地方人大常委会成立30周年，监督权向“硬性监督”转变

“未通过”案例频现 凸显民主进步

    综·述

    最近，全国各地先后举办地方人大常委会成立30周年纪念活动。1979年7月1日，五届全国人大二次会议表决通过了关于修正宪法若干规定的决议和7部法律，规定县级以上地方各级人大设立常委会，赋予省级人大及其常委会制定地方法规的权力。此后，地方各级人大常委会陆续成立。1979年12月17-26日召开的广东省五届人大二次会议通过关于设立广东省人大常务委员会的决议。当年，全国有22个省(区、市)召开人代会，选举产生本级人大常委会。

    “地方人大常委会成立30年来，各级人大及其常委会按照法律规定发挥的作用越来越明显。”近日，全国人大常委会办公厅研究室原主任程湘清表示，30年来，我国各级人大及其常委会告别了“全票通过”时代，还对本级“一府两院”报告、人事任免多次“未通过”。“这些‘未通过’议案是我国民主进程中弥足珍贵的标本，使人大及其常委会的监督权从‘橡皮图章’向‘硬性监督’转变。”

    现象

    人事否决早于专项报告否决

    根据法律规定，各级人大常委会是本级人大的常设机构，在人代会闭会期间，代其行使职责，对同级人大负责。

    在1980年4月18日，时任全国人大常委会副委员长彭真在地方人大常委会负责人第一次座谈会中，首次把地方人大及其常委会的主要职权划分为立法权、重大事项决定权、人事任免权、监督权。甘肃省人大常委会《人大研究》副主编谢蒲定告诉本报，人大代表和人大常委会委员行使的“否决权”其实就是在“四权”行使过程中的一项权利。

    南方都市报记者统计发现，在人大常委会行使“四权”中，“人事任免权”最早说“不”，从六届全国人大(1983年至1987年)就开始出现。据全国人大常委会办公厅编印的1985年的《工作通讯》(《中国人大》的前身)中报道，某自治区人大常委会否决了区党委提名的外贸厅厅长的人选，但该人选仍然上任该职务。时任全国人大常委会委员长彭真在委员长会议上对此提出严厉的批评，称“这不符合宪法规定”，并向中央书记处报告，该区党委书记受到了中央的批评。

    听取和审议“一府两院”专项工作报告，是监督法规定人大常委会监督的主要形式。与人大常委会否决人事任命不同，政府专项工作报告“未通过”案例在21世纪后才出现。

    据公开资料报道，2000年，湖南省芷江侗族自治县人大常委会将该县人民政府《财政预算调整的报告》“打了回去”。

    谢蒲定告诉本报，在上世纪80年代，最早出现在人事任免权方面“未通过”案，与当时大的政治经济环境有很大关联。

    “未通过”案例近年激增

    根据公开的报道统计，从2000年以来，有28个各级人大常委会对46个案例说“不”，包括17个县、8个市和3个省级人大常委会。分布在安徽、甘肃、广东、海南、河南、湖北、湖南、辽宁、宁夏、山东、上海、新疆和浙江等13个省份，其中，湖南和新疆“未通过”案最多。

    值得一提的是，在2005年和2006年出现“未通过”高峰：2000年4个、2001年1个、2002年2个、2003年1个、2004年1个、2005年17个、2006年13个、2007年3个、2008年1个、2009年至今3个。从种类来看，“一府两院”的专项报告类被否决的最多、人事任免次之、法规制定和修改和制定规划较少。

    湖南永州市、溆浦县、麻阳苗族自治县人大常委会在同一次常委会上，同时否决了3个议案。湖南嘉禾县、涟源市、麻阳苗族自治县等地的人大常委会多年来屡次说“不”。

    原因

    人大和人大常委会相得益彰

    在地方人大常委会行使“否决权”的同时，地方人大也开始使用这个“杀手锏”。全国人大常委会办公厅研究室原主任程湘清告诉本报，人大常委会和人大行使职责的级别不一样。每年举行一次人代会主要审议本级“一府两院”的工作报告、主要领导人的选举，审查和批准本行政区划内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们执行情况的报告，听取和审议本级人大常委会的报告等；各级人大常委会是在人代会闭会期间，审议“一府两院”的专项报告、人事任免等。

    1989年5月，湖南省七届人大二次会议上，湖南副省长杨汇泉成为我国首例由代表联名提出并获通过的罢免的省级官员；2001年，沈阳十二届人大四次会议未通过市中级人民法院工作报告，成为我国人大历史上第一个否决法院工作报告的“标志性事件”。

    有专家认为，地方人大及其常委会行使“否决权”，二者互相促进，相得益彰。

    《监督法》对人大监督的刚性规定

    谢蒲定认为，在前20多年，地方人大及其常委会监督权的行使进步不明显，主要原因是缺乏专门的监督法，宪法和法律中规定的监督职权由于缺少具体程序上的规定，导致监督的程序及方式受到影响。2007年《监督法》实施后，对监督的程序和刚性手段上有相对细的规定，还赋予地方人大常委会对专项工作报告的监督。

    谢蒲定表示，近年来，地方人大行使否决权的案例越来越多，与中国民主法治建设的进程、整个政治经济发展的状况有关，党政关系也在逐渐理顺。

    表决器代替举手　反对票增多

    特别是在“十六大”前后，地方各级人大主任普遍由各级党委书记兼任，大大提升人大的地位。2002年1月，在北京大学光华管理学院新年论坛上，时任全国人大常委会副委员长的成思危说：“哪里有电子表决器，哪里的反对票就多。举手表决，几乎都是全票通过。”

    程湘清介绍，在六届全国人大(1983年-1987年)后期，全国人大开始使用某科研所免费提供的表决器“当年反对票多了些”。

    随后，表决器也被地方人大及常委会请进了神圣的民主殿堂。记者发现，很多否决案都是采用无记名或按表决器的方式产生的。沈阳市人大否决法院报告前一年就开始使用电子表决器。

    谢蒲定认为，从中国的现实情况看，按表决器这种不记名的表决方式显然有很大的优势。因为中国的政治生态及大的环境不太适合用公开的方式表决如举手表决“这样往往可能使代表的意志不能真实地得到反映，毕竟受到很大的压力。”

    探讨

    人大表决程序是否公开？

    最近一次地方人大常委会行使否决权是3月27日河南省十一届人大常委会未通过任命查敏为河南省住房和城乡建设厅厅长的议案，引发热议。有人认为，人大常委会行使否决权时需说明理由，防止这一项权利被少数人私用。

    本报记者采访河南省人大常委自称投反对票的委员中，他们反对的理由不一：“对查敏不了解”“性格太傲”“工作没有做好“任该职务时间太长”等。

    全国人大常委会办公厅研究室原主任程湘清解释，各级人民代表大会常务委员会按照民主集中制的原则，集体行使监督职权“未通过”属于正常情况，不需要做出专门的解释。“表决权是不允许追究的。”他表示，在人大常委会人事任免议案中，约1%-2%的提出人选没通过，没通过的原因是各方面的。

    “未通过”追责仍是法律空白

    谢蒲定认为，“未通过”案例真实反映民意，是我国民主进程中的进步。但“未通过”案后续该怎么处理？作报告的主管部门领导是法律责任还是政治责任？对工作报告的否决是对其工作的否决还是对报告本身的否决？在《监督法》及其他法律中都没有这方面的规定。

    南方都市报记者统计，地方人大常委会对本级“一府两院”的同一个报告有否决不止一次的。2006年，海南临高县政府对专项资金管理使用存在严重问题，被县人大常委会否决后仍敷衍了事、没有实质性整改，随后再次被否决。同年，湖南嘉禾县两次人大常委会中，先后都对县政府一起提交的两个同样整改报告进行了否决。

    中国政法大学蔡定剑教授透露，在1990年完成的《监督法(草案)》征求意见稿中曾规定，工作报告两次不被通过，“一府两院”领导人就应辞职。而在《监督法》中，没有这方面内容。对“未通过”怎么问责，在我国仍处在法律真空地带。谢蒲定认为，目前，在人大及其常委会行使了否决权后，后续的法律后果、法律责任并不明确。“这表明我国法律在程序上等一些方面规定得不够完善。”

    在地方，针对“未通过”案制定了不同的处理办法。湖南涟源市人大常委会对两次“未通过”的，其主管领导或将被免职。湖南人大常委会的工作人员透露，目前该市还没出现两次“未通过”的情况。

    2000年以来部分否决案例

    2000年

    湖南芷江县人大常委会否决政府预算调整报告

    2000年

    湖南麻阳县人大常委会依法免去不称职的县林业局长和水电局长的职务

    2001年

    山东省莱西市人大常委会暂不予表决未通过职前法律考试的一法院助理审判员

    2003年

    湖北省南漳县人大常委会未通过县政府的《关于落实2002年县人大常委会审议督办意见的情况报告》

    2005年

    辽宁盘锦市人大常委会对市政府开展食品放心工程、政府采购法执行情况的两报告说“不”

    2005年

    安徽寿县人大常委会未通过寿县政府关于住房公积金审议意见办理工作情况的报告

    2005年

    湖南溆浦县人大常委会否决县政府的3项有关审议意见办理情况的报告。

    2005年

    湖南东安县人大常委会全票否决政府关于“打击地下六合彩”、“加大网吧整治力度”两件议案办理报告

    2005年

    湖南涟源市人大常委会否决了市政府两个办理交办意见的报告

    2005年

    浙江海宁市人大常委会向市政府书面通报，告知花费1年时间编制、曾获得专家评审好评的旅游发展总体规划“未获通过”

    2006年

    宁夏中宁县人大常委会因该县政府办理清理村级债权债务议案工作效果差，办理工作报告被常委会否决

    2006年

    湖南嘉禾县人大常委会一年否决3项工作报告

    2006年

    湖南省麻阳县人大常委会连说三个“不”：决定将县政府提交的工业原料林建设筹资办法不列入会议议程；决定对一名拟任庭长暂缓任命；决定对办理代表建议不认真的单位和个人实行通报批评

    2006年

    甘肃金昌市人大常委会否决了市公安局交警工作报告

    2006年

    海南临高县人大常委会两度“否决”政府的专项工作报告

    2006年

    湖北荆州市人大常委会未通过市政府关于优化经济发展环境等工作情况报告

    2006年

    河南郑州人大常委会未通过市政府所作的《关于解决城乡弱势群体看病难、看病贵问题》议案办理情况的汇报

    2006年

    广东惠州市人大常委会未通过市安监局局长拟任人选

    2006年

    广东深圳市人大常委会未通过中级法院一副庭长提名

    2007年

    甘肃玉门市金融部门《关于金融系统执法工作和新市区营业网点建设情况报告》在人大常委会会议上未获通过

    2007年

    上海市人大常委会否决市政府提交的关于修改城镇医保修改议案

    2008年

    湖南省涟源市人大常委会否决市政府关于城区河道治理情况的专项工作报告

    2009年

    浙江玉环县人大常委会同时否决了政府的两个审议意见落实情况报告

    2009年

    河南省人大常委会未通过河南省住建厅厅长查敏任免议案

    本版采写：本报驻京记者　杨章怀 实习生　刘春瑞

    (感谢湖南省人大常委会《人民之友》杂志社副主编田必耀的支持)