两岸NGO发展与现状比较

作者：贾西津 | 2005年09月02日19时02分 |   【内容提要】NGO在公共治理中的作用愈渐显出其重要性，台湾与大陆有着较多相近的文化传统和观念，对两岸NGO发展历程和现状的比较，对推动双方NGO的发展具有重要借鉴意义。本文借近年国际会议和两岸交流的机会，对两岸NGO进行了一个比较研究的尝试，分别针对两岸NGO的概念、分类、登记管理体系、NGO发展与政府的关系，以及NGO自身能力建设等方面进行了比较分析，对NGO的健康发展提出借鉴意见。
两岸NGO发展与现状比较
[摘要]：NGO在公共治理中的作用愈渐显出其重要性，台湾与大陆有着较多相近的文化传统和观念，对两岸NGO发展历程和现状的比较，对推动双方NGO的发展具有重要借鉴意义。本文借近年国际会议和两岸交流的机会，对两岸NGO进行了一个比较研究的尝试，分别针对两岸NGO的概念、分类、登记管理体系、NGO发展与政府的关系，以及NGO自身能力建设等方面进行了比较分析，对NGO的健康发展提出借鉴意见。
关键词：台湾，大陆，NGO，两岸比较研究
台湾与大陆有着较多相近的文化传统和观念，在NGO的发展方面也走过一些类似的历程，但就两岸NGO可能具有的相互借鉴意义而言，目前我们对两岸NGO发展的比较研究还显不足，可获得资料也非常有限。有鉴于此，借近年两岸共同举办的NGO论坛、研讨，以及作者赴台湾考察、交流的机会，利用搜集到的难得的相关信息、文献，本文试图对台湾和大陆NGO的发展进行一种比较的尝试，希望它将对两岸NGO的相互借鉴、学习，提供有益的参考。
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一． 两岸NGO的界定与范围
NGO（Non-governmental Organizations）或NPO(Non-profit Organizations)，中文译作“非政府组织”或“非营利组织”，大体指政府与企业以外的社会组织。一般而言，在使用这一名称时，实际上涵盖了范围很大、层面很多的一些组织。一些类似的表示方式包括“慈善组织（philanthropic organizations）”、“志愿组织（voluntary organizations）”、“民间团体（Civil Groups）”、“公民社会（civil society）”、“第三部门（the third sector）”，在台湾还常用 “公益团体”、“邻里组织（neighborhood organizations）”、“社区组织（Community Organization）”、“非商业组织（Non-commercial Organizations）”、“独立部门（Independent Sector）”、“第三力量（the Third Force）”等。
（一）大陆NGO的界定与分类
严格说起来，以上词汇依各自的侧重点不同而有着不同的含义，这使得这一领域的界定较为模糊。霍布金斯大学Salamon（1999）教授依NGO的特征给出一种“结构－运作性”定义，即这些部门必须符合下列特征：组织性（formal organization）、非政府性（nongovernmental）、非营利性（nonprofit-distributing）、自治性（self-governing）、志愿性（voluntary）。在中国大陆，很难找到严格符合这一定义的非政府组织，但在社会、经济的转型阶段，又的确存在并不断新生着一些与政府、企业所不同的“第三领域”的组织，从而被普遍采用的一种简洁可行的做法是按照在民政部门注册登记所获法律地位来界定这个群体，即主要包括依《社会团体登记管理条例》  注册登记的“社会团体”和依《民办非企业单位登记管理暂行条例》 注册登记的“民办非企业单位”两种形式，可以将之统称为“官办NGO”。
从定义或法律体系出发，官办NGO可以分为四类：
第一类：社会团体：是在社会文化领域开展各种活动的会员制组织，如各种学会、协会、同学会、促进会、联合会、志愿者团体等。
第二类：经济团体：是在经济领域开展各种活动的会员制组织，如行业协会、商会、工会、各种打工者团体等。
第三类：基金会：是在各个领域里开展各种资助活动或资金运作活动的非会员制组织，如项目型基金会、资助型基金会、联合劝募组织等。
以上三类构成大陆现行法规体系中“社团法人” 的主体，与企业法人、机关法人、事业法人一起，构成《民法通则》所定义的四大法人。2001年底，民政部公布的大陆县以上的社团总数为12.9万家。
第四类：实体性公共服务机构，如各种民办的医院、学校、剧团、养老院、研究所、中心、图书馆、美术馆等，即大陆现行法规中的“民办非企业单位” 。据民政部2001年底公布的统计数据，大陆这类组织大约有8.2万家。
除上述四类依据现行法规获得合法登记地位的民间组织，在转型时期，还大量存在一些组织形式，其中包括一部分在工商注册而实际符合NGO的5个特征并开展公益活动的组织，以及一部分没有依法登记注册但也满足NGO其它特征的民间组织。这些组织在数量上据估计甚至超过上述两大类，它们发挥着不可忽视的作用，因而统归为第五类NGO，称之为 “未登记或转登记团体”。
（二）台湾民法体系中的NGO
台湾则秉承欧陆的成文法法律体系，将各种类型的NGO归为“公益法人”和“财团法人”两大种类。台湾对NGO进行管理及注册登记的法律主要有两部，一部是“民法”，一部是“人民团体组织法”（简称“人团法”）。
具体言，台湾的民法中的“私法人”包括两种，即“社团法人”和“财团法人”。前者指成立基础为人的社会团体，如协会、联合会等，后者指以一笔财产为主成立的组织，如各种基金会、机构等（冯燕，2000a）。其中，“社团法人”被区分为“营利法人”和“公益法人”，前者的资格取得有特别的规定（如公司法），后者则被界定为以文化、学术、宗教、慈善等性质公益事业为目的的法人，也即非营利性的社团法人。“财团法人”的规程则依照按捐助人意志订立的“捐助章程”操作，基金会即是典型的“财团法人”。
“公益法人”又依服务对象的开放性与封闭性分为“互惠性社团法人（MBO：Mutual Benefit Organization）”，如同乡会、校友会、联谊会、工商促进会，和“公众利益性社团法人（PBO： Public Benefit Organization）”，如协会、学会、权益促进会等。有将前者又称为自利性社团法人，或中间法人，并主张这类组织不应归属公益团体（Philanthropic organization）甚或非营利组织（NPO）之列。
台湾的“人民团体组织法”说明了设立NGO的必要过程。此法将人民团体分为三种类型，即职业团体，如工会、商会、农会、公会等；社会团体，如协会、学会、同乡会等；政治团体，如政党等。
还有一些依据人民团体法成立的“社会团体”，基于各种理由而没有向法院登记成为法人，被称为“非法人”。
（三）两岸NGO分类与管理体系比较
通过上述归类，可以将大陆和台湾对NGO的管理和分类体系作一个比较。两岸NGO的概念和范围、管理体系对应如图3。
图1  大陆和台湾NGO分类与管理体系对比图
如图1所示，两岸NGO的分类体系中有许多概念是大体对应的，如大陆的基本NGO类型包括社会团体、基金会、实体性公共服务机构，与台湾的公益社团法人、基金会、特别财团法人分别对应；但同时二者在分类和管理上，又有以下不同的特点。
第一，大陆的“双重管理”体系和台湾的民法传统。大陆目前对社会团体和民办非企业单位实行以“双重管理”为特征的管理体制，即 “登记管理机关”和“业务主管单位” 双重审核、双重负责、双重监管的原则。这意味着一个民间组织要获得合法身份，在取得向民政部门审批登记的资格之前，需要先找到一个政府部门或政府授权机构为自己担保，后者将承担对民间组织的登记审查、活动监督、 组织管理、违法查处、人事、财务监督等责任 。台湾非营利组织的设立，也经过两个步骤：由目的事业主管机构核定设立许可，再由法院负责法人登记。主管机关对法人的业务有审查权，包括法人的设立许可、组织运作、年度重大措施、财产包管与运作、财务、公益绩效及其它事项的检查、监督职能（冯燕，2000b）。两岸NGO管理的相同之处是均实行一种“双轨制”，非政府组织的设立需要经由一个政府部门业务（或称目的事业）主管机构审查和监督、管理。台湾政府各部门对此的规定也各不统一，对非营利组织建立造成一定混乱。但台湾的法律体系比较健全，其“双重”体制并非由民政部门和其它政府部门实行双重管理，而是在事业主管单位批准的基础上，由法院统一登记，直接纳入法律体系，分别承担不同的法人责任，这较有利于民间组织的规范化。
第二，基金会的地位与管理。大陆的管理体系里，基金会同会员制社会团体一起被归入社团法人，而不是象台湾给予之财团法人的地位。按照会员制与非会员制区分非营利组织是国际上一种比较常见的做法，因为这两种组织的性质和运作方式有较大差异，需要有不同的监督、管理办法。不过，台湾非营利部门的一个特征是这种分法只是在法律意义上的，由于大部分基金会并非“经费捐助基金会（Grant-making foundation）”，而是“自行运营基金会(Operating foundation)”，因而基金会与社团在实际运作上没有很大差异。（萧新煌，2000）
第三，实体性公共服务机构的法人身份与管理。民办医院、学校、文化场馆、研究所、福利机构等，在大陆的登记管理体系中属于“民办非企业单位”，依据《民办非企业单位登记管理暂行条例》进行规范。在台湾民法中，寺庙、私立学校、私立医院等均具有另行的相关法律规范管理之，属于特殊的财团法人。大陆的“民办非企业单位”概念与台湾“特别财团法人”相比有两点关键差异，其一，后者有明确的法人身份，而前者法人身份不明确。大陆民法通则规定的法人只有企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人四种，而“民办非企业单位”按规定在准予登记后“根据其依法承担民事责任的不同方式，分别发给《民办非企业单位（法人）登记证书》、《民办非企业单位（合伙）登记证书》、《民办非企业单位（个人）登记证书》” ，这表明1998年出台的条例虽对存在的实体性服务机构进行了登记、管理，却没有解决其法人身份，对其今后的规范发展造成一些问题；其二，台湾对不同“特别财团法人”的管理是用相应法律条文详细区分和规范其行为，包括免税资格取得和监督管理措施等，而大陆的“民办非企业单位”被明确规定为一概“不得从事营利性经营活动” ，这不仅给营利目的的机构造成享受减免税的可乘之机，也伤害了公益性机构的积极性，造成这类团体的管理混乱局面（邵金荣，2001）。台湾的“特别财团法人”之规定，虽然在实行中也存在监督不利、鱼目混珠的情况，但其对法人身份的明确，对公益行为的详细区分与监督，是有利于此类机构规范发展的，也是值得大陆在今后立法与制定政策中学习借鉴的。
第四，公益性和互益性团体的区分。台湾的“公益法人”中又进一步区分了“互惠性社团法人”和“公众利益性社团法人”。将“互惠性”或自利性社团区分出来也具有一定的必要性，因为在经济学意义上，“公益”是指社会上不特定多数人的利益（或社会全体的利益）(冯燕，2000b)，从而将单纯互助性行为的社团与公益性社团区别开来更有利于管理。
第五， NGO生存的法律空间。大陆存在大量的“未登记或转登记团体”，但应注意它与台湾“非法人”的概念含义并不完全相同。台湾申请成立人民团体的步骤是首先向主管机关提出申请，报请核准立案，再到地方法院完成法人登记。有一些组织因为不需募款，或不愿成为法人等原因，不去向法院登记，它们属于“非法人”，但“非法人”完全可以是符合“人民团体法”成立的社会团体，它们并不是“非法”的，只是非具有法人地位的团体。大陆的“未登记或转登记团体”，有许多是因为找不到业务主管单位，无法去民政部注册登记，只能暂且生存活动，或者注册为企业。在这一点上，台湾非营利组织的设立虽然也需要先通过政府部门作为目的事业主管机构的审批，各部门的不同规章也给设立过程带来一定混乱，但这些审批部门还是相对固定的政府机构，它们有明确的规章，有义务接受申请并在一定时间内予以明确答复，如未经通过，需说明情况，通知申请人限期补正或驳回（冯燕，2000b）。这使得民间组织有更大的合法生存空间。
第六，政治性和宗教性团体的地位。台湾的“公益社团法人”中，特别规定了“政治团体”一项，如政党等也纳入其中。在“特别财团法人”中，包括了寺庙、教会等团体，并另依《宗教法》规范之。大陆目前的非营利组织管理体系中，没有将这两类组织列入，是与台湾管理体系有差异中不同的地方。对于非营利组织是否能具有政治性和宗教性，有一些争议，如Salamon（1994）界定非营利组织时，确立了七个特征，其中包括“非宗教性”和“非政治性”，指不是政党和宗教组织，但他后来自己作了修改，去掉了这两个限制，认为只要满足“组织性”、“非政府性”、“非营利性”、“自治性”和“志愿性”五个条件即可，放宽了对非营利组织的界定。
二．非营利部门建设与社会政治发展
（一）台湾NGO的发展及其社会政治背景
非营利性的组织活动，在人类历史中早有存在，但在20世纪末，它成为一个显要的社会现象，并构成一种重要的社会机制。纵观NGO发展的历史，有人以美国社会为例归纳其发展大致的经过几个阶段，包括从最早的民众互助，到工业革命后贫富分化社会中的慈善赞助，至二战后的人民权力运动，再到1960年代以来形成具有规模的竞争性市场（冯燕，2000a）。香港和台湾的NGO形成也经过类似的过程。陈维健（2000；2001）归纳台湾社会非营利部门的发展凸现了国家、政治社会和民间力量的互动的关系，其中关键点有两个，一是1987年的戒严令解除（“解严”），第二是1996年的台湾总统直选，尤其1987年的解严被看作是1949年国民政府迁至台湾至今影响台湾政治和社会的最重大的事件。萧新煌（2000）指出，台湾NGO在1980年代以后的迅速发展有两个关键因素，一是1980年代早期的政治自由化运动，及至1987年解严带来的民主制度化的结果；二是长期的社会经济发展的背景。
台湾NGO的演变历程提示我们NGO的发展与政治、社会因素之间的密切关系。总结台湾NGO发展的影响因素，至少有以下五个方面值得注意：
第一，政治进程在NGO发展中的关键作用。台湾NGO发展中具有划阶段性意义的时点与政治发展阶段有着密切的联系。解严前后民间社会的力量发生了明显变化。解严后民间社会蓬勃发展，这不仅体现在民间组织数量的迅速增长，还体现在两个特点上，一是伴随着多元政治力量的发展，二是在性质上进入与人民权力争取息息相关的层面，与台湾的民主发展密切相联。陈维健（2001）认为，国家机器的弱化在非营利部门发展中起到重要作用，台湾NGO的发展正是在国家机器自主性弱化的过程中进行的。
第二，经济因素对NGO发展的影响。解严使台湾非营利部门的发展在数量和性质上都有了明显变化，进入其“发展阶段”。但这并不意味可以忽视解严之前台湾民间社会始终在发生着的变化。戒严令在台湾实行了将近四十年（1949年5月20日到1987年7月15日），在戒严令实行的这一阶段中，仔细区分，还可以发现影响台湾NGO发展的两个因素。其一即经济发展的作用。这体现在台湾经济迅速成长的1970年代，非营利部门也开始较快发展，萧新煌（1991）称之为“萌芽年代”。这体现了在政治体制不变的情况下，经济因素对民间社会发展的作用，也说明在讨论民间社会发展的时候，虽然应看到政治因素的关键作用，同时也应认识到这一作用因素并不是唯一的和孤立的，还需要注意经济成长、市场、企业所发挥的作用，这在当今世界上非营利部门已经形成制度化和具有规模的竞争性市场的年代尤为必要。
第三，非营利部门发展与国际社会的关系。台湾在实施戒严令的时期，非营利部门发展的另一个重要因素是国际援助。台湾在1950年代起接受联合国援助，一些国际性组织开始在台设立基金会分会，虽然1970年代之前台湾非营利组织的发展一直非常缓慢，但国际性组织的帮助仍然为其以后的发展奠定了一定基础。（冯燕，2000a）
第四，文化传统在非营利部门发展中的作用。台湾在国民政府执政以及接受国际援助以前，非营利性的组织一般承袭于传统的乡绅家族、或宗教寺庙解决地方困境的慈善济贫模式。台湾与大陆相比更重视了传统文化的保留，尤其有着比较浓厚的宗教传统，传统形式的慈善组织，尤其宗教慈善组织，至今在台湾非营利部门的构建中都是一个不可忽视的部分，台湾目前最主要的基金会之一，慈济慈善事业基金会，即是1966年证严法师创办的佛教慈善团体。
第五，民间力量在推动政治环境变化中的作用。NGO的发展在很大程度上受到政治环境的影响，但这种作用并不简单是单向的。NGO通常可以分成两大类，一种是社会促进型，一种是提供服务型。它们介入公共政策运作已成为现代民主国家的一个普遍现象，这种组织能够深入民间公共利益和社区特质，往往更能将民众的实际需求与建议反映给政府，作为政府制定或执行公共政策的参考。在台湾，NGO参与公共政策过程的方式主要包括：政策倡导、游说、诉诸舆论、自力救济、涉入竞选活动、策略联盟、合产协力等（陈茂祥，2001）。
（二）大陆NGO的发展道路及其与政府关系
每一个NGO都要面对如何跟政府建立关系的问题，但这一问题在考虑中国问题时显得尤为重要。通常将中国大陆的NGO分为“自上而下”和“自下而上”两种类型，前者与政府改革密切相关联，在相当程度上是政府改革和政府职能社会化的产物，因此他们的主要的社会资源，包括人、财、物、信息、管理和相应的组织资源等，主要来自党和政府的相关机构等受权力控制的垄断领域；后者则与市场经济的发展以及与之相关联的经济、社会民主化进程有关，是公民有组织地参与经济过程、社会过程乃至政治过程的产物，所以他们主要的社会资源，包括人、财、物、信息、管理和相应的组织资源等，主要来自市场、社会、海外等开放的竞争世界。
但是这种分法也不是绝对的，由于大陆的改革以经济体制改革先行，并且在改革中政府始终扮演着积极而重要的角色，这使得无论“自上而下”还是“自下而上”的NGO，其发展都与政府的行为有着密不可分的关联。
对于“自下而上”的NGO而言，它们表现出典型的转型时期的双重属性：一方面具有模拟政府的行政性或自上而下的官僚性，另一方面又具有逐步增强的自治性，以及基于不同利益形成的面向市场和社会不断增长的自我意识、自我利益维护、自我主张、自主决策的冲动。这样双重属性形成两种相互对立的力量：回归政府的行政化倾向和走向民间的自治化倾向。前者表现为这类组织对于自上而下的各种资源，包括编制、预算、职能、地位等，有着依然强烈的执念，会在各种适当的场合努力靠近党政机关并积极谋求来自上面的庇护和特权；后者则表现为随着这类组织的成长，他们越来越感受到来自政府的干预过多及其严重的束缚，会积极谋求在资源配置上的自主权，并努力争取来自政府之外的各种有利的资源。
对于“自上而下”的NGO而言，它们同样与政府有着微秒的关系，至少在目前“双重管理”的体制下，其成立首先要取得某一个业务主管单位――一般是政府有关部门或者政府授权的组织――的认可并愿意为其承担责任。由于缺乏可预期的、稳定的法律保障，受与政府的关系、个人谈判等因素影响较大，使得“自下而上”的NGO表现出转型时期的多样性、自发性和随意性，具体表现为：活动领域及方式的多样性，组织管理及运作的随意性，组织发展的领导者魅力导向等。这些特征制约着这类组织的发展，使其在组织的规模、绩效、影响、社会公信度等许多方面受到限制。
（三）从台湾NGO发展中借鉴
可以认为，台湾或大陆NGO的发展都是在政府密切相关的条件下形成的。台湾NGO的发展在国家机器自主性弱化的过程中进行（陈维健，2001），民间社会的发展又反之推进了社会结构的转型。陈维健还认为，成熟的公民社会（私部门，尤其是企业）是NGO独立自主发展的基础。从日本、韩国等的国际经验看，其NGO在90年代中期的兴起，也都以法律政策环境的改变为转折点。这显示了NGO发展中政治制度环境的重要性。整个第三部门的发展是一个长期而曲折的历史过程，在这个过程中只强调NGO自身的能力建设远远不够，需要通过政策的调整和制度的重建来营造一个有利于NGO发展的法律政策环境。
大陆目前NGO发展中出现的问题实际上是社会结构变迁的结果，反映了整个社会在转型过程中价值观念、治理模式与体制的根本转变。法律政策环境的制约和政府改革的滞后效应，是当前制约NGO发展的最为重要的因素之一。政府改革的滞后性体现在两个方面：一是政府在观念和认识上的落后，例如对多元治理模式中政府的角色定位不明确，对关乎政府职能的公益性和非营利性认识不足，担心NGO的发展会危及国家的政治经济基础，等等，这使得政府在制定政策时左右摇摆，部门之间相互扯皮，无力打击在“非营利”名义下开展的牟利等不法行为；政府改革滞后的第二个表现是制度和政策上的不配套，比如：在机构改革中调整了的政府职能迟迟不能落实到位，在NGO的登记注册、监督管理、优惠税制等诸多方面，不仅约束过严，且彼此不配套、不协调、不到位，严重影响着NGO的发展。
当然，法律和制度建设是一个需要时间的过程。其中包含着来自于文化方面的挑战。NGO对两岸而言都是一个外来的事物，它包含着与市场经济相适应的普遍的公民意识、自治观念、法制观念、契约精神、公益精神等深厚的文化积淀。NGO的建设有赖于公民文化的培育，但是，完全抛离既有的文化体系，也只会带来价值的失落，社会资本的扭曲，使得NGO发展所必不可少的志愿精神、公益精神和社会公信严重不足。台湾的经验表明，在继承和发扬传统文化，以及宗教宽容的基础上建设新的公民文化，是有助于非营利部门建设的。
在大陆经济体制转规和社会转型中，目前也存在着对NGO发展较有利的契机，主要是：
第一，经济体制改革已经取得了稳固的成效，随着社会私部门的形成，对社会自我管理和社会监督的需求不断增高；
第二，为适应市场经济和社会发展趋势，政府在不断退出一些职能范畴，在向“小政府大社会”转换的过程中，从政府转移出的职能需要有社会部门来承接，其中政府采购购买服务将成为一种很重要的形式；
第三，改革开放也带来了观念的转变，虽然公民文化的形成不会是一个短暂的过程；
第四，在2000年底中国正式加入WTO以后，与国际社会接轨，对政府部门的冲击也是较强的，单一自上而下的行政管理模式将难以应对来自国际社会的方方面面冲击，社会自主组织与多元主体的治理模式将更能与国家的利益相一致，这有利于“国家自主性”社会向“社会自主性”的转变。
新型的NGO与政府关系的构建是一个互动的过程，而社会转型期的政府角色是一个特别值得注意的问题。基于资源优势和权力优势，政府必然在许多方面处于主导地位，从而增加了其对社会转型负有的责任。一个好的和负责任的政府，会通过不断调整自身的定位来积极影响社会进程，同时有意识地营造良好的政策环境，有计划地培育公民和NGO的自治能力，从而有选择地逐步退出直接控制的社会领域，实现在政府有效治理基础上的社会转型。
总之，台湾和大陆的NGO都处在发展建设之中，台湾的NGO在经历了民主发展和人民权力争取阶段以来，获得了较大的发展，其发展经历的制度变迁和文化演变过程，有许多值得大陆借鉴的经验。萧新煌（2000）指出：过去二十年来台湾非营利部门的本土发展经验，是台湾民主化过程的一大动力。同样，大陆NGO的发展也构成了大陆社会政治转型的一部分，非营利部门建设与法律政治制度环境的改善密切相关，其反过来也推动着社会的民主进程。两岸NGO之间更多的交流与借鉴，将也贡献于全球性公民社会的发展。
2003年