专家建议制定信访法终结非正常上访

• 　　如何终结非正常上访

　　建议尽快制定“中华人民共和国信访法”(根据后法优于前法的原则)，从立法上确立非正常上访终结制度，界定非正常上访的涵义，使非正常上访案件终结有法可依

　　文 | 刘日

　　随着社会的不断发展，一个众所周知的国情是：中国正处于社会矛盾凸显期，各地矛盾纠纷问题和冲突日益突出。近年来不断出现的群体性事件就是例证，而各地频频出现的信访新闻更是充斥舆论。

　　针对这个现象，某些地方甚至出台了违法规定，比如2009年11月深圳发布了《关于依法处理非正常上访行为的通知》，明确列出包括在市委市政府办公场所外聚集、滞留等14种非正常信访行为。对于多次非正常上访行为人，除予以行政拘留、追究刑事责任等之外，《通知》规定，符合劳动教养条件的，将予以进行劳动教养。

　　所谓非正常上访

　　所谓非正常上访，事实上国务院《信访条例》已有规定，是指信访人到非信访接待场所和机关上访的行为。

　　一般而言，对于那些忙着工作忙着生活的群众来说，没有问题和冤屈他们是不会给政府找麻烦的，纯粹无理取闹的人终究是极少数。

　　解决非正常上访问题，当然要引导上访人走正常途径，但关键在于查清事实、解决问题，同时建立非正常上访终结机制。对此，笔者提出的建议是：人大总牵头，一个渠道是法院(检察院)，涉诉上访案件由法院牵头解决；另一个渠道是政府信访部门，非涉诉上访问题由信访部门牵头协调责任部门解决。对“三审”后上访人仍不服的，人大可牵头进行听证。同时，需要通过立法对非正常上访终结机制予以界定。

　　完善法院系统对错案的自查自纠机制

　　根据法官法规定的法官考核要“重点考核审判工作实绩”的原则，错案纠正工作要与法官考核挂钩，将考核结果作为对法官奖惩、培训、免职、辞退以及调整等级和工资的依据。

　　以理性的态度对待错案，防止挫伤法官纠错的积极性，使法官办案诚惶诚恐。

　　一方面要建立错案纠正的奖励制度，对各级法院主动纠正错案的情况要记录在案，及时奖励。同时，完善错案追究制度，对各级法官在审判过程中徇私枉法、滥施审判权导致错案的情况，建立“违法违纪审判责任追究制”，强调对法官行为责任的追究。而且，为防止“错案追究追不了，国家赔偿赔不了”的情况，除存在违法违纪审判情况外，对法院系统通过改判纠正错误的，不应追究错案责任，以促使法官及时纠错、秉公办案。

　　另一方面，畅通法院受理申请再审案件的途径。一些法院为维护生效裁判的稳定性，往往以节约司法资源为由，严格限制申诉复查案件进入再审程序，致使相关当事人不断向党委、人大、检察院、信访部门申诉，绕开复查程序直接进入再审。这种做法使当事人在法院系统内寻求纠错的渠道被堵塞，便只能通过外部渠道使案件进入审判监督程序。

　　加之一些典型案件受到一些媒体的夸大渲染，当事人对法院的信任度会受到影响，法院的公正性也会遭到社会的质疑。当事人通过百般努力使案件进入审判监督程序后，纠纷最终还是要回到法院来解决，法院的司法资源并未得到有效节约，社会总成本反而加大了。

　　因此，法院应畅通受理申请再审案件的途径，对在程序上或实体上有严重错误的生效案件，申诉再审立案实行“宽进”方针，解决申诉难；再审改判标准实行“严出”方针，依法纠错。二者并重，既维护裁判稳定性和既判力、维护法律的严肃性，又保护当事人的合法权益，这是提高法院裁判公正性的最好结合点。

　　人大对司法进行监督的目的，是控制司法独立的任意扩张，防止司法专横或司法专制主义的出现。

　　根据宪法，审判机关、检察机关不仅要对产生它的人民代表大会负责并受其监督，还应当接受人民代表大会常务委员会的监督。依法对审判机关、检察机关实施监督，各级人大责无旁贷、义不容辞。因此，建议建立重大错案听证制度，在各级人大设立错案听证委员会(以下简称听证委员会)，专门监督错案的平反工作。

　　为保证平反错案工作的严肃性和公正性，听证委员会由公安、检察院、法院、司法、法律专家等组成。参加听证会议的人员还应有申请听证的单位(如人大、政协所属部门，信访等)或个人(人大代表、政协委员、案件当事人)，案件当事人，律师，新闻记者，普通群众等。

　　在案件选择上，范围宜遵循以下标准：第一，当事人对申诉案件的处理结果仍不服的。第二，属重大、复杂、疑难案件。第三，案件存在瑕疵，这种瑕疵已经达到法律规定的和维护社会公正所要求的再审案件。例如，作为裁判依据的主要证据系伪造、变造或虚假的；主要证据违法取得并影响公正裁判结果的等等。

　　此外，听证委员会组织法律专家对申请听证的案件进行初步审查，提出是否听证的意见，然后报分管听证委员会的人大领导，批准听证。

　　在听证程序上，笔者提出如下步骤。

　　一、听证委员会主任宣布听证会开始，介绍案由，宣布听证委员会的组成人员，告知当事人申请回避等权利。

　　二、由申请听证的单位或个人(也可能是案件当事人、律师)提出申请听证的理由和主张。

　　三、律师发表辩护(或代理)意见。

　　四、由公安、检察院对案件事实认定情况进行说明。

　　五、由法院(一般为两级法院)对案件适用法律情况进行说明。

　　六、由法律专家就案件的事实认定和适用法律情况发表意见。

　　七、听证委员会成员讨论、辩论。

　　八、听证委员会成员无记名投票表决，以多数人意见为准。听证委员会提出建议：对案件不存在事实不清、证据不足、适用法律错误等情况的，提出肯定法院裁判结果的意见，书面通知请求听证的单位或个人停访息诉。对案件存在事实不清、证据不足、适用法律错误等情况的，建议法院启动审判监督程序，依法改判；并按照国家赔偿法的规定对当事人的赔偿问题提出建议；对造成错案的责任人提出处理建议。

　　九、听证委员会的意见报人大常委会。

　　十、人大常委会经研究，书面向案件管辖法院提出限期重审、依法改判的建议。

　　十一、法院改判后，将判决结果报人大常委会。

　　十二、人大常委会对案件改判结果发布公告。

　　十三、案件管辖法院在限期内没有重审的，人大常委会要再次提出限期重审的建议。法院没有正当理由又拒不重审改判的，人大请示同级党委后，按照相关法律规定，属于人大常委会任命的，撤销相关法官的职务；属于人民代表大会选举的，依法向本级人民代表大会提出相关法官的罢免案。

　　到政府信访部门上访的，“三级审理”程序走完后，上访人仍不服的；因涉诉案件到法院、检察院上访的，对法院一、二审判决不服，对申诉案件处理结果仍不服的(三次审理)，人大可牵头进行听证。

　　人大听证会参加的部门、人员、专家全面，程序科学，在“三审”的基础上彻底搞清一个上访案件是可以办到的。听证结果明确的，视为应该息访。

　　对确有冤情的，本着实事求是和有错必纠的原则，全错的全平，部分错的部分平，并做好安抚善后等工作。

　　对无理上访的，将听证结论书面通知申请听证的单位或个人以及有关部门，并上网公布。做好明理释法、思想疏导工作，劝其停访息诉。如上访人以同一事项和理由继续上访的，有关机关不再受理、交办；非正常上访并有违法行为的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》予以处理。

　　尽快制定“中华人民共和国信访法”

　　刑事诉讼法规定：“当事人及其法定代理人、近亲属，对已经发生法律效力的判决、裁定，可以向人民法院或者人民检察院提出申诉，但是不能停止判决、裁定的执行。”民事诉讼法、行政诉讼法也对当事人申请再审及检察机关抗诉分别做出了规定，但三大诉讼法都没有对当事人申诉和申请再审作出次数和审级的限制。

　　而中央政法委《涉法涉诉信访案件终结办法》和××省委政法委《××省涉法涉诉信访案件终结暂行规定》系党委文件，没有法律上的依据；国务院《信访条例》系行政法规，但其法律效力低于三大诉讼法。二者中有的规定与现行法律相抵触。

　　目前关于“非正常上访”尚无明确法律界定，所以在实践中非正常上访终结常遭遇尴尬，法官不理直气壮，有的上访人不接受终结结果，有的机关也不认可。因此，建议尽快制定“中华人民共和国信访法”(根据后法优于前法的原则)，从立法上确立非正常上访终结制度，界定非正常上访的涵义，使非正常上访案件终结有法可依。同时要使上访人知道怎样通过合法程序反映诉求，也要明白非正常上访应承担的法律责任，从而确保信访活动正常有序。(作者系国务院参事室特约研究员)