中国在美国国会影响力增强

        作者：美国卡内基国际和平基金会中国项目主管、《卡内基中国透视》主编 王雅平 2010-03-11
　　《华盛顿邮报》前北京分社主任潘文（John Pomfret）今年1月初在《华盛顿邮报》上发表了《中国的游说努力对（美国）国会产生新的影响力与开放性》一文，分别例证和引证了中国在美国国会山上的影响力的增强。
　　潘文在文中举的实例主要有三。一是10年前，美国国会议员还在阻挠中国远洋运输集团在加州长滩岛的港口停靠，并指责其对美进行间谍活动。但从去年开始，美国国会对这一中国大型国有企业的态度发生明显转变。美参议院外交关系委员会主席、麻省参议员约翰·凯瑞（John F. Kerry）提出提案，表彰中远集团为美国提供上千就业机会并为保持阿拉斯加水域清洁作出卓越贡献。麻省众议员史蒂芬·林奇（Stephen F. Lynch）甚至称赞中远集团总裁魏家福为“人民大使”。二是去年10月，美众议院以压倒性多数通过纪念孔子诞辰决议案，受到华人普遍好评。三是曾在 1991年访问北京时在天安门广场为89年天安门事件打出抗议横幅的美众议院议长南希·佩洛西（Nancy Pelosi），在去年访华时收敛了其一贯严厉批判中国人权的态度，更多地关注了气候变化问题。
　　潘文还引述了几位国会议员的言论，进一步证实中国在美国国会不断加强的影响力。美国奥勒冈州众议员厄尔·布鲁曼诺（Earl Blumenauer）指出，国会议员们“越来越意识到中国人不仅仅是共产主义者，中国人就是中国人。”他还说他处理的事务中几乎处处都有中国的影子。美众议院美中工作小组主席、华盛顿州众议员里克·拉森（Rick Larsen）比喻道，“我们在中国（这支股票）走低时买进，因此它只有升的机会。”
　　《卡内基中国透视》走访了几位有着多年国会工作背景的美国人士。他们也深切体会到中国在美国国会的影响力的增加，但同时也指出，增加的影响力并不必然意味着正面态度的增加。近些年来，中美两国政府之间的相互认识与理解有了很大提高，但两国在许多问题的利益与立场上仍然存在着或大或小的分歧。增强的了解与认识使中美关系的操作更细节化与复杂化。　
　　中国在美国国会影响力的增加，究其原因有二。一是中国外交手段的成熟，对美国政治体系的认识越来越深入，对其政治运作的把握也越来越自如。二是随着中国在国际事务中的影响力的增强，中国已经成为美国国会越来越不能忽视的角色。众议院外交关系委员会的一位议员助理也证实，“美国议员们普遍都认识到中国对美国的重量级角色——无论是中国所承担的美国债务，还是中国在联合国安理会的否决权对左右美国外交利益的能力，美国从来没有像今天这样地需要中国。”
　　美国会涉华联线与美中工作小组
　　在美国国会中，与中国有关的组织主要是众议院美中工作小组与一些涉华“联线”，如1987年成立的涉及西藏问题的人权联线、2002年成立的台湾联线及 2005年成立的中国联线。“联线”一词是 “caucus”的最常见译法。“caucus”是一个松散的概念，是由国会议员成立的一种非正式的联盟组织，由一个或几个议员发起，一般为支持某一事业或国家地区而不定期举办活动。美国国会联线数目繁多，形式各异；且由于发起议员的精力与关系网不同，联线有大有小，有的活动频繁有的不甚频繁。
　　台湾联线是美国国会中第二大联线，拥有成员占众议院总数的1/3之多。人们常以台湾联线来证明台湾在美国国会中的巨大影响力。台湾联线的使命主要是促进美台关系、保证台湾安全。它的发展也随台湾岛内政治形势的发展而变化。
　　中国联线虽名为“联线”，但与一般意义上的为“支持”某个国家地区而设立的联线有本质不同。简而言之，中国联线并不一定支持中国。它是一个由共和党众议员兰迪·福布斯（Randy Forbes）倡议，与民主党众议员埃克·斯凯尔顿（Ike Skelton）共同担当主席的跨党派联线团体。两位共同主席都是众议院军事委员会的资深议员。福布斯在军事上的鹰派立场与相对保守的贸易立场，基本上决定了中国联线的政策取向。
　　美中工作小组既然名为“小组”，就没有联线的“支持”不支持中美关系的涵义。它更多是一个集合地、一个论坛。它由管辖地区涉及大量美中贸易的60位议员组成，主旨在增进美中外交和经贸关系，促进美国国会与中国之间的双向了解，为其成员提供与中国有关的咨讯。其主席为华盛顿州民主党众议员里克·拉森（Rick Larsen）与伊利诺伊州共和党众议员马克•柯克（Mark Kirk）。较之中国联线，美中工作小组的活动更为频繁。
　　这几个国会中的涉华组织之间并不对立，且反而有重合之处。
　　中国对美国国会的影响方式
　　中国主要通过三种方式影响美国国会——官方交流、官方游说与官方和企业的雇佣游说代理。
　　1999 年，中国全国人大与美国众议院建立交流机制。2004年初，中国人大又与美国参议院就建立正式交流机制达成一致协议。根据双方签署的备忘录，双方同意每两年互访一次，并且在美国国会和中国人大之间建立固定的会议机制，每年各派遣12名资深议员参加在华盛顿和北京轮流举行的会议。
　　官方游说则主要由中国驻华盛顿大使馆展开。潘文一文中提到，即将卸任的周文重大使曾亲自拜访过一百多位参众议员。大使馆的国会联络处专门负责国会联络工作，其人员编制也由几年前的仅一人扩充至今天的十几人；这些人全部是英语流利、精通中美关系和美国政治体制的外交官。
　　美国参众两院535名议员各有各的性格喜好、行事风格与沟通渠道，且由于其各自理念与代表利益团体的不同，也有着迥异的政策立场。加上换届选举、人员流动，如何能够“量体裁衣、看菜吃饭”是一门学问，也是一项耗力伤神的庞大工程。这也解释了游说公司的存在缘由。
　　官方通常运用外交官直接进行游说，雇佣游说公司一般只是战略策划，如预测与解释竞选结果、分析党派发展趋势和公关策略咨询等。根据“外国代理人登记法” （Foreign Agents Registration Act, FARA），美国司法部每半年须向美国国会提交外国代理人报告。报告公布于美国司法部网站，列有所有受雇于外国政府或外国公司的游说公司的代理金额与游说目的。
　　最新一期公布的外国代理人报告是2008年下半年的代理情况。在这份报告中，中国的官方代理主要有四笔：1. 美国“霍根与哈特森律师事务所”（Hogan & Hartson, LLP）为中国政府提供与世界贸易组织相关的协商与咨询、美国法律以及行政与国会对华事务的咨询服务。中国政府在2008年3到8月期间付给该公司大约 39万美元。2. 美国“众达国际律师事务所”（Jones Day）为中国驻美大使馆提供法律服务，包括观察与报告美国国会跟中国相关的立法活动，发展与国会幕僚的关系、以及收集资讯。中国大使馆在2008下半年付给该公司大约10万美元。3. 美国“巴顿博格斯律师事务所”（Patton Boggs, LLP）为中国驻美大使馆提供协助“联络美国政府官员与国会议员以讨论中美关系”的代理服务。中国大使馆在2008下半年付给该公司大约26万美元。4. 伟达公共关系顾问公司（Hill & Knowlton, Inc）为北京奥组委提供北京奥运会公关传媒方面的顾问咨询服务。
　　值得注意的是，2008年下半年中国大陆花在对美游说的费用公私共计约229万美元，已超过台湾的同期投入（约168万美元）。2006年下半年时，台湾的投入（约325万美元）还是大陆投入（172万美元）的近两倍。
　　与官方寻求战略咨询服务加之外交官直接进行游说不同，公司雇佣游说则是游说公司代表公司利益对美国政府与国会议员进行游说。这方面典型的案例有：中海油试图收购优尼科时聘请艾金岗波律师事务所（Akin Gump Strauss Hauer & Feld LLP）为其游说；联想收购IBM的PC部门时，曾聘请老布什和前美国国家安全顾问布伦特·斯考克罗夫特（Brent Scowcroft）进行游说；华为与贝恩联合发起对美国通讯设备商3Com公司的收购时，也曾邀请华盛顿K街的专业机构为其展开涉及法律、政策等一系列的游说活动。
　　政治游说在美国已经司空见惯，中国政府和企业已经在逐渐学习这一华盛顿政治的潜规则，进步空间仍然很大。
　　谏言
　　《卡内基中国透视》在走访几位国会资深代表时，收集到如下对国内政策制定者及研究者的一些建议：
　　首先，对于一贯严厉批评中国的美国政界人士，不宜随便贴上“反华”标签。简单地标签化容易深化巩固其“反华”立场。了解其立场的来源及背后的动机，以友好的方式邀请其提高对中国的了解才是更高超的策略。过去大使馆愤怒的谴责信、外交部发言人一成不变的谴责言辞，以及《人民日报》头版头条的批判文章，这些方式方法已经证明了对改变这些“对华不友好人士”的想法与政策上的无力。在参议员舒默提出对华征收惩罚性关税议案以后邀请其访问中国、对一贯批判中国人权的美众议院议长南希·佩洛西以礼相待，都证明了是更有效、更老练的外交手段。
　　其次，加深对美国政治体制的了解。中美两国的政治体制很不同，套用中国的政治思维模式对美国的政治体制以己推人是行不通的。政策制定者一方面要深谙美国三权分立的政治体制的特点，一方面也要明白什么要紧什么不要紧。这方面的拿捏就更微妙一些。比如认识到国会议案与美国政府的政策之间的差别。国会通过的议案并不一定就是美国政府的政策。国会议员们正是因为清楚这一点所以在支持或反对一个议案的通过时并不需要战略权衡；有时候他们的立场往往只是出于某种情感上的依附。这时候，外国政府常错误地把这些议案看得比它们实际的意义更重要。
　　此外，政策制定者要意识到中美关系还受美国政府和国会的竞选周期的影响。将于今年11月举行的美国中期选举将使2010年成为中美关系发展困难的一年。在民主党和共和党对国会控制权的争夺中，中美贸易问题将不可避免地被加以“利用”。中美两国政府在这方面都应该提前做好准备。
　　注：本文仅代表作者本人观点。卡内基国际和平基金会成立于1910年，是美国历史最为悠久的智库、知名的外交与国际事务政策研究所，其中文网站“卡内基中文网”（www.ceip.org/china）由中国项目主办，旨在向政策制定者和学者广泛介绍来自卡内基基金会的著作、杂志、活动及其他信息资源，以增进中美之间国际政治和公共政策领域的学术交流及相互了解。