透视独裁下的乡村关系的演变

• 　　内容摘要：本文以豫东平原为案例，对当地地方政府30年来的逼民致富政策实践及其推行效果进行了分阶段的深入分析，剖析了乡村关系的演变逻辑，最后指出税费改革以后县、乡、村、组、民尤其是后四者之间的关系呈现出断裂性的不信任，导致国家力量在乡村社会的存在只具有形式上的效果，使乡村社会处于自发性发展的状态，“治理危机”与“伦理危机”并存，给“后国家政权建设”时代乡村社会的和谐发展带来了极大的挑战。

　　中国是一个传统的农业大国，有着五千年的农耕文明，国家财政一直以来主要就是从农业中提取的。即使是从清末新政开始延续而来的国家政权建设其主要目的也是从农民手中提取有限的农业剩余以为现代工业的发展提供资金支持，进而实现民族国家的崛起。新中国成立后，尤其是人民公社时期，执政党和政府依然延续了这一强国富民的逻辑，通过限制农产品流通的统购统销制度和农村社会内部的工分制，加上城乡分割的户籍制度等配套的制度性嵌入政策继续从农业中提取积累资金。到了改革开放以后，地方政府的财政收入仍然主要依靠从农民手中收取的农业税费。而且，在以经济建设为中心的舆论氛围中，农村经济的发展和农民收入的增长也是考量地方政府执政政绩的重要指标。所以，地方政府一直以来就有着强烈的逼民致富的愿望。正因为如此，我们尝试从以县乡政权为代表的地方政府在改革开放以来的三十年里所推行的逼民致富政策在基层产生的治理效果的角度来透视国家政权建设背景下乡村关系的转变将是一个恰当的切入分析的途径。下面，我们就以在豫东平原的胡集镇(地名已做技术处理，下同)等农村地区搜集到的调查资料来展示乡村治理逻辑的演变，进而挖掘县、乡、村、组、民五者，尤其是后四者相互之间关系的变化趋势。

（一）八十年代：生存安全与发展诉求的主题转换

　　发端于上个世纪七十年代末期安徽省凤阳县小岗村的家庭联产承包责任制直到八十年代初期才开始进入豫东平原地区。在当时强大的意识形态话语中，县乡政府按照自上而下的政策指示，开始不断向各个生产队施加压力，强制推行分田单干的土地家庭联产承包责任制。受各种因素的影响，当时很多地方的村社干部并不愿意立即实施分田单干的政策，但是，“胳膊拗不过大腿”，田最终还是分了。这可以看作是逼民致富的第一个浪潮。不过，分田单干以后，粮食产量出现了大幅度提升，农民收入也呈现出连年增长的势头。当时，农业生产开始大量施用农药、化肥等现代生产要素，推行新的小麦、棉花等作物的品种，粮棉产量随之开始大幅度的提高。同时，国家也提高了粮棉的收购价格。因此，粮食产量的增加和粮食价格的提高共同促进了农民收入的增长。

　　现在回过头来看，当地在推行分田到户政策以后，农民初步解决了温饱问题，实现了传统小农延续了上千年的梦想。也许是由于地方政府看到了逼民致富的成效，当地紧接着就开始强调整农业种植结构，推行麦棉套。但是刚刚解决肚子问题的农民很不能理解，非常担心粮食作物种的少了又会一下子回到饿肚子的年代，觉得种棉花不实用，就强烈反对改变种植结构。为了使政策能够得到有效实施，乡镇政府就亲自派拖拉机，由村干部领着一家一户地把农民种下的小麦给犁掉了。农民站到自己的田里不让拖拉机通过，乡镇政府和村里领导就派人把闹事的农民拉开为拖拉机让路。事实证明，这次逼民致富行动，地方政府再次宣告胜利。麦棉套推行以后，小麦的产量并没有出现明显的下滑，相反棉花的经济效益得到显现，突破生存安全限制的小农的钱袋子反而一下子“鼓”了起来。

　　到了八十年代后期，时任胡集镇党委书记提出要在农村推行庭院养殖的政策，进一步调整农村产业结构，提出了“户养三头牛，一年一层楼”的口号。在当时的压力型体制下，村组干部就开始动员农户建猪圈、牛棚，乡镇领导也不断地深入农户进行突击性检查。在这样的背景下，农户的家庭副业开始兴起，养猪、养牛、养羊的多了起来，一直到最近几年当地社会治安严重恶化以后，农户才不再愿意去搞家庭养殖了。

　　八十年代是短缺经济时代，农民生产出来的东西基本上不愁卖不出去。而当地政府逼民致富的政策推行又恰倒好处地把握住了农民从解决温饱到发展致富的现实需求，巧妙地在农民的生存安全与发展诉求之间达到了时代主题的转换，成功地实现了政策在农村的有效执行。这一时期，县、乡、村之间延续了人民公社时期的压力型体制关系，尤其是在农村基层组织的人员安排大多数都是由县、乡政府安排决定的情况下，他们迫于强大的政策性压力，只能被动地执行自上而下的政策，而没有讨价还价的能力。但是，由于“逼民”政策从整体上来讲都取得了成功，使农民得到了实惠，农民一般也不会抱怨村组干部，干群关系一直也比较缓和，这也是农村基层乡村治理状况比较好的一段时期。

（二）九十年代：逼民致富与诱民致富的双重弹唱

　　1994年，中央开始推行分税制改革，农业税成为地方政府收入的主要税种。在这一段时间内，县、乡、村三级地方政府与基层组织都加大了对农业税费征收的强度和力度，税费指标从上而下分解下来，层层加码，导致农民负担不断攀升。但是，乡村两级组织却因此而掌握了一定的收入，也就有了激励和动员农民致富的资本。

　　1994年，当地县政府提出了发展蔬菜大棚，来帮助农民致富的政策目标。由此，下面的各乡镇和所辖村掀起了种植大棚蔬菜的热潮。县政府提出发展目标，并将大棚种植指标分解到各乡镇，再由乡镇进行二次分解划拨到村，甚至村里还会把指标进一步分解到村民小组。村组为了完成分解下来的大棚指标，主要是采取两种措施：一是自己带头干，不仅自己要干，而且要动员与自己关系好的农户一起干；二是对于积极种植大棚蔬菜的农户，村组给予扶持性支持，并由乡镇政府负责动员农村信用社为农民提供低息贷款。村组提供的扶持性政策包括无偿给种植大棚蔬菜的农户划拨半亩地，另外再划两亩地归种植大棚蔬菜的农户经营，所有一切农业税费和提留款都给免掉，还有部分村庄由村组免费给农户提供种子、薄膜等配套服务。

　　在诱民致富政策的影响下，当地的蔬菜大棚开局比较好。但是由于市场没有打开，种植的成本也比较高，农民很快就感觉到不划算，纷纷退出种植。在1996、1997连续两年蔬菜大棚推广的高峰期，一个村子都有上百户农民种植大棚蔬菜，但随后就急剧下降，到税费改革的前期，数量已经很少了。

　　整个九十年代都是县乡村利益共同体逐步形成并得到强化的时期，当地政府为了完成税费征收任务都会纵容或默认乡村两级组织的乱收费、乱摊派行为。因此在利益诱惑和体制压力的双重影响下，乡、村、组干部在政策执行上会紧紧跟随在县级政府的后面，亦步亦趋，难以真正站在村民的角度考虑问题。县、乡、村、组自上而下表演的“逼民致富与诱民致富的双重弹唱”在市场供需结构变动和蔬菜价格波动过大的情况下没有能够奏出农民致富的乐章，反而在一定程度上加剧了干群关系的恶化趋势。即使如此，农民也不再愿意种植大棚蔬菜。到了世纪之交的那几年，虽然每年县乡还会照样将蔬菜大棚指标分解到村，但是鉴于蔬菜大棚与麦棉套推广的技术性操作难度不同，村组干部没有可能强制农民在土地上种植蔬菜大棚，也没有可能组织动员农民自己种植了，逼民致富与诱民致富的政策基本上宣告失败，乡村治理的状况出现了逆转恶化的趋势，乡村关系也开始出现裂缝。

（三）税费改革后：惯性思维与民意诉求的直接对话

　　农业税费取消以后，乡镇政府和村级组织再以不能向农民征收农业税费了。紧接而来的乡村体制改革更是减弱了乡镇政府和村级组织对农村社会的控制能力。以我们这次调查的重点地区胡集镇的情况来看，乡镇改革使该乡镇政府的人员编制从270多个急剧压缩到33个行政编制和43个事业编制，在村庄层面基本上主要的村级干部都兼任所在村民小组的组长，而不再另外设立小组长的职务，人员编制的大幅度缩减严重制约了乡村基层组织的办事能力。但是，就是在乡村基层组织已经丧失诱民致富的财政能力支持和办事能力严重下降的情况下，逼民致富的逻辑仍然存在。

　　在压力型体制的惯性思维影响下，蔬菜大棚仍然在当地不断地被各级政府强调推广，以胡集镇胡村为例，前年乡镇分解下来20多个指标，去年则进一步增加到87个，少完成一个指标就要罚村里100元。前年，村组干部各自建了一个蔬菜大棚应付上面的检查，村里也因为任务没有完成而被罚款4000多元。去年，我们去调查的时候乡镇政府正好把指标刚刚分解到村里，村支书干脆连村组干部动员会议也不开了，摆出了一副“死猪不怕开水烫”的架势。村支书如此，其他村组干部更是装作不知道，连问都不问指标的分配情况。基本上所有的村组干部都认为要想完成指标是不可能的，更何况自己今年都不打算干，又怎么去动员其他村民呢。对于乡镇政府的罚款，村组干部大多也不放在心上，“反正一年的村级财政转移支付也就2.3万元，村组干部的工资是必须要发的，其它随便扣，就那么多钱”。

　　村组干部不愿意再跟在县乡政府后面去逼民致富是有苦衷的，一方面他们已经丧失财政收入的来源来“诱民”，也没有了制度性权力作为“逼民”的资本；另一方面蔬菜大棚的推广效益实在太差，他们也不愿意让村民白白地去承担这些不必要的成本和潜在的风险。当地村组干部在谈到他们的难处时，常常会提及邻村的一个案例：

　　前年，李庄村的村干部曾经与乡镇政府签定了蔬菜大棚种植协议，由乡镇政府负责市场销售。在村组干部的大力推动下，该村当年的大棚蔬菜种植非常成功，蔬菜的产量很高，可是却没有办法销售出去。当时蔬菜已经卖到二、三分钱一斤，一车菜4000斤才能卖100元左右，扣除车费50元，雇佣人的费用后，还不够成本。菜农对此表示强烈不满，纷纷找村组干部解决问题。村组干部没有办法，只好拿着协议去找乡镇领导协商解决。乡镇领导同样束手无策，最好通过行政命令的手段将这个村的蔬菜全部下分到全镇剩余的33个行政村，一个村要负责在各自村庄内部消化上万斤蔬菜。菜价由乡镇财政每斤补贴4分钱，各个村自己每斤出6-7分钱，村里要出的部分由乡镇财政所直接从村里的帐上扣除。胡村就分到了3万多斤，村组干部只好开会商量怎么办？由于拉一车菜，觅车需要50元，雇人需要40元，算上中间参与人员的吃饭费用，根本就不够本。所以最后讨论决定将蔬菜全部免费送给本村村民，由他们自己负责去拉。

　　这个案例的出现对当地政府逼民致富的行为是一个极大的讽刺，也在当地民众中间造成了恶劣的影响。当前，类似这样的逼民致富行为已经发生了严重的质的变异，它很难再说明政府逼民致富的政策是为了农民的利益，政府的政策不可避免地要遭遇合法性危机。可是政府的惯性思维依然在作祟，但是农民已经不再买政府的帐，而且在现代传媒的影响和中央政府政策透明度不断提高的情况下，农民对高层的政策已经不再需要通过行政体制的层层传达就直接获知了。这样，地方政府的惯性思维就与来自基层民众的民意诉求发生了直接对话，农民也因此而不再害怕乡村干部的行政制裁，遇事都可以与他们进行政策与法律层面的交涉，因此，不能给农民带来经济收益的逼民致富行为再也不能在农村占有市场。

　　按照改革者的政策设想，税费改革后乡村基层组织的职能应该从行政领导型向服务型进行转变。农业税费的全面取消、粮食直补、良种补贴与农机补贴等惠农政策的先后出台也为乡村基层组织的职能转型提供了难得的机会。但是，在异化的地方政府逼民致富政策的影响下，县乡村压力型体制的怪胎还在隐约地发挥效力，从而不利于当前县、乡、村、组、民五者之间的关系缓和，不利于乡村基层组织的职能转型。

（四）乡村关系的演变逻辑：基于逼民致富行为的反思

　　在地方政府逼民致富30年的历史实践中，前期由于充分把握了农民生存安全与发展诉求之间的主题转换，利用了短缺经济条件下的市场机会，使农民获得了“钱袋子‘鼓’起来”的好处，虽然农民在开始的时候不愿意接受政策的安排，但是在实效面前“逼民”政策还是顺利地得到了推行。到了九十年代，市场供需结构发生了逆转，即使地方政府采取“逼民致富与诱民致富双重弹唱”的方式，也难以推动“逼民”政策得到有效实施，还间接导致乡村基层组织信誉的下降。税费改革以后，政府的逼民致富行为发生了严重变异，政府的惯性思维与民众的民意诉求发生了直接对话，“逼民”政策的合法性遭遇信任性危机，县、乡、村、组、民之间的关系不仅没有好转，还因此而出现恶化的趋势，乡村基层组织的职能转型也因之而任重道远。因此，我们就更加有必要对地方政府逼民致富政策实践的操作程序与影响进行反思，从而为理解乡村治理逻辑的演绎提供一个比较好的解释视角。

　　人民公社解体之后，中国社会的全能型政治模式虽然已经呈现出逐步解体的趋势，但是在上个世纪八十年代的初中期，县乡政府仍然具有说一不二的制度型权力，农民的权利意识也才开始处于慢慢地转变中，而村支书、村主任的选举与任命基本上都是由乡镇政府决定的，这就在无形中保证了自上而下的压力型体制依然存在并发挥作用，在顺风顺水地逼民致富政策实践中既让农民切实得到了经济实惠，同时也保持了良好的自上而下的乡村关系。

　　然而，到了九十年代以后，情况就在无形中发生了转变。由于当时农村社会形势在某些层面出现了恶化的苗头，国家开始限制乡村基层组织制度型权力（申端锋，2006）的操作空间，同时却依旧赋予乡村基层组织诸多的职能型任务，尤其是农业税费及其附加的征收与计划生育工作。在这样的背景下，一方面是乡村基层组织开始呈现出浓厚的赢利型经纪的色彩，机构人员也大幅度的膨胀；另一方面制度型权力的逐步缺失，导致乡村基层组织开始借用私人性的、已经处于瓦解中的“权力的文化网络”来践行来自上面的农村政策。县乡村利益共同体的达成以及其逐利的本性，既造成了农民负担的加重，也影响了乡村基层组织所代表的国家政权在农民心目中的形象，进而也就结束了乡村关系在八十年代的“蜜月期”。豫东平原地区乡村基层组织的逼民致富实践历史也在侧面表明，在乡村关系走出“蜜月期”的情况下，县乡村利益共同体却开始形成，为了推行逼民致富的政策，乡村基层组织不得不同时利用策略型权力和财政盈余将逼民致富政策转化成诱民致富政策来达到政策顺利推行的效果。事与愿违，乡村基层组织大力推行的“诱民”行为并没有给农民带来“致富”的效果。而他们的“政策不回头”行为却使他们进一步失去了源自于农民的信任。这样，乡村关系就出现了两极分化的现象，县、乡、村，以及组，四者之间都维持了利益共同体的关系，而它们与民的关系却在“乡村治理危机”的大背景下出现了越来越大的裂缝。

　　税费改革以后，县乡村利益共同体丧失了存在的基础，逐步归于瓦解，在新农村建设到来的时代，乡村利益共同体（县不在内）已经转变成了关系共同体（陈柏峰，2007）。关系共同体的出现客观上改变了村组两级领导层的性质，以前是紧密的上下级行政隶属性关系，现在村组领导的就任倒成了他们为了照顾乡镇领导与自己的私人面子关系而不得不半推半就式地当选。而在乡村体制改革以前，“村帐乡管”在豫东平原就已经开始推行。在农业税费全面取消，乡镇财源紧张的情况下，这一制度性政策给了乡镇政府有限却有用的操作空间，完全改变了“村帐乡管”政策本身的制度设计目的。豫东平原近些年的情况证明，大棚种植型的逼民致富政策已经演变成了每年上演一次的形式性运动，成了乡镇政府克扣村帐的理由，进而成了乡村关系进一步破裂的一个源头，现有村组干部和有能力的村民不愿意做村官的现象有可能会在不久的将来成为乡村社会普遍的现实。同时，当地逼民致富政策的推行效果客观上也说明当前县、乡、村、组、民，尤其是后四者的关系都呈现出断裂性的不信任，乡、村、组的关系共同体也难以长远维持。这就导致国家力量在乡村社会的存在只具有形式上的效果，导致乡村社会处于自发性发展的状态，“治理危机”与“伦理危机”并存(申端锋，2007)，这给“后国家政权建设”时代乡村社会的和谐发展带来了极大的挑战。

参考文献：

①申端锋：“村庄权力研究：回顾与前瞻”，中国农村观察，2006年第5期。

②申端锋：“中国农村出现伦理性危机”，中国评论，2007年3月号。

③陈柏峰：“新农村建设时代的乡村关系”，开发研究，2007年第4期。