《中华人民共和国宪法》规定：全国人民代表大会及其常务委员会行使“制定和修改法律”权力。这是一项“天大”的权力，因为它可以决定中国土地上所有的人和机构如何行事。

然而这项在纸面上早已明确的权力，却在很长的时间没有被人大重视和行使，直到改革开放后，人大的立法权力才被激活，并越来越得到强化。近年来，民众通过网络参与立法，使人大对立法权力的行使正走入一个新时代……

立法权力进步史

1954年确立人大立法权力

新中国成立后，当即宣布废除了国民党政权制定的一切法律法规，着手颁布自己的新法律。虽然中国人民政治协商会议通过的“临时宪法”《共同纲领》和《中央人民政府组织法》并未规定中央人民政府有权制定法律或法令，但中央人民政府事实上制定并解释法律或法令。

1954年普选的全国人大召开，通过了中共中央提交的宪法草案，成为我国第一部宪法。“五四宪法”建立了一种高度集中的立法体制——人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关…[详细]

人大立法权力25年未行使

然而享有立法权的全国人大从1957－1976年差不多二十年间，除通过了1975年宪法和一个农业发展纲要外，并未制定其他任何法律。在宪法上并不享有立法权的国务院及其所属部门在这一时期却扮演了立法者的角色，颁布了几百件规范文件——俗称政策。可以称得上“依政策治国”。人大没有尽快领导制定、完善法律体系，其原因恐怕与其说是个时间问题，倒不如说是一个认识问题，即当时并没有法治观念…[详细]

改革开放后，人大立法权力激活

1979年，五届全国人大二次会议一下子通过了《刑法》、《刑事诉讼法》等七部法律，自此，每次全国人大乃至全国人大常委会会议都会有立法通过。经过两次立法高潮后，社会生活的基本方面已经做到了“有法可依”。到2000年实施了《立法法》，全国人大及其常委作为立法主体已经有了自身遵循的程序规范…[详细]

网络时代，民意进入立法博弈

尽管改革开放后人大拾起了宪法赋予它的权力，但人大的立法，还只是属于代表们、特别是人大常务委员会的事，基本没有民众参与。2000年实施的《立法法》虽然规定了立法要保障人民参与，但让不让民众参与全看人大愿不愿意走这个程序。直到网络时代，技术进步使人民的参与成为无法阻挡的潮流，其中以《物权法》的出台为里程碑。05年起，民意借助网络真正进入立法博弈，而人大立法也更主动的公开征求意见…[详细1] …[详细2]

进步可嘉，仍有改善空间

让渡了太多的立法权力给行政

从拆迁条例修改看立法权力让渡 关于修改拆迁条例的不同方式“上书”都呈递给了全国人大常委会，因为这正是人大之职，无奈系铃人无意解铃，人大反对外宣布国务院法制办已启动了修改程序，把自己该接的皮球踢给了行政部门。《物权法》对土地征收明确了必须“依照法律”。结果不但“拆迁法”在地方政府的反对下未提上日程，反倒是全国人大常委会明确授权国务院就国有土地上单位、个人房屋征收与拆迁补偿先行制定行政法规。人大又将权力转授给行政部门…[详细] …[详细]

部门立法陷阱 中国的权力机关对自己作为立法机关的职能自认似乎还远远不够。人大代表兼职化的现实使得这些“立法委员”基本提不出立法草案，而只能提出“立法建议”。人大常委会组成人员中，专职人员，尤其是通晓立法的专职委员同样极度匮乏。出于一种权力习惯（亦可称之为“懒政”），也出于权力机关与行政机关之间现实存在的千丝万缕的联系，委托“部门立法”成为权力机关最经常的选择。坊间流传的“人大立法行政化，行政权力部门化，部门权力利益化，部门利益法制化”，就是此类“部门立法”的写照…[详细]

开放了太少的立法权力给民众

从“禁放”尴尬看立法民意缺失 法学家贺卫方曾感慨：当年北京出台禁放烟花法律的时候，本是由北京市人大的一些代表们提出议案，并且也经过了表决程序，但作为一名市民，我没有看到任何较为详尽的论证。不仅地方立法如此，《个人信息保护法》这样的全国立法，只是某天突然出来份草案，突然到大家都不知道它从何而来，经过了何种博弈，在何种范围内征集了多少意见，最终又吸纳了多少意见。甚至大家对这一草案的具体内容至今仍不得而知…[详细]

立法不能是立法者的私家事 《立法法》如是规定:“立法应当体现人民的意志”，“保障人民通过多种途径参与立法活动”。然而常见的局面是：这边又是质疑又是批判，那边又是理性又是建设性，殊不知基本是鸡同鸭讲，我们没有任何渠道知道立法机关的官员们看到并且重视了这些声音，也没有任何渠道获知立法机关对民意表达的反馈。立法或修法，仿佛仅仅是立法官员们的私家事…[详细]

国外立法权力的特点

立法独立于行政

在美国，立法权属于国会，总统可以提交立法建议，以及对未能通过2/3多数票的法案进行否决，但这是为了实现平衡国会和总统权力的关系，而并非是干预立法。

此外国会也可以授权总统和行政部门立法，但美国国会有专职的议员，他们整天不干别的事，工作就是围绕着立法转，所以也不可能出现人大立法行政化这样的局面…[详细]

民意决定立法

温哥华市的地方法律规定，市区居民除非个人居屋及场院占地面积超过1英亩，否则不得在家中及院落养鸡。这让一位普通女市民感觉不公正，于是上书市议会，要求废除“院内养鸡非法”。 温哥华市议会并不认为这位迄今未知名的女市民的动议很滑稽、很荒唐，而是打算认认真真地讨论一下。如果议员们觉得有必要，他们也许会将这一动议公示，并在一定期限内开放市民讨论；如果民意反馈的结果足以让某些议员觉得，有必要认真探讨一下原有的法律，这些议员会向议会正式提交修改提案。在整个程序里，民意是关键之关键。哪怕一个普通人的动议，都能引起足够的重视和必要的讨论，而最终能否提交表决、表决结果如何，同样要由民意以及民众选出的代表来仲裁…[详细]

辩论促进立法

西方国家对法案的审议采用辩论形式。如美国为保证每个议员都有辩论的机会，采用了著名的“5分钟规则”；德国联邦议院将中心议题都放在周四召开的全体会议上进行，并对辩论过程现场直播，这就是闻名的“星期四辩论”。 引入立法辩论机制，应该是人大立法机制改进的方向。因为缺少辩论，使得人大对立法案的审议在事实上陷入了“沉默的螺旋”，大多数代表通常的选择就是附议领导意见——代表权就在这样的会议规则之下被无形消减了…[详细]

结语：