一行三会"伞形监管"优于"超部委大监管"?

一行三会"伞形监管"优于"超部委大监管"?
 
 

王自力　　本报资料
一家之言
文/王自力
如果再增设一个超部委的金融监管协调机构，不可避免地与中央银行代表国家从事金融业协调和宏观管理、维护金融稳定的职能相冲突，使本应需要进一步提升的中央银行权威性和充分彰显央行运用金融工具维护金融稳定的作用大打折扣。
近期，有媒体报道，中国正在尝试建立超“一行三会”(中央银行、银监会、证监会、保监会)和“一部一委”(财政部、发改委)的金融监管协调机制，以适应金融业综合经营发展趋势的需要。并提出为使超部委金融监管协调机构真正发挥其作用，应赋予它实实在在的职权。对此，不论信息来源是否可靠，笔者持有不同意见。
职能冲突之嫌
《中国人民银行法》第一章第二条规定：中国人民银行是中华人民共和国的中央银行。中国人民银行在国务院领导下，制定和执行货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定。因此，法律准确地定位了中国人民银行是代表国家从事金融业协调和宏观管理，维护金融稳定的权威合法机构。中国人民银行不论是制定和执行货币政策，还是维护金融稳定，都必须把视野从以前的银行体系扩展到包括证券、保险在内的整个金融体系，对宏观形势的分析必须考虑整体经济金融运行状况，宏观调控手段的设计和实施也必须考虑整个金融体系和金融市场的变化情况。
人民银行专门设立了金融稳定局，以组织统筹全国的金融稳定事宜。从目前中央银行维护金融稳定的制度安排来看，其内容涵盖五个方面：一是中央银行作为最后贷款人在必要时救助高风险金融机构，化解系统性金融风险；二是从过去对银行业金融机构的直接监管转变为加强对金融业整体风险、金融控投公司及交叉性金融工具的风险进行监测和评估；三是加强对货币市场、外汇市场、资本市场、保险市场、房地产市场之间相互影响的研究，防范跨市场风险；四是综合研究制定金融业改革发展规划，按照我国加入WTO的承诺，促进银行、证券、保险三大行业对外开放，提高我国金融业的国际竞争力，维护国家利益；五是加强与外汇管理相配套的政策的研究与制定工作，防范国际流动资本的冲击。
在此基础上如果再增设一个超部委的金融监管协调机构，虽然说其职能定位侧重于协调，但此机构的行政规格高于人民银行和各部委，其行政权力高度集中，则各监管部门法定职能将会相应削弱。从而不可避免地与中央银行代表国家从事金融业协调和宏观管理、维护金融稳定的职能相冲突，使本应需要进一步提升的中央银行权威性和充分彰显央行运用金融工具维护金融稳定的作用大打折扣。
统一监管是长期目标
监管体制的集权与分权制度安排，需要考量的问题是，监管权应统一由一个独立部门行使还是由多个政府部门共同行使？从国际视野看，为适应金融业综合经营发展的新趋势，许多国家和地区都对金融监管体制进行了改革，形成了几种相对成熟的金融监管模式。目前，主要有美国以美联储(FRB)为核心的伞形监管模式，以及英、日、德等国的统一监管模式(又称功能性监管)。
从具体实践看，两种监管架构在提高监管效率、鼓励金融创新上都具有明显优势。尤其是美国伞形监管模式，构筑了以中央银行为核心、各金融监管机构为组成的监控体系，机构、功能设置合理，风险监测、预警、防范机制完善，既考虑了机构金融业务发展的多样性、特殊性、创新性，又兼顾了风险防范的技术性要求，在缓解原有监控体系中监管真空、监管重叠等问题的同时，有效地组织了对金融控股公司及其下属机构的外部监督和约束，顺应了金融混业发展的要求。
与侧重业务性质的统一监管模式相比，伞形监管是机构监管和功能监管的中间形式，其有效运行有赖于金融控股公司的规范发展和监管经验的积累，以及监管部门畅通的信息沟通渠道。另一方面，由于伞形模式中的主监管者权力在一定程度上受到专业监管部门的牵制，监管效率还不能达到最佳。统一监管则是一种新兴的监管理念，也是一种更高级的监管模式，由单一机构行使监管职能，能够很好地适应金融业务相互交叉的发展趋势，监管成本更低，效率更高，但目前运行模式仍然不太成熟。
我国“十一五”规划明确提出要大力推进综合经营试点。然而从现行“一行三会”的实际情况看，我国现阶段将各监管职能统一到一个机构下，进行统一监管仍存在较大困难。因此，借鉴美国做法，近期内加快建立以人民银行为主导，由银监、证监、保监部门组成的类似伞形监管架构比较符合我国国情。在类伞形监管框架中，人民银行作为伞形监管者，负责对控股母公司和整个金融集团综合层面的监管；银监、证监和保监作为功能监管者，分别负责对所属行业的子公司进行监管。从长期看，则应积极探索建立统一监管模式。
加快建立类伞形架构
1998年5月，为应对东南亚金融危机，成立了中央金融工作委员会，负责综合协调全国的金融工作。2000年9月，人民银行、证监会和保监会共同创建了“金融监管部门联席会议制度”。2003年4月28日，以银监会的正式挂牌为标志，形成了目前的“一行三会”架构，同时，年近5岁的中央金融工委被撤销。其间，不难看出我国真正意义上的金融监管体制正随着金融业的创新发展而不断走向成熟。
对于我们来说，建立有效的监管体制既有“他山之石”，也有“前车之鉴”。应对金融业综合经营的新特点，当务之急，不是重走“金融工委”历史，而是借鉴国外金融监管体制的成熟做法，加快建立类伞形监管架构。
首先，人民银行作为最后贷款人，为风险机构提供的最后流动性支持，能够有效地抑制金融控股公司风险外溢。人民银行对金融控股公司进行监管，可以在全面掌握机构风险点、风险传播的路径和方式的基础上，及时制订风险机构资金救助方案，在减少货币溢出的同时抑制风险扩散，提高公共资金使用的针对性和有效性，维护金融体系稳定。
其次,有利于各监管机构的合作协调。人民银行作为国务院的组成部委，是国家宏观经济金融调控部门之一，具有利用宏观分析正确判断经济金融发展形势的专业优势；而各金融监管机构侧重独立性，更多地从微观和技术性视角关注本行业发展状况，也需要进行全局和整体协调。
(作者系中国人民银行郑州培训学院院长，文中观点不代表本报立场)