宿迁市信访局长连续三年呼吁出台《信访法》

　　连续三年呼吁出台《信访法》

　　信访局长如何破解“信访难题”

　　小康杂志社—新浪网联合报道(记者张凡)

　　“自十一届全国人民代表大会第一次会议以来，我已连续3次提出制定出台《信访法》的建议。”宿迁市政府副秘书长、市信访局长、全国人大代表申湘琴说。

　　从事信访工作13年的申湘琴对信访法律的滞后深有感触，她认为现有的《信访条例》和有关部门规章主要以行政部门的信访工作为调整对象，规定过于简单，范围过于狭窄。立法上的不足导致信访活动中各法律主体没有明确的法律地位，信访活动与已有的司法和行政救济程序不能有机衔接，信访人的合法权益难以得到有效保护，在一定程度上造成社会矛盾积聚。　 　

　　申湘琴说，当前的信访工作形势迫切需要我们尽快进行信访立法，建议全国人大及时将信访法列入立法计划，尽早制定和出台《信访法》。

　　给信访部门“六种权力”

　　申湘琴认为信访立法要着重研究解决以下几个问题：信访法应明确信访部门的职能和机构。要整合信访信息资源，建立“大信访”工作格局。从办信到接访到信访干部的培训、培养等方面，建立起一整套规范化、制度化并相对科学的体制和制度。建议把各省(自治区、直辖市)、市、县(区)、镇(乡)信访机构作为党委和政府的一个常设机构，统一名称、统一级别，尤其要在乡镇一级建立起专门的信访机构、人员。建议取消现在各系统、各职能部门的信访机构，每一级都在党政机关设立一个职责清晰的信访机构，内部可以按行业设立党风党纪口、政法口。在信访局长岗位上工作5年以上的，有突出贡献的可以高配一级。为了便于信访部门落实维护群众利益、监督职能部门依法行政的责任，应赋予它必要的权力，这些权力主要包括六个方面：一是协调权，有权组织协调多个涉访部门共同做好工作，特别是在关键时期，协调好各部门维护社会稳定。二是调查权。有权决定对信访案件是否开展调查，这种调查是没有限制和不受任何人干预的，在调查期间可以要求涉访部门对有关问题给予答复和解释，必要时可以启动听汇程序。三是质询权。有权就信访案件向涉访部门提出质询，涉访部门必须回答，必要时可要求其负责人汇报。四是建议权。有权向涉访部门提出解决问题和进行奖惩的建议，有关方面在任免主要干部时，要听取信访部门的意见。同时，还可就存在的突出问题直接向党政主要负责人提出合理化建议。五是督查权。有权责令涉访部门对信访案件进行查处，随时跟踪案件进程，督促检查办理情况，要求涉访部门在规定时间内结案、答复及上报。六是责任追究权。在一定时间内，有直接追究涉访部门及人员责任的权力。这样有利于走专业化道路，有利于重点案件的查处，也有利于同类问题的全面掌握。

　　信访部门机构应重新定位

　　信访法应明确信访机构的法律地位。当前比较突出的矛盾是国家机关信访机构法律地位不明确，权限和职责不清，其直接后果是助长了官僚主义作风，影响了国家机关与人民群众的联系。信访机构受权代表国家机关处理公民来信来访，而把它仅定位为一个办事机构，将其工作局限于以国家机关内部事务对待，这就大大降低了维护公民宪法权利的重要性。应将信访机构作为国家机关的职能部门确定其法律地位，使它做到权责一致，改变既要其解决问题而又未赋予其相应职权的状况。信访工作应纳入国家机关监督体系，在一定范围内、一定条件下，信访机构应代表本级国家机关履行其部分监督职能。

　　信访程序应该合理规范

　　信访法应规范信访工作的程序。信访人对国家机关及其工作人员提出批评、控告和检举，有权要求国家机关认真对待，查清事实，负责地给予答复。用法律规范信访工作程序，强制保障公民权利的实现是非常重要的。没有法定程序作保证，公民的权利难以实现。要向社会公开国家机关处理信访工作的相关信息，保证公民的知情权。国家机关对信访人的合理诉求应在一定时限内给予明确答复，因此建立信访回复制度、听证制度是必要的。另一方面，公民的来信来访要按程序进行。宪法第五十一条规定，公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。明确了维护国家机关正常的工作秩序是信访人的法定义务，主观随意诋毁国家机关工作人员的行为，也要承担相应的法律责任。针对当前逐步增多的非正常信访现象，要在立法上旗帜鲜明地加以规范和制止，引导人民群众依照法律规定的途径和形式依法信访，发挥立法对现实生活的引导和规范作用。

　　信访问题应该有终结制度

　　信访问题的终结。《信访条例》规定：“信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访机构和其他行政机关不再受理。”但有资料显示，近年来重复信访占的比例达50%左右，越级信访增幅达50-60%，非正常上访突出，过激行为时有发生，信访活动组织化倾向明显存在，劝息工作非常困难。因此，只有建立健全科学合理的信访终结机制，提高各级政府依法行政的水平，才能从源头上解决重复信访“顽症”。信访终结制度的确立，对构建健康理性的信访机制，维护信访人的合法权益具有重要意义。信访终结制度能够通过对预防信访权的滥用来实现和维护信访权行使的正当性价值；能够促使信访人在准备启动信访程序时认真检查信访权存在状况，在依法进入信访程序后正当理性地行使信访权；能够有效制约信访人在信访程序终结后就同一信访事项重复来访。由于信访工作的性质和要求，必须把信访终结制度的性质定位为法律制度，并且通过立法的形式予以确定，以宣示其强制性特征，保证其权威性。当前针对信访人“信访不信法”的心态、重复信访现象的增多等问题，在一定程度上可以说是因为没有科学完善而具有强制性的信访终结制度所致。               

　　建立独立、公正的信访机构

　　一是明确认可信访终结制度的性质和法律地位，在立法上设立科学而有可操作性的信访终结制度。目前《信访条例》中信访终结制度的法律地位尚不够明确，终结措施、手段不具备可操作性。如果立法上没有确立信访终结制度，会导致信访“没完没了”，信访权行使欠缺正当性，信访权遭遇滥用等现象层出不穷。因此，在立法上必须明确认可信访终结制度的性质和地位，通过对信访终结制度的确立来宣示终结制度是信访制度的重要组成部分。

　　二是建立具有独立性、公正性、有效性的信访机构，实行统一信访终结制度。与一些法治文明国家比较，我国由于信访机构在受理范围、独立性、专业化水平等方面的限制，制约了信访终结机制的正常运行。因此应当进一步健全和完善信访法律法规，明确信访机构受理范围、地位，使信访工作的开展具有法律保障，强化行政复议机构化解纠纷的能力，撤销部门信访机构，在此基础上建立一级政府内统一的信访机构，同时提高信访机构工作人员的专业化水平。三是建立健全科学合理的专家论证评审制度。构建和谐社会需要信访终结制度，其中最核心的就是建立专家评审制度。专家论证形成的专家论证意见，代表的是一种中立法律人的声音，易为信访人接受。同时重大疑难信访案件引入专家论证制度，专家论证以后对信访案件作出一个正确、统一的处理意见，并报相关部门备案，上访人无论走到哪里得到的答复都是一致的，使上访者明白无论到哪儿上访都是一样的，从而不再纠缠，既树立了行政执法权威，又利于息诉罢访。四是建立实施信访复查公开听证制度。依法行政和执法公开是保障执法公正最根本的措施，也是确保信访复查效果的一个重要举措。为此，对于重大信访案件进行公开的复查听证是必要的。对于经听证会研究，确定为无理上访的，由各程序所涉及的行政部门提供原处理或复查的有关法律文书、申诉材料、历次复查情况、息诉工作记录、案件综合报告等资料，送交信访部门建立信访人员档案。五是合理规定信访终结程序后对信访权滥用的行为应加大执法力度。对信访人在终结信访程序之后的“闹访”、“重复访”和其他滥用信访权之行为，应课以相应的法律责任，构成犯罪的，要追求其刑事责任。