章志远：价格听证如何重建社会信任(《财经》 2010-1-18)

价格听证如何重建社会信任

　　在现代都市型社会，公用事业的发展状态不仅影响着城市现代化的进程，而且关乎每个市民的生存权保障。随着城市人口的增加和居民收入差距的拉大，公用事业价格的每一次调整都牵动着社会的敏感神经。因此，价格听证这一旨在提高政府价格决策民主性、科学性和透明度的程序“装置”显得格外引人注目。

　　公允论之，近十年来，价格听证在价格决策的理性化和公民民主参与意识的培育上都发挥了重要作用。但是，社会各界对价格听证制度的争议也日渐增长，一些民众甚至将价格听证讥讽为“涨价听证”，以致主事的国家发改委近期在其门户网站连续刊文予以回应。那么，立意高远的价格听证制度为何难以赢得社会认同？如何从法律机制完善入手，重建社会成员对价格听证制度的信心？

　　回溯听证的信任危机，首先源于听证参加人的“民意代表性”不足。价格主管部门习惯于邀请人大代表、政协委员、劳动模范、公务员及企业白领等社会精英作为代表参加价格听证会。事实表明，这些代表的政治性都很强，他们往往能顾全政府工作的大局，对公用事业涨价方案表示理解和支持。但是，身处听证会场外的普通消费者却往往对涨价方案表示不满。

　　很显然，场内外巨大的民意落差就是因为不适当的听证参加人遴选机制所造成的。因此，重建社会成员对价格听证制度的信心，必须从代表遴选机制的优化上去努力。

　　根据《政府制定价格听证办法》第九条的规定，消费者人数不得少于听证会参加人总数的五分之二。鉴于公用事业价格调整关乎每一个消费者的切身利益，因而消费者群体代表的遴选最需要体现民意。

　　为此，应当从遴选主体的“去行政化”和遴选标准的“去身份化”上去努力。前者指的是尽量削弱政府主管部门在消费者代表遴选中的主导作用，逐步建立起由消费者协会等民间力量主导消费者代表遴选的新模式，避免政府价格主管部门“自己做自己案件的法官”；后者意在削弱消费者代表的政治性，使普通消费者特别是低收入群体的消费者有更多机会作为代表参加听证会，避免参加价格听证异化为一种政治荣誉。只有利益的实际拥有者才能够真正体会到利益受侵害的切肤之痛。随着大量真正体现民意的普通消费者代表的直接参与，价格听证会上同意涨价之声一边倒的格局有望获得根本改变。

　　其次，处于信息劣势地位的消费者代表，无法通过听证进行有效的力量博弈。价格听证的过程就是各方代表利用自身所掌握的信息，围绕定价方案进行充分论辩的过程，因而信息把握是否全面、真实，成了价格听证会能否取得实际效果的决定性因素。在当下的实践中，有备而来的经营者往往口若悬河地发表其涨价理由，并辅以大量专业性的图表及数据；而消费者往往因为信息不对称而难以围绕涨价方案提出富有针对性的抗辩理由，自然无法阻挡公用事业经营者的涨价冲动。

　　因此，重建社会成员对价格听证制度的信心还必须从信息不对称的消弭上去努力。如同消费者代表的遴选要“去身份化”一样，也不能以过高的专业性要求作为选拔消费者代表的标准。相反地，消费者代表的信息劣势需要通过增加价格主管部门及公用事业经营者的程序性义务来实现。

　　其中，主要的法律机制包括：通过更多引入会计师事务所等社会中立机构的参与，完善对公用事业价格成本的监审；通过授予价格主管部门必要的处罚权，迫使听证申请者对其涨价申请材料的真实性负责；通过平等发言权和获得专业帮助权的落实，激励消费者代表理直气壮地发表建设性意见。

　　只有当信息劣势的地位得以改变时，消费者代表的有效参与才有望得到实现。也许消费者代表短期之内还无法与经营方形成势均力敌的高手过招局面，但价格听证会也不至沦为垄断行业经营者单方发布涨价信息的“独角戏”。

　　听证会的意见无法对最终的定价决定形成有力制约，是听证信任危机的另一主因。当下的价格听证会之所以广为诟病，根本问题还在于价格主管部门的“听而不证”，致使价格听证会蜕变为名副其实的“提价听证会”。虽然主事部门最近频频辟谣，但听证会之后涨价依旧进行的确已经成为普遍现象。

　　“逢听必涨”在很大程度上挫伤了听证会参加人发表意见的积极性，致使价格听证制度严重背离其制度设计的良好初衷。因此，重建社会成员对价格听证制度的信心，还必须从增强听证记录对定价决定的拘束作用上努力。相比较原国家计委2002年《政府价格决策听证办法》第25条有关规定，“听证会代表多数不同意定价方案或者对定价方案有较大分歧时，价格决策部门应当协调申请人调整方案，必要时由政府价格主管部门再次组织听证”，国家发改委2008年《政府制定价格听证办法》第26条有关“定价机关做出定价决定时应当充分考虑听证会的意见”的笼统规定，使得听证记录的法律效力更趋模糊，明显弱化了听证会代表意见对定价决定的约束力量。

　　为此，应当坚持听证代表“多数决”原则，对于调价方案存在重大分歧的，至少要延缓最终定价步伐；坚持说明理由原则，对于听证代表的意见没有被吸纳的，应书面详细告知理由；坚持意见开放原则，对于听证代表不满理由说明及最终定价决定的，应允许开放司法救济渠道。只有承载真实民意表达的听证记录对定价者形成有力制约，价格听证才不至沦为形式主义的代名词。

　　价格听证是当下中国政治民主和经济民主的一个微缩舞台，其命运是中国行政法治艰难历程的写照。

　　在一个呼唤民主决策、科学决策的时代，惟有通过消费者代表遴选机制的完善、价格信息不对称的消弭和听证记录法律效力的提升，才能重建社会成员对价格听证的信心，实现价格听证制度的美好初衷，进而为中国公共决策的理性化提供更多可资借鉴的经验。■

　　作者为苏州大学法学院教授

非议中的价格听证

　　背景　　

　　“主持人不公！”刘天晓一边大喊，一边愤怒地将矿泉水瓶砸向地面。

　　去年12月8日，哈尔滨马迭尔宾馆，有关上调水价的听证会在这里举行。刘天晓的上述惊人举动源于他作为听证会消费者代表，屡次举手要求发言未获主持人同意。

　　据了解，退休教师刘天晓是这次听证会上惟一一名反对调价的代表。

　　始于2009年4月的全国性水价上涨潮，很可能拉开了公用事业价格再定价的一个序幕，此后，北京、上海、沈阳、哈尔滨、福州、深圳等十余城市先后召开了水价定价听证会。这一系列听证会遭到舆论的普遍质疑，诸如听证会是在“作秀”“逢听必涨”，消费者意见“被代表”等。

　　事实上，实施12年的价格听证制度，一直在这样的非议中进行着。回顾历史，让“价格听证”这个词真正流行起来的事件，当属2002年1月12日，中国第一个国家级听证会——原国家计委主持的铁路春运票价浮动价格听证会。之后，涉及水、电、油、气等关系民众切身利益的公用事业、公益性服务和自然垄断行业，也渐次加大了对这项制度的执行力度。然而，执行当中，问题不断被曝出，本次系列水价定价听证会，让这些问题得以集中展现。

　　在河南省洛阳市水价调整听证会上，被邀请的18名参加人中，有17名参加人表示同意，仅1名参加人明确表示反对涨价。17比1，如此反差，被媒体疑为“作秀”。

　　在福州，如何选取听证参加人（2008年《价格听证办法》已将听证代表修改为听证参加人）的问题，至今仍激荡在福建省消费者委员会和福建省物价局之间。根据福建省相关规定，听证会的消费者代表由消费者委员会推荐。而物价局采用“自愿报名、随机选取”的方式，其依据是国家发改委发布的《政府制定价格听证办法》。哪种方式更合理呢？双方各执一词。接着有网友调查发现，按物价局最终确定的选取方式，被选中代表，有的是供水公司的监督员，有的是自来水公司电子产品的供应商。

　　与之相关的另一个问题是，被选中的参加人是否应该公开身份。据《财经》记者了解，在福州听证会上，与会的八名消费者代表中，至少三人没有介绍自己的身份，而他们在发言中都倾向于调高水价。国家发改委对此问题解释说，《听证办法》没有要求必须公开听证参加人的身份。

　　如果不公开参加人身份，如何体现“公开、公正和透明”的原则，如何让利益相关的民众放心呢？

　　在今年1月6日召开的深圳水价听证会预备会上，深圳水务集团提供了计算繁琐的报告，多数参会者表示“看不懂”。听证代表远不能与专业人员相比，从而可能影响到听证的结果，这也是一个普遍的难题。

　　2010年1月6日、7日、8日、11日、12日，面对被频繁质疑的价格听证会，国家发改委连续五次发文回应，否认听证会是作秀，重申了价格听证会的实质，并对部分听证会上出现的因反对涨价而采取的“举牌子”“投掷矿泉水瓶”等形式作出回应，认为“这恰恰说明”民意的畅通。■