在“开支票”和“给钥匙”之间 援建四川灾区的香港经验

“香港政府不可能不管，也不可能管太深”
香港纳税人援建四川地震灾区的90亿港元，是否花得其所，近日将初见分晓。
依香港政府和四川政府的协议，每年一月初，香港政府将对过去一年援建工程的进度、质量、成本控制等进行全面检查，并公布结果。2009年是援建项目全面启动的第一年。“如果表现不好，我们会相应扣减下个阶段的资金。”香港政府发展局首席助理秘书长唐锡波说。包括他在内的众多香港官员都参与了援建的核心工作，他们直接感受到两种制度下共建工程的不易。
这种磨合带来的，或许可以称作援建地震灾区的“香港经验”。
“来之不易”的90亿
三次到立法会“要钱”，发展局局长林郑月娥都做了充分的准备。她对南方周末记者表示，香港方面有一整套监督的机制，能保证这笔钱用到实处。
然而香港议员们依然对内地曾经发生过的“豆腐渣”工程印象深刻。有议员直言，“最担心香港政府官员不敢问，不敢质询，更加不敢批评”。“我们不可能不管不问，但是什么时候管、怎么管、管多深，是非常难控制的问题。”作为香港政府主要的负责官员，唐锡波经常感到为难。
香港政府官员在立法会上费尽口舌，90亿最终分三次会议表决通过，跨了两年。
对这笔“来之不易”的钱，港方抠得很死。151个项目都签了双方协议。每个项目香港最多出多少钱，协议中约定得很清楚。唐锡波告诉南方周末记者，“川方有责任去用好这笔钱，如果超支，他们必须找别的渠道筹钱。”
为防止挪用和浪费，香港给的90亿没有一次性转到四川方面的账户。
港方要求每个项目都严格分阶段拨款，比如第一阶段就付打地基的钱，验收后再付第二阶段的钱。这是香港工程管理的通例，一来能保证工程不超支，二来利于出资方对工程质量的监督。
“让我们再去立法会要钱不可能。”香港政制与内地事务局副秘书长唐锡波说，除非施工过程再遇上地震等灾害导致工程受到破坏，否则港方不再追加出资。
香港政府还专门邀请四川省、市、县负责重建的官员到香港考察。其中，廉政公署是重要一站。廉政公署的官员结合香港新机场等大工程，介绍了如何在投标、项目管理及财务控制方面，设立有效的制度与程序，以防止贪污。

2008年6月，香港特区政府代表团和澳门特区政府代表与四川省举行会晤，讨论援助灾区重建的有关事宜。 　图/邵兴/CFP
第一时间否决“支票工程”
四川省德阳市旌阳区袁家学校是香港政府和香港工程界社促会共同援建的项目。校长曾大玉被多次叫到省里开会，“上面对香港的钱非常重视，要求绝对不能出半点问题”。
重建袁家学校，香港政府出了150万，已经划到四川省港澳办的账户，四川省港澳办却迟迟未能划给德阳市。或是出于严格管理的考虑，四川省港澳办对资金划拨设置了苛刻的要求。香港工程界社促会副主席严建平说，“因为我们是与德阳市教育局签的合同，不是四川港澳办认同的标准版本，所以他不拨钱，要求我们再签一份”。
唐锡波始终强调，内地有内地的法律和制度，虽然要全面了解有一定困难，但是必须尊重，这是双方援建协议的要求。
在协议签订之前，两地政府进行了长达3个月的谈判。参与谈判的港方最高级别官员是政务司长唐英年，川方由四川省常务副省长魏宏出马。
摆在香港政府面前有两种援建方式。一种叫“钥匙工程”，即把香港的设计、施工队伍带到四川，完成之后把设施交给川方。另一种是“支票工程”，香港给钱，四川方面自行招标、设计、承建。
因为立法会批款时要求政府必须对工程有所监督，“支票工程”第一时间被否决。“如果给钱就行，香港政府无法向立法会交代。”“钥匙工程”显然最能消除立法会议员的担忧。唐锡波告诉南方周末记者，政府方面跟香港的建筑承包商谈过很多次，那些有承建内地工程资格的团队表示，即便承建也无法承揽所有的工程，需要聘请内地的承包商合作。
香港政府最终选择了这两种方式的折中。协议约定，重建采取内地法律和标准，所有援建项目的质量检验和完工验收由川方负责，港方对项目进行监察，并向川方提供参考意见。实施项目的法律责任在川方，香港政府只作为一个捐资人，不承担任何法律的责任。“不承担法律责任，就不可能把香港那一套放到内地去。”唐锡波说。

工程的香港标准
尊重内地做法的同时，香港政府也在竭尽各种安排，力图使工程质量达到香港标准。
香港援建的151个项目中，有两个大工程占了90亿中的近一半资金。一个是303省道映秀到卧龙路段，另一个是卧龙大熊猫自然保护区。
据发展局长林郑月娥透露，项目都是由四川省提供清单，由香港政府挑选。香港方面监督的人力有限，和分散在各地的小项目相比，集中的大项目更容易监督。
某重灾区县红十字会的负责人说，香港红十字会一度想援建当地的居民住房，但是因为香港的安全标准远高于当地标准，大规模适用港方标准建筑成本太高，超出当地政府的财力范围，最终港方选择退出。
为了援建工程的顺利进行，香港政府向立法会特别申请新增八个公职，专为援建项目工作，一旦项目完工，八个职位随之撤销。由发展局牵头，香港政府还成立了“512重建联席会议”，工程界、建筑界、测量界、园艺界学会等专业团队被招揽其中，为重建献策。
香港建筑师学会境外事务部主席邓伟文告诉本报记者，有香港建筑师自费到防震经验成熟的日本考察，希望把一些做法运用到四川。“在日本，操场不仅是师生也是附近居民的避难所，我们希望四川考虑到这一点。”邓伟文说，“日本的校舍每层都有一个房间，里面有防灾的紧急用品等等，我们报告里都写了。”
工程界社促会则给德阳袁家学校带了隔震技术。项目负责人严建平说，因为内地采用得少，四川方面一开始有疑虑，“我们说钱我们来筹，‘斗争’了好几个月之后他们才接受。”
袁家学校是“政府＋民间专业力量”港式援建的典型代表。政府方面认为，非政府组织在专业方面和软件服务更加精通，因此90亿中有8700万资助非政府组织参与援建。香港工程界社促会和九龙西区扶轮社申请到了150万，自筹100万，全部投入到学校的重建中。
重建方案最初由内地设计，香港工程师认为只是震前建筑的翻版，直接推翻重来。现在的教室走廊拓宽了3米，中间的一条楼梯移到教学楼的一边，每间教室增开了后门，加入了更多防震的考虑。
香港人对工程质量的用心让曾大玉深有感触：“我们一般就用肉眼看看，他们一定要用锤子敲开混凝土柱子，看看里面钢筋大小、接口做得怎么样。”
为了寻找质量最好的隔震底座，工程界社促会专门从马来西亚订了三十多个橡胶圈，“学校应是最后出事的地方，我们一定要盯紧。”协会主席何钟泰说。
民间专业人士的实践为香港政府提供了经验。唐锡波告诉记者，政府方面正在援建中极力推广袁家学校的隔震技术。
因应立法会的要求，香港政府还从90亿中拨出1500万，聘请三个独立专业顾问公司，定期到四川检查监督，向香港政府发回监察报告。
监察报告撰写细致详尽，连施工现场某些材料的摆放位置有误，监察人员都拍照圈出。立法会议员、建筑师刘秀成说，香港政府一直在给他们寄这些报告，从专业的角度看，政府的工作令他满意。
一个月前，林郑月娥向立法会报告第一阶段援建情况时，披露了独立顾问公司发回的报告。有香港媒体从中发现，第一阶段20个项目中，19个存在质量问题，一时引起各方关注。香港政府官员以及参与援建的工程界专家告诉记者，都是些“小问题”，经过沟通后，川方已经改进。
香港政府官员坦言，尽管做了很多工作，但受各方面条件所限，港方的监督无法面面俱到，有时带有随机性。

制度经验：更长久的援建
事后监督的局限无法避免。磨合了半年之后，香港政府希望能在一些项目上引进相关制度，进行事前监督。“打捆招标”和“项目公司”是他们极力推进的模式。
按照内地的做法，每个工程的招标代理、设计、施工、监理都要分别招标。不算装备材料的招标，一个项目最少要招标四次。以此推算，香港援建的151个项目，起码要招标600次，这大大增加了港方监督的难度，也不符合香港的通行做法。
更让香港政府官员和业界人士感到奇怪的是，在内地，医院的工程是院长管，学校的工程校长管，但是院长和校长们可能根本不懂工程管理。曾大玉说，这一趟重建下来，她基本上知道工程该怎么建了，颇感无奈。
“像卧龙大熊猫自然保护区管理局局长，他基本上只懂熊猫，工程推动起来非常痛苦。”唐锡波说。香港的经验是，由一个专业的项目公司来运作，业主是外行人，说了不算。
2009年初，香港政府向四川政府提出可否采用很多个项目捆绑招标，由专业项目公司来管理工程，这样既节约成本，又能提高承办商的资质。
双方的磋商进行了8个月。唐锡波说，主要的困难在于怎么说服业主。比如，10个项目中可能涉及医院、学校等，怎么说服这10个校长和院长把各自工程合在一起招标，共同请一个公司来管理这个项目。
此事惊动了港川双方负责援建的最高级别官员。政务司长唐英年和四川省常务副省长魏宏直接沟通，去年11月，双方终于敲定在雅安市的一系列项目中尝试打捆招标。卧龙的项目也已聘项目管理公司操作。港方将有专业人士参与这些重点项目的审标，在以往的项目中，他们往往只作为观察员出现。
陈伟基和唐锡波都说，这对他们来说是非常好的结果，至少已经有所突破。他们希望，这些制度上的经验，可以通过四川试点，扩大到内地其它地方。“基层有基层的体制，省政府也要做些平衡，我们可以理解。”两位官员称，因为是在两种制度下做事，需要更多的磨合。
在刚开始的几个月，沟通不畅时有发生。香港政府希望在四川建一个残疾人康复中心，问了一两个月，都不知道该找哪个对口的部门联系。
“后来才知道内地没有康复的概念，最后四川方面决定由卫生厅来协调这方面的工作。”陈伟基告诉记者。
另一位建筑师出身的议员刘秀成则对内地工程的推进速度感到惊讶。他说，“在香港，一个工程的规划期往往持续一两年，在四川，一两年就可以把项目完成，效率惊人”。
唐锡波所在的香港政府发展局，经常与四川省发改委进行“对口”联络。但他发现，两个部门的职责有很大的区别，“我们就是协助推进工程，没有立项这样的权力。”
事实上，在援建过程中，香港政府的权力很有限。当立法会议员提出要到四川实地考察时，政府官员必须向四川政府转达。回过头来，他们要向议员解释，什么时候接待、什么接待规模，必须尊重四川的意见。除了做大量的沟通工作，政府官员还要承受议员对考察安排的不满，以及媒体连篇的报道。“人家是来帮我们，我们态度也很友好。”曾大玉校长告诉记者，她一开始觉得香港人做事复杂难以理解，随着工程的推进，跟他们的沟通越来越多，对香港人的敬业和认真非常佩服。坐在新落成的校舍里，曾大玉说，她有一种前所未有的安全感。
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