国家部委扩权进行时

2006年05月09日 20:26 字体：
近年来，国家的各个监管部门在高层的支持下，开始通过法律制订、部门设置等手段扩充自己的权力，刮起了一轮又一轮的“风暴”。这种扩权，在一定程度上改变了中国的政治生态。
文/记者 欧阳斌
部委扩权
尽管在2005年松花江水污染事件中，国家环保总局局长解振华最后引咎辞职，但是这个部门却并没有因此受到什么影响，相反，在新的一年开始时，它变得更有权力。
2006年2月，《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》公布施行，这部行政法规无疑将成为环保总局的另一把“尚方宝剑”。
2005年，这个过去只是“陪衬”的机构依靠“环境评估”这项权力叫停了30个建设项目，其中26个是电力建设项目，一下子暂停了5个财大气粗的国营电力公司1000亿元的投资运作，震惊舆论。
而现在，这部规定的出台，甚至很有可能使环保总局间接拥有处分官员的权力，这个“不安分”的政府机构应该不会轻易浪费这个大权。
同样的变化还出现在审计署。
同样是在2月，全国人大通过了对《审计法》的修订，这部对75%的条文都进行了修订的新《审计法》提出“地方各级审计机关负责人的任免，应当事先征求上一级审计机关的意见”。
此前一些地方上的审计官员曾经对媒体抱怨，因为自己隶属于地方政府，地方审计困难重重，或者根本无法进行。即便是在“审计风暴”中，也是审计总署唱独角戏，而地方审计部门毫无作为。一些媒体提出要把风暴“引到地方上去”的呼吁也被认为是“空想”。此次对其官员任免的程序性修订给予审计部门更大的人事管理权和一定程度的独立性，“空想”也有了可行性。
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还是在2月，隶属国家安监总局的“国家安全生产应急救援指挥中心”成立，目前还不清楚这个副部级机构是否能让安监总局局长李毅中休息一下。
李毅中在2005年奔走一整年，放出无数狠话，颇有悲剧英雄色彩。今年，这种过分依靠个人英雄主义的情况应该有所改变，安监总局将在“十一五规划”期间用203亿元巨资建立一个覆盖全国31个省级应急救援指挥机构。
届时，最让李毅中头痛的地方蔑视安监总局权威的情况，也应该有很大改善。
至少从2003年开始，大陆民众就开始不断感受到由政府监管部门接连“登台演出”的“风暴现象”：“环保风暴”、“审计风暴”、“安监风暴”……
由此也诞生出一批个性鲜明的官员，如：李金华、潘岳、李毅中等。这些官员的出现，极大地改变了人们印象中政府官员谨小慎微、冠冕堂皇的形象，谈及弱势群体，他们会黯然泪下，谈及社会腐败，会破口怒斥，令人耳目一新。加之这些“风暴”往往触及社会腐败，甚至直指强势部门，也引发民间阵阵喝彩。
当时也有一些冷静的声音认为，这种现象并没有制度依据，人治色彩强烈，或是有政治抱负官员的个人表现，或是要借用大运动的方式推进，很难持久，也不能为长治久安提供借鉴。
但是，直至今年，大陆监管部门活跃的现象并没有“熄火”，反而大有摩拳擦掌之势，而其最直接的表现就是争相扩权。
现有的《国务院组织法》并没有对政府各部门的权限进行清晰的界定，监管部门在权限范围没有法律依据的情况下，开始不断挑战权势部门。引人关注的是，类似行为不仅没有被叫停，反而不断被鼓励，相关部门的权限也一直在扩大。
特别是近年来，不少部门开始求诸法律的完善和保护，此类立法进程又大多十分顺利，这说明，扩权现象并非监管部门自导自演或者个别官员的“一时冲动”，而是政府改革大课题下的重要一项。
政府变身
监管部门的扩权始于1998年，形成规模则是在2003年。两次扩权的大背景恰好都是政府机构改革。
1998年，朱基主持了第4次政府机构改革。这次高调进行的政府机构改革，将电力、煤炭等计划经济下主掌全国经济动脉的政府部门撤销，全部下放并入经贸委。在中央政府中，凡是名称中带有“工业部”字样的机构，在这次改革中全部取消。
同年，在朱基的许可下，审计署向“两会”公布了审计报告。一向弱势的监管部门开始小露头角。
2003年，温家宝领衔的第5次政府机构改革中，成立了国有资产监督管理委员会、中国银行业监督管理委员会和国家食品药品监督管理局。在中央政府中，一下子多出了不少带有“监督管理”字样的机构。
原有监管部门的行政级别也被抬高。例如环保、安监部门被提升为正部级制度，审计署更是直接向国务院总理汇报工作。
回看两次机构改革中的一减一增，似乎是一种人为的制度安排。
国家行政学院教授刘熙瑞在接受《凤凰周刊》采访时表示，监管部门扩权是社会发展的必然趋势。他说：“1992年，中国确立了市场经济，也就是承认了市场拥有经济权力，计划经济条件下形成的政府机构因此要进行相应的改变。”
政府在经济领域的退出，留下了一个空白地带，加之市场经济体制发育不成熟，这些空白地带往往一片混乱。
例如煤矿行业，在朱基推行市场化取向的权力下放、取消主管的煤炭工业部后，地方小煤矿蜂拥而上，导致矿难频发。尽管现在也有要求恢复设立国家主管部门的呼声，但是从现实来看，国家更希望安监总局担当起监督管理责任，而不是恢复以前的全面管理。
刘熙瑞认为，这一转变还有来自社会转型的压力。“市场经济带来的一个必然结果就是公民的权利意识不断增强，”他说，“如果不能很好地处理这种需求，往往就会导致大规模的群体性事件。加强政府的监管力度，也有这方面的考虑。”
1998年政府机构改革大刀阔斧地裁减经济管理部门，被认为是向自己开刀。当时，已有学者发现了这种改革带来的悖论。记者在当年国务院某部门主办的学术刊物上看到一位学者写道：一方面，政府需有一定的权威，才能推动市场经济的建立和完善；另一方面，要推动市场经济的建立和完善，它就不得不向社会和公民让出权力。
面对利益分化越来越大的社会，政府让渡一部分经济管理权力并不意味着放弃社会管理职能 。加强政府部门的监管能力，显然是在经历了不断的摸索和利益博弈之后，找到了新的管治手段。
一位原中央机构编制委员会办公室官员对记者说，提升监管部门的权力，当初并没有系统的策划，而是因为政府改革一向面临“一统就死，一放就乱”的痼疾。几经摸索，才逐步体会到加强监管能力的好处。
部门博弈
而这种好处在过去几年最直观地体现在每年6月的审计报告上。过去几年，对审计报告的报道常常成为媒体的反腐盛会，而这几乎也成为政府各部委官员们深感难受的时候。
2004年，国家审计署公布上一年的审计报告，其中细致地描述了国家电力公司3天会议挥霍304万元的奢侈，并直接点名，称其领导班子要对金额高达211亿元违法违规资金负责。
这一年的审计报告甚至直接点了中央32个部委资金运作存在的问题，其中不乏国资委、发改委、财政部等强势部门。
大陆现在的审计部门仍然隶属于国务院，所以每一份审计报告最终都要由国务院总理亲自审阅，并只有国务院总理同意，才有可能向社会公布。所以，国家审计署连续几年向同届政府的部委开刀，甚至直接触及强势部门，至少事前是得到高层领导默许的。
“李金华胆子大只是表面现象，如果没有高层的批准，至少在程序上审计报告也是无法公布出来的。”中国审计学会会员杨肃昌在接受本刊采访时说，“而中央领导之所以选择让审计署自查家底的做法，除了公共资金纳税人有知情权的法律要求，领导人的开明之外，还因为很多问题中央领导人可能并未察觉，领导人和老百姓一样，都需要通过审计才能知道。”
“这种做法对中央部委之间的关系带来微妙的变化。”中国人民大学行政管理学院教授毛寿龙说，“中央领导人选择把报告公布出来，更可以起到威慑作用，让这些中央部委，特别是强势部门以后更加规范。”
威慑作用是显而易见的，据全国人大常委会透露，自从审计署公布2004年度审计报告以来，已经有121人受到党纪政纪处分，76人被依法逮捕、起诉或者判刑。
而作为被审计对象的中央部委也在一两年之间发生了微妙的变化。
2004年6月，审计报告揭露了国家体育总局动用中国奥委会资金，擅自修建住宅的案例。事后，国内媒体特地找到审计署求证，审计署表示审计结果准确无误，体育总局已在审计报告上签字认可。
但是，令人意外的是，国家体育总局并没有表现出认错悔改的应有态度，而是在网上发表一篇题为《不要炒作 全力支持》的文章，对媒体监督提出了严厉的批评：“有一种情况我们必须注意，当中国的奥运大军开赴雅典的时候，境外一些别有用心的媒体会用各种报道来干扰代表团的工作，使得他们不能专心指挥作战，而疲于应付诸如此类的事件。”
这种解释立刻在网上遭到了尖锐质疑，有评论质问道：“动用资金岂能以‘为国争光’辩解”。
而到了2005年，所有被曝光的部委都没有采取像体育总局一样的态度，要幺保持沉默，要幺表示要积极整改。
2005年年初，国家环保总局叫停30个重大项目之后，环保总局副局长潘岳对媒体表示“依法停建这些项目，引发的震动可以想象，国家环保总局面临的压力不言而喻。”
记者当时曾在国家电力部门的网站上看到一篇感情复杂的文章，文中质问“为什幺受伤的总是我们？”尽管这篇文章并没有对环保部门的决定提出公开反对，但是也引用了“有人评价”认为，环保总局20万元的罚款是“拿了银子就复工”，是“权力寻租”，“环保风暴沦为环保秀”。
但是很快就有官方媒体报道称，国务院总理温家宝在讨论《政府工作报告》时说：“环保总局现在也动真格了，查处了一批违规上马的项目，非常好！”
一位民间环保人士在提到这一事件时，激动地对记者说：“电力部门以前有谁敢动它们啊？”
“我们总是抽象地说中央政府权力很集中，但是要细分，中央政府是由众多的部委组成的，这些部委的权力实际上又是掌握在各部委官员手中的。”不愿透露姓名的原中央机构编制委员会办公室官员在接受本刊采访时说：“而现在我国的政府运作规则下，一些部门存在的问题只能通过腐败问题互相揭发出来，在一般情况下，中央也是没有任何理由来检查它的。现在通过审计等方法可以直接对他们进行经常性的检查了。”
这位官员说：“中央支持把很多调查公布出来，说明了中央的态度，很多部委官员也就有了压力，这至少传递给他们三个信号：第一，好好干，第二，要守法，第三，不要和中央叫板。”
处理与地方关系
2005年，为了从根本上整治矿难频发的现象，国家要求在地方煤矿参股的官员一律限时退出，甚至达到了“留股就丢乌纱帽”的严厉程度。
但令人尴尬的是，一些省份的官员竟然宁可放弃“乌纱帽”，也不“退股”。这一下子使矛盾骤然从解决“官煤勾结”上升到地方挑战中央权威的层面。
自从1994年大陆进行分税制改革之后，地方政府的独立性越来越强，中央地方之间的关系开始逐步突出。一个典型的事例便是2004年温家宝政府在推进宏观调控时，遭到个别地方顽强的抵抗。
中央在力求抑制房地产泡沫的时候，一些省市大员公开对媒体表示不存在“房地产泡沫”。这种现象令不少人惊诧。
在提出建立“法治政府”的情况下，监管部门成为中央保持对地方控制力的一个新渠道。
2005年，国家环保总局叫停26个重大电力建设项目的背景之一，便是中央一再发出预警，表示中国的电能建设已严重过剩，但是因为地方现阶段面临的是实实在在的电荒困扰，修建电站对于本地区经济发展来说仍然非常重要，所以中央的预警并没有收到什幺效果。按以往惯例，面对这种情况一般会由中央政府出面，以行政命令进行宏观调控，但是这次通过环保总局，以环境评价为由叫停这些项目，手段显得更加“圆熟”。
当时有学者对媒体表示：“跟其它手段相比，环保执法更容易在社会和民间达成共识，并且环保方面法律法规相对比较健全，对付违规的大型项目投资极为有效。”
环保总局也承认自己的做法实际上是对中央宏观调控的配合。潘岳对媒体说：“国家对违规电力项目‘叫停’，环保总局从环境评估角度从严把关，就是想用各种宏观政策来促使电力行业健康发展。”
但是，监管部门同样遇到地方的阻力。例如，几乎所有“风暴”都是由中央一级的监管部门发动，并具体实施。地方部门几乎从来没有什幺作为。而国家监管部门也在地方屡屡遭遇尴尬。
国家安监总局局长李毅中在接受中央电视台采访时曾经讲到，国家安监总局在查封一个小煤矿之后，在地方政府的支持下，这个盖着安监总局红印的封条随后就被撕掉。而在此后的一次采访中，李毅中再次讲到这个故事，可见印象至深。
在一次煤炭问题研讨会上，一位地方安监部门的官员对记者抱怨说，自己部门的人员是由地方政府任免，经费由地方财政支出，这种情况下，怎幺可能直接去大规模叫停那些直接涉及地方经济利益的违法违规小煤矿呢？
就在这次会议上，一些地方政府官员和煤矿矿主当着国家安监总局和一些地方安监局官员的面，强烈要求撤销安监局唯一的尚方宝剑—安全生产许可证。一位官员在发言时，毫不客气地说：“地方煤矿发展本来就困难重重，安监局也用生产许可证卡一下，影响极为恶劣。”当时会场气氛显得非常紧张。
面对这种情况，监管部门曾经提出过垂直管理的愿望，即改变现在中央主管业务，其它人事、经费等统归地方管理的双重管理体制，希望以此扭转地方监管部门形同虚设的局面。
但是对此，中央一直没有给出正面回复。一些监管部门官员在媒体讲过一两次后便也不再提及。一位原政府官员对记者解释说：“在这个问题上，中央一直有顾虑，因为改革的方向是向地方放权，现在地方上的人事权在中央，财权一部分也在中央，如果把监管的权力也收上去，地方政府就被抽空了。而且中央也在担心，收上来之后能管得更好吗？”
与公民社会的相互借助
但从目前的情况来看，这些监管部门受到了民众的追捧，而“风暴政治”也已经成为大众热衷的话题。一个很明显的例子发生在今年的两会，国家环保总局新任局长周生贤受到媒体的热烈追捧。
“案头没有放一张纸”，“眼睛从未躲避台下记者的目光”，“发言时经常打出各种手势”，大陆媒体在描写出席新闻发布会的周生贤时，试图通过这样的细节塑造这位局长的“正面形象”。而媒体对他的友善姿态，甚至超过了对几个月前引咎辞职的周的前任解振华。
几乎所有政府监管部门都与媒体保持了非常良好的关系。约请这些部门的领导接受媒体采访，并不是件困难的事情。而要约请其它部委的正部级官员接受采访，几乎只有中央级国家媒体才能做到。
国家环保总局在副局长潘岳的主持下，将原本隶属于中国环境报的“中国环境新闻工作者协会”独立出来，直接由环保总局管理，现有1000多名会员，规模仅次于中国记者协会。潘岳本人还兼任“中国环境新闻工作者协会”和“首都青年编辑记者协会”的主席。据环保总局人士透露，这位媒体明星官员不仅对媒体表现得非常友善，而且还经常约请记者一起聊天，爬山。这种有些违背官场“潜规则”的姿态曾令不少人表示不可理解。
为了与民间环保组织合作，国家环保总局还成立了“中华环保联合会”，作为一个与民间环保组织沟通的平台，避免了官方身份的限制。
他们不仅与民间建立了良好的关系，在具体实践中也非常熟练地利用民间力量来推动环保工作。
就在环保总局宣布叫停30个重大项目、“摸了老虎屁股”的时候，56家民间环保组织随即联合发出公开信，对这一行动表示支持，并对环保总局作出相当高的评价，认为环保总局这一举措对于提高政府执政能力，实现决策科学化民主化都有相当大的推动作用。
“潘岳不会空谈一些概念，而是通过一些事件，让人们体会到他提出的概念是多幺重要。”一位民间环保人士在接受本刊采访时说，“比如圆明园防渗膜事件，环保总局召开听证会，给民间环保组织空间，让它们和媒体去说环境评估多么重要，在民众都接受了这个观点之后，环保总局再站出来，堂堂正正当当地行使了这个权力。”
这位不愿具名的资深环保人士说：“怒江最后建设水坝，可能对民间环保组织来说是一次挫败，但对于环保总局来说并不是，因为它们已经通过这次事件，让大家认识到环境评估的重要性，而环境评估，正是环保总局最为重要的权力之一。”
“这说明中国的一部分官员已经明白了，任何“统治”不仅仅需要法治，也需要政治。”毛寿龙说，“发动媒体和民众为一项政策和措施赢得舆论和民众支持，这是政治民主化的表现，对于民众权利意识的复苏也是很好的启蒙。”
涉及深层改革
通过发动“风暴”来推动监管的落实几乎是现在所有政府监管部门必用的方式。
面对庞大的政府机构，长期处于弱势的监管部门要发挥作用，“风暴”是一种见效快成本低的捷径。
因此，日本神户大学法学教授季卫东在一篇论述中国国内“风暴”现象的评论中，将此与20年前在前苏联发生的切尔诺贝利核电站事故、逼出戈尔巴乔夫政府的公开化、透明化政策的情况相比。
2年前，作为党内监督机构的中纪委试图进行“垂直管理”的改革尝试。尽管这一改革很可能对惩治日益严重的腐败大有帮助，但是也有一些观点担心此举反而会削弱法治的力量。
在接受本刊采访时，对目前行政监管部门的扩权，季卫东表达了同样的担忧，他说：“因为行政性监管的基本逻辑是对内负责，而不是对外负责，围绕监管的权柄难免会有官场包庇或官场倾轧之虞，也难免暗箱操作之弊。”
季卫东认为，如果能够充分落实全国人大、法院以及媒体的法定权利，“监管部门也就不必设置那幺多，也就不必授权那么大，更不必反复来刮什幺风暴了。”
“监管部门不断扩权正是权力结构不断腐败、瓦解的一个显着表象，是政治体制改革裹足不前的必然结果。”季卫东说。
“陈云讲过，‘摸着石头过河’，说明了改革的难度。”原中央机构编制委员会办公室官员对记者说：“机构改革实质是利益改革，更是政治改革。改革没有那幺多事先的策划，但是外部环境的变化，必然会推动内部机制的相应改变。”
来源：凤凰周刊2006年第10期 总第215期