从“摘掉行政级别帽子”起步

医改弄潮
从“摘掉行政级别帽子”起步
——公立医院改革的潍坊尝试
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□本报记者  闫  龑□
取消院长行政级别，医院总会计师上岗，设定药品收入比例红线，年终考评不再以业务收入多少论英雄……2005年以来，山东省潍坊市从强化公立医院公益性和有利于政府有效监管入手，积极探索公立医院改革的有效形式，初步建立起以“明晰所有权，完善管理权，强化监督权”为主要内容的公立医院管理体制，公立医院因之悄然变脸。
2月23日，16个公立医院改革国家联系试点城市名单公布，潍坊市名列其中。该市已将公立医院改革试点列为社会事业改革的重要内容，确定了推进工作的“路线图”。该市市长许立表示将全力以赴确保改革成功。
大卫生框架下的管办分开
山东潍坊医学院党委副书记马安宁刚从市卫生局局长位置上离开不久。他介绍说，过去，潍坊市公立医院干部、人事、分配和监督机制一直延续计划经济体制下的“多头管理”：组织部门管干部、人事部门管人员、财政部门管钱物、卫生部门管医政。
“政府该管的，如资产监管、发展规划、重大决策等，没有完全管起来；而干部、用人、分配权等，却管得太多、太死。医院该有的，比如用人权，院长说了不算；而不该有的权力却很大，比如基建项目、买大设备、商业贷款等，院长说了算。政府缺乏严格把关和监督。”
针对公立医院被管得过多和管得不够并存的现象，潍坊市将原来分属于不同政府部门的管理公立医院的职能统一由卫生行政部门负责协调。同时，在卫生行政部门内设医院管理机构，负责办医院；设卫生监督机构，负责管医院。由卫生行政部门一家对直属公立医院实行归口管理，就是“办好政府该办的，管好政府该管的，做好市场该做的”。
“办好政府该办的”，是指政府在制度建设、资源配置、加大投入和强化监管等方面发挥主导作用，着力办好公共卫生事业和承担基本医疗、代表区域水平的公立医疗机构，保障人人享有基本医疗卫生服务。“管好政府要管的”，是指努力实现卫生行政部门的基本职责由“办医”向“管医”转移，用主要精力加强行业监管。“做好市场要做的”，是指坚持公平与效率统一，政府主导与发挥市场机制作用相结合，在公益性的卫生事业中积极引入市场机制，提高运行效率、服务水平和服务质量。
能者上庸者下
黄进在去年4月上任潍坊市卫生局局长之前，一直担任潍坊市人民医院院长职务，亲历了该市推行的公立医院改革。“改革抓住了院长的激励约束机制、医院的用人机制和收入分配机制这些关键点。”
改革中，潍坊市取消了公立医院行政级别和人员编制定额，用人全部实行聘任制。院长由卫生行政部门聘任，每届任期4年，在一个医院最多任职2届；年薪由基本收入、业绩收入和福利保障构成，经考评后发放，总额为本院职工年平均薪酬的3倍到5倍。院长聘任制、任期制、年薪制和年度考评制的结合，逼着院长要把所有心思都用在怎么管理好医院上。
黄进说，改革让院长该有的权力有了。“比如用人权，以前实行编制定额，人员超编不行，想要的人进不来，不想要的人却必须进，能进不能出。现在取消编制规定，实行全员聘任制，医院可根据发展需要，编制规划和用人计划，经卫生局批准后，按有关程序招聘。对干部，以前能上不能下，科级干部一般终身制，不称职、不合格也不容易免职。取消行政级别后，两年一聘，到期自动免除。能者上，庸者下，打破了终身制。”（下转第2版）（上接第1版）
但在潍坊市的公立医院改革中，取消医院行政级别不是孤立的措施，还有一系列改革措施与之配套。
首先要明晰所有权。黄进说，改革后，卫生行政部门受政府和国资部门的委托，代行资产所有者和出资人职能，对医院管理团队有任免考评奖惩权、收支知情权、经营监督权和发展决策权。医疗卫生单位是经营者，院长有用人权、分配权和经营权。这就形成了国有资产管理—主管部门—单位三层监管体系。
其次是分配制度改革。医院业务收支结余的50%~60%为薪酬总额，包括工资、奖金、福利、保险等，具体比例由所属卫生行政部门会同财政、人事部门确定。医院根据工资总额制定具体的岗位工资。潍坊市中医院院长卢洪凯说：“以前实行职级工资，论资排辈，干多干少，干好干坏，都要执行职级工资，区别只能体现在奖金上。改革后，施行工资总额制，还有40%的收支结余作为发展基金，既保证了职工的利益，也保证了医院的可持续发展。院长还可根据单位的具体情况，合理制订分配方案，实行岗位工资，打破以往论资排辈的框架，向技术岗位、一线岗位、风险大的岗位和科室倾斜，体现多劳多得，有效调动了职工的积极性。”
潍坊市公立医院改革的第三个特色是强化监督权，对公立医院实行总会计师委派制。总会计师具有双重职责：一是受市卫生局委托监管国有资产；二是在院长领导下参与医院财务管理，督促医院降低消耗，提高效益。目前，市属7所医院已设立了副总会计师，每所医院原则上只开设一个收入户和一个支出户。
潍坊市精神卫生中心的院长葛茂宏说：“以前基本建设、设备购置、对外投资、奖金发放，都是医院自主决定，现在添置超过20万元的医疗设备及大额维修、房屋修缮、学科建设等支出也要报批，数额小的支出项目要备案。这些制度制约了医院特别是院长的花钱冲动，避免了医院间无序竞争等不良倾向。”
不以业务收入论英雄
如何评价医院的业绩？潍坊市卫生局制定的考核评比办法要求医院多增加工作量，降低成本，控制费用。在对各市直医院财务和预算进行匡算的基础上，该市在对各医院总收入增幅有严格控制的前提下，对药品收入占业务收入的百分比作出了明确的规定。
比如，经过详细计算，潍坊市第三人民医院药品收入占业务收入的百分比被确定为47%。而潍坊市人民医院药占比以前最高曾达57%，去年降到53%，今年要求下降到48%。超过这一比例的，扣院长的考核分。这个比例成了各医院不敢逾越的红线。
潍坊市妇幼保健医院一位负责人说：“考核办法要求我们医院的药品收入占业务收入的比例不超过30%。这样，在病人治好病的前提下，我们必然多用常规药而不是高价药。一支泰能100多元，一支青霉素只有0.36元，我们当然要多用后者。”
黄进说，以前对院长的监督考核比较粗放。实行年终考评制度后，卫生行政部门根据制定的科学考评体系，还特别把公众和员工满意度也纳入考评内容，每一项工作都有考核指标。院长一年考核不过关要诫勉，两年不过关就解聘。
记者在采访中了解到，到目前为止，潍坊市已经有3位公立医院院长因为这一新政“下马”。统计显示，2008年，潍坊市卫生局直属8家医院平均每门诊人次费用同比下降1.5%，每住院床日费用仅增长3%。2009年，局直属8家医院平均每门诊人次费用同比下降2.1%，住院床日费用增幅平均控制在3%以下，药品收入占业务收入的平均比例下降到48%。