坚决刹住违规建设豪华办公楼之风

《公共政策献言》第十三期

坚决刹住违规建设豪华办公楼之风

一、事件回放

1、河南濮阳县斥巨资修建县委政府办公大楼。作为河南省级贫困县，濮阳每年都需要上级投入巨资维持县财政运转。由于县财政困难，该县普九教育的欠款无力偿还，致使多所学校大门、甚至县政府大门多次被债主封堵。然而就是这样一个小县，近年来却投入巨资建起豪华的县委政府办公大楼。当地群众对此反映强烈。

2、陕西华阴市（县级）未经审批超标建设市委市人大办公楼。2003年8月华阴市遭遇特大洪水灾害，11个村庄被淹，3400多户村民无家可归。洪水过后，国家紧急拨付5906万元灾民迁建资金用于补助灾民建房。3年过去，只有30多户灾民使用资金建设了新房，使用灾民迁建资金总计不到200万元。而在此期间华阴市却耗资1600万元建起了市委、市人大新办公大楼。

3、安徽阜阳市颍泉区耗巨资建豪华政府办公楼。颖泉区的年财政收入刚刚过亿，就投入3000万元(不算土地成本)盖起一座豪华的欧式办公楼。当地人说，这是阜阳市最漂亮的建筑。为了盖这座楼，建在原址上的一所学校被“安置”在一个破旧不堪的院子里，为了给办公楼建配套设施，附近高井村出现很多失地农民。

4、河南郑州市惠济区政府新建了一片占地500多亩的豪华办公楼区。这片耗资7亿的建筑群被媒体讽刺为“世界第一区政府”。据记者调查，惠济区政府年财政收入2亿元，刚从“要饭财政”过渡到“吃饭财政”，区政府新址是在未获得有关部门批准的情况下“先斩后奏”开工建设的。

宽马路、大广场、豪华办公楼等，无论在东部、中部还是西部地区，都不同程度地存在。建设部官员披露，全国662个城市、2万多个建制镇中，约有五分之一的城镇建设存在“形象工程”。

二、政策分析者述评

评论一：竟相上马的豪华办公楼项目反映出一些地方官员的思想误区。一些地方领导干部认为，办公楼惟其宏大，才能显示领导的气魄；惟其豪华，才能显示领导的政绩；惟其庄严，才能显示政府的权威。我们看历史体裁的影视剧会很容易发现，封建时代的衙门就是由巍峨的建筑、宽阔的大门、深深的通道、高高的牌匾、大大的案台等共同构筑而成，这些高大的器物无一不在向公众展示着衙门的威权。时至今日，一些地方领导干部的头脑中仍然存在着封建衙门意识，他们就是想通过上马豪华办公楼项目，向公众宣示其尊崇的地位和至高的权力。其实楼高未必形象好，政府形象靠的是官员的廉洁和高效服务，靠的是政府对公众和企业提供公共产品的质量与服务态度。无数事实表明，党和政府的形象与威信不是靠豪华办公楼树立的，往往是办公楼越高，群众与干部的距离可能会越远；办公楼越豪华，人民与干部的隔膜可能越深。

评论二：竟相上马的豪华办公楼项目反映了财政预决算体制存在漏洞。一方面，政府财政预算的投入方向存在偏差，表现为教育、卫生、公用事业等公共需要尚未得到基本满足，就不惜代价地将公共财政投入到豪华办公楼建设项目上；另一方面，财政预算还存在相对粗放的问题，表现为预算没有细化到具体的项目，执行过程又常常出现变动。有专家评论说，现实生活中，往往是长官意志决定财政开支和预算的方向，甚至可能是政府财政变成了一把手个人的财政，这就更加恶化了本来就已经比较混乱、缺乏监督的财政预决算制度。加上项目审批、建设招投标等环节也存在这样那样的漏洞，给违规违法操作打开了方便之门，事实证明，豪华办公楼背后常常隐藏着腐败。

评论三：竟相上马的豪华办公楼项目反映了人大监督的软弱无力。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，全国人大和地方各级人大是最高权力机关，对财政预算进行监督，是法律赋予人大的重要职责，也是人大代表履行监督权的一个重要内容。但现实是，人大监督表现的不够有力。其一，一些地方人大自身就忽视监督权的行使，导致财政监督权在开始行使时已经落空；其二，部分人大代表缺乏相应的审议、监督财政预算的能力（比如不具备相应的专业知识），致使不少地方人大对政府预算只是匆匆审议、全盘通过；其三，一些地方即使是人大审议时出现一些中肯的批评意见和有针对性的建议，政府对此却缺乏应有的重视和尊重，或是充耳不闻，或是敷衍了事。

三、政策献言

1、倡导勤俭节约风尚，党政机关应率先垂范，做出表率。政府行为往往是社会公共生活的文明标杆，倡导公民节约，政府当率先垂范。在倡导节约型社会的今天，即使是经济发达地区的政府机关也应该本着节约实用的原则开展政务，率先用实际行动为社会各界做出表率。在美国、英国这样的发达国家，许多政府部门的办公楼有着我们想象不到的简朴，有的甚至使用了上百年。面对处于社会主义初级阶段的基本国情，我们的政府官员都应时刻提醒自己要以节减为本。据报道，延安市委书记和市长的办公室都是两小间，不过20多平米，水泥铺地，白灰抹墙。被问及何以如此“寒酸”，其答曰，“办公室再小也不影响决策，钱要用到最需要的地方”，这种观念值得倡导。

2、建章立制规范机关办公楼标准，必要时可提交人大通过相关议案。一些地方政府机关竟相上马豪华办公楼项目，甚至相互攀比，一个重要原因是制度不完善。比如，办公楼规模应该多大、造价应该多少、人均办公面积应该多大、装修水平以及服务功能应该什么标准，没有一个明确规定。建议，由中央政府部门出台相关规定，对省、市、县、乡各级机关办公用房建设（改建、扩建）、装修、使用做出合理的限制。要确定办公用房的使用年限，没达到规定年限不能批准改建与新建；确定办公用房建设规模，应与当地人口总量、经济发展水平相适应，不能超出当地政府的支付能力；确定兴建办公用房的负债比例，本着简朴、大方、实用等原则，能满足办公和群众办事需要即可。南京市试行的《市级机关办公用房装修和办公设备配备标准》是一个有效的尝试，这种做法值得推广。同时我们建议，必要时政府机关办公用房规划建设要提请人大审议，只有人大的监督表现出应有的刚性，政府的行为才能得到有效的约束。如果政府财政预算报告编制太粗、办公用房规划建设不规范，理应遭到人大的反对和否决，如此，政府提交的审议报告或许就会具体而微、具有可审查性了。

3、通过严格执法来规范政府违规修建办公楼的行为。修建机关办公楼从可行性论证，到申请、报批，从土地征用、财政预算的款项拨付，到建筑图纸设计、施工成本核算，从施工方的招投标、监督、验收到内外装修等，每个环节都应有一套严密的监控措施。建议，机关办公楼规划建设过程要全程推行公示制度，将办公楼建设的立项、实施置于民众的监督和舆论之下，实现“阳光决策”。各级人大要强化对财政预算编制的控制与预算执行的监督，必要时可以动用法律授予的听证、质询等权力，也可以仿效价格听证会的形式延请当地群众、机关和基层干部、人大代表、政协委员、老干部等社会各界人士来公议。应规定，未经听证程序不能上报，上级不能批准。

4、对违规违纪修建办公楼项目的责任人要强化责任追究。虽然媒体经常曝光一些地方政府巨资建造豪华办公楼的新闻，但几乎没有听到哪一个地方的领导被追究责任，相反，还有个别热中于修建豪华办公楼的地方领导屡获提拔重用，难怪这股“豪华风”能够越刮越烈。建议，对于那些违规兴建豪华办公楼的责任人要进行严肃查处，对兴建豪华办公楼过程中出现的贪污受贿等腐败行为，要一查到底，严惩不贷。同时应将政绩评价机制和官员问责机制结合起来，绝不能将兴建豪华办公楼等形象工程作为政绩，甚至当作提拨使用的依据，要让那些喜好搞形象工程”、“政绩工程”的官员没有升迁的机会，对那些在兴建豪华办公楼过程中受贿、贪污的官员，要坚决绳之以法。

5、彻底清查、合理处置违规兴建的豪华办公楼。建议国家组成一些联合调查组，清查各级党政机关现有办公用房状况，做出统一的评价。对现存超标的豪华办公楼要根据有关规定和当地实际予以处置，直至采取没收、拍卖、置换等方式改作它用，比如建设博物馆、医院等公益事业。否则，如果任由现有豪华、超豪华的办公楼在一些地方继续存在，新的规定再好，也很难让其他地方信服，更难以推行。

（供稿：北京大学公共政策研究所

执笔人：孟令梅、肖立辉、宸心）