合包含了一套信息采集、共享和管理的规则，帮助我们杜绝信息的重复采集。当然，前提是在要整合的范围内，这套规则被广泛接受和严格遵守。
第三，业务协同顺畅，没有效率瓶颈。信息资源的整合不仅仅是静态信息对象的集中存储和管理，也不仅仅是简单的应用系统之间的集成，而是包含着更广范围内的业务集成和优化。在更高层面上来考察信息化所支撑的业务，如果在业务条块间有“断层”、或者效率上有明显的瓶颈，则说明信息资源整合的程度还不够，还没有把信息处理过程与它所支撑的业务进行紧密的综合。
以当前电子政务热点“应急联动系统”为例。目前很多建成或在建的应急联动系统项目，采用了一种“界面集成+人工衔接”的模式，即把相关的专业资源调度功能集中到几张指挥台上，实现统一指挥和调度。但在联动单位的分系统与联动系统之间，则还是以人工的信息传递为主，通过“人”这一智能性枢纽来实现联动。这种模式利用了指挥员个人的协调能力和判断能力，但另一方面，又过分依赖相关人员的个人素质和效率，并没有充分利用信息技术精确、高效、无限的特点，来对这种协调和判断进行有效支撑。这种模式显然不可能消除效率瓶颈、连接信息孤岛、解决应急联动中“效率”与“专业化”的矛盾。
第四，形成具有一定开放性的信息化环境，支持动态的系统整合。信息资源整合与单纯的“建大系统”的最大区别，在于后者可以是相对封闭的，而信息资源整合应该具有一定的开放性。整合信息资源是一个长期的过程。随着政务服务重点的转移和服务方式的转变，信息系统之间的联系不是一成不变的。良好的信息资源整合环境，应该具有一定开放性：只要是符合一定的技术标准，就允许根据业务的需要，动态、快速、方便地建立信息系统之间的联系，而不需要专门搭建一个新的系统。
仍以“应急联动”系统为例。为了避免一些信息共享的问题，或者因为暂时认识不到一些业务的联系，一些应急联动系统倾向于自主建设网络、数据库和应用系统。殊不知，应急联动系统的一个重要特性是它的应变能力。不仅仅单个紧急事件会发生事件状况和信息需求的变化，一个地区的应急管理工作也会发生工作重点的转移。如果没有一个开放性的、标准化的环境，支持相关系统的动态“接入”，系统的生命力是不够强的。
开放的基础是“标准化”，因为标准是不同系统间“对话”的“共同语言”。如果在一个业务领域范围内，相关的信息系统都遵守一定的工业标准如SOAP，以及特定的应用标准和应用服务标准(如信息服务标准和信息交换标准)，杜绝以“私下”约定的方式来设计系统间接口，实现该领域内应用系统的“即插即用”将不是一件很难的事。
工作着手点
从理论上说，信息资源整合涉及了信息化规划、信息系统建设，以及信息资产治理等信息化相关的所有活动过程。国家有关文件指出，实现政务信息资源的共享利用(也包括整合)“要结合重点政务工作，推动需求迫切、效益明显的跨部门、跨地区信息共享。”可见，建设一些跨部门、有明确业务需求和信息共享需求的应用系统，是进行信息资源整合最集中、也是最“实在”的着手点。
进行信息资源整合的目的，是使信息资源更有序、获得更充分的应用。信息资源整合是一项工作，而不是一个单独的系统。但在实际操作中，却广泛存在一种把整合与应用割裂开来的现象。比如，某个以“医疗信息资源共享”为名的系统，把整合简单地理解为集中建库，而对数据集中带来的网络冲击和对业务系统的影响，却不加以深究。这种把整合等同于建系统、为整合而整合的思路，只会使得信息资源“越整越难整”。
信息资源整合，可以从综合性较强的信息化规划开始，也可以从应急信息系统、公共卫生信息系统这些重大系统集成或建设项目开始。通过一个项目，整合一批资源，建立相应的技术规范和标准体系，以及信息共享的管理和保障体系，实现一个更大范围的业务协同——这样实现信息资源整合的一次“迭代”。通过多次这样的周期性的项目实施，并结合信息化规划的指导，信息资源整合的“雪球”就能越滚越大。
难点和关键
与建系统相比，信息资源整合在某些环节的难度要高出很多。
一是需求定义。需求定义是任何项目的基础，哪怕对于没有特别明显功能的信息资源整合项目也是这样。需求分析人员的一个常见问题是，一脱开部门化的具体业务，就找不到需求了。
整合有特定的功能。首先，信息资源整合还是离不开信息资源的采集、管理和配置。只是与实际进行信息处理的系统相比，这些工作大多数是在后台进行的，只有系统管理员才能感知到。其次，信息资源的整合将引起业务功能的变化，需求定义要对这种变化进行识别和定义。例如，一个传统的HIS(医院信息系统)和一个实现了区域性医疗信息资源整合基础上的HIS相比，医生的诊疗过程就会有很大的不同。这些业务的调整，都构成了整合的需求内容。
二是体系的建立。缺乏技术规范和管理体系的资源是临时的、不彻底的整合。只有体系完备的整合，才是良性的、可持续的整合。体系的建立，也是一般的建系统过程中难以预见的挑战。
三是协调。资源的整合包括了多种技术、多种标准、多个业务的融合，理所当然离不开大量的协调工作。在这些协调工作中，人际沟通是核心，同时可以借助多种专业性工具来辅助沟通过程，如需求表达工具、标准化工具等。