神马文学网[中国户籍制度的前世今生]
来源：百度文库 编辑：神马文学网 时间：2024/05/04 12:31:08
『』中国户籍制度的前世今生
作者：刀锋与火焰 提交日期：2009-3-3 13:10:00 访问：2020 回复：34
2008年岁末，因金融风暴波及下的东南沿海地区为数众多的企业都面临着停产或限产之虞，大批中国农民工不得不提前踏上了返乡的路程。尽管在中国将近半个世纪的高歌猛进的城市化进程中，农民与农民工成为资本原始积累的最主要来源，但当就业寒潮来袭时，被缚于城乡二元户籍藩篱下的农民工仍然不得不如候鸟般地大规模迁徙，只是迁徙的方向却并非温暖的南方。
就在他们肩负行囊、挈妇将雏地挤向万头攒动的火车站时，某人力资源与社会保障部部长立刻在新闻发布会答记者问时向媒体澄清，中国迄今为止还没有发生大规模的裁员和农民工返乡热潮，部分农民工因失去工作岗位回乡是一种正常的流动和理性的选择；而针对珠三角一带的农民工返乡潮，部分媒体的评论则认为，农民工返乡与农民工进城一样，是市场选择的结果，是中国“三农”政策发挥作用的重要体现，原因大致是国家最近正陆续出台一系列支农惠农政策，这无疑对农民返乡具有吸引力；而在开春后不久的广东“两会”期间，九三学社广东省委竟集体上交了一份提案，建议对外来工增加收费，以适当限制外省劳工，减少广东的贫富差距。据此政策及其本土化倾向，则原本在轻重失衡的城乡利益分配格局中居于力薄的一方亦将逐步地等级化，那些不拥有本省身份标识或户籍证明的人将不受政策的正视。至此，民众呼吁了多年的逐步取消户籍制度、实现城乡公共服务的均等化俨然成了镜花水月。
由于长期以来农民工被排除在城市体制之外，因此除了选择返乡，他们似乎也别有它途。而能够剥夺他们迁徙流动自由的，中国人民大学社会与人口学院副教授陆益龙认为，那就是“户籍制度”：因为城乡户籍上的差别，导致农民工在城市社会得不到太多的认可，他们无法分享城镇资源和公共物品，也没有可供他们长远可持续发展的制度，比如城市没有将他们纳入失业保险，也没有将他们纳入最低生活保障等福利里面。
城乡二元户籍制的由来：牺牲农业，哺育工业？
作为一种行之有效的人口管理办法，户籍制度很早便已通行于世界各国，即使是欧美发达资本主义国家也概莫能外。然而，这些欧美发达资本主义国家所实行的却并非严格意义的户籍管理制度，如在美国，户籍管理仅仅是人口的“出生死亡登记大纲”，公民平时可以自由迁徙甚至移民；而法国的户籍信息登记则相对较为繁琐，不仅包括公民的出生年月、性别、单双胞胎等基本内容，还要求对父母的国籍、职业、经济收入、宗教信仰等情况进行详细记录，但是对于城乡之间的人口流动，法国政府也没有任何强制性的行政措施，搬家只需通知以前的社会保险机构，将其个人资料转到新住址所在地的相应机构即可。
目前，只有朝鲜与贝宁等少数几个国家与中国一样，实行严格的城乡割裂的户籍管理制度。而中国城乡二元户籍制度的确立，可溯及上一世纪五十年代。当时适逢新中国建立伊始，百业待兴，但国内民无足食，人无足力，经济基础可谓一穷二白；而国外，西方资本主义阵营所强势推行的经济封锁与外交孤立，更进一步恶化了中国的现实处境。为集中力量进行经济建设，国家制定了以优先发展军重工业为主要战略的“一五”计划。在这期间，国家对于流入城市的农村劳动力并未严令封闭。但随着1956年中苏关系的急剧恶化，这种情况发生了变化。
由于中苏交恶，苏联停止了对中国工业化的后续投资。苏联停止援助后，政府财政赤字大规模增加，基本丧失了扩大再生产能力，没有新增扩大再生产就没有新增就业，所以1959年政府不得不把进城的人向外迁移，在题为《我们是怎样失去迁徙自由的》的文章里，中国三农问题专家、中国人民大学教授温铁军这样分析道。而据其统计，在1952—1957年的“一五“计划期间，大约有2000多万的农民工已经自由流入城市；但从1959年开始到1960年，大概用两年左右的时间，又从城里迁出了2000万人。
农村人口的大量涌入，对城市的既有生存空间形成巨大的挑战；而在当时，由于城市缺乏产业支撑，可供利用的资源稀少，就业机会枯竭，为减少社会的不安定因素，保障“一五”重工业发展战略的顺利实施，1953年7月国务院发出《关于制止农民盲目流入城市的紧急通知》，限制农村人口盲目流入城市，这就是“盲流”一词的来源。而被视为中国人口管理制度分水岭的，则是1958年1月全国人大常委会通过并以国家主席令形式颁布的《中华人民共和国户口登记条例》。该条例以国家法律的形式对户籍管理的宗旨、户口登记的范围、主管户口登记的机关、户口簿的作用、户口申报与注销、户口迁移及手续、常住人口与暂住登记等方面都作了明确规定。它的出台，标志着全国城乡统一户籍制度的正式形成。
然而，中国城乡二元户籍制度的实施，大面积的盲流仅仅是其中的一个因素，最终的根源还在于中国沿袭的是苏联模式的工业化路径。这种工业化的模式，与苏联计划经济时代小农生产占绝对经济优势的特定历史国情是分不开的，在当时的历史条件下，苏联的工业建设只能依赖低价收购农产品甚至剥夺农民农业生产资料的手段来为其积累资本。同样，作为落后农业生产社会的中国也不例外地以全额提取农业剩余来哺育工业。北京理工大学教授胡星斗就指出，对比西方国家先发展轻工业、积累了大量资金再逐渐投资到重工业的发展模式，当时中国优先发展重工业的战略“客观使得轻工业没有为重工业提供积累的机会”，只能通过“把农民固定在土地上，让他动弹不得，永远种粮食这种方式来实现资金积累”，从而演变为一场对农民的“掠夺”。这样，城乡二元户籍制度的制定与实施，就有力地阻断了农村人口成批量的单向流动，确保了农业生产作为工业建设资金的支柱性来源。
不可否认，这种城乡二元户籍制度在当时中国的工业化进程中起到了非常积极的作用，但随着社会的发展，城乡二元户籍制逐渐积累起了陈年的痼疾。尤其是1959年-1961年的“三年自然灾害”造成了我国商品粮供应的全面紧张，1963年公安部又依据是否吃国家计划供给的商品粮，将户口分成了“农业户口”和“非农业户口”。在严格的计划经济时代，生活消费品和生产资料的供给都以户口性质为依据，这样户口的登记注册功能就逐渐地向着利益分配功能异化。
1964年8月，国务院批转了《公安部关于处理户口迁移的规定(草案)》，并提出了两个“严加限制”：对从农村迁往城市、集镇的要严加限制；对从集镇迁往城市的要严加限制。1977年11月，国务院又批转了《公安部关于处理户口迁移的规定》，进一步强调严格控制农村人口进入城镇，第一次正式提出严格控制“农转非”。
可以说，中国城乡二元户籍制度自实施之初，便建立在制度化的非正义基础上，它以牺牲农民自由迁徙的权利、在相当程度上剥夺农民农产剩余的方式换取了工业生产的高速增长，尽管后来随着向市场经济的转型，户籍制度背后的资本输送途径也逐渐在事实上被淘汰，但其作为利益分配角色的另一项功能却不断得到强化，并进而整体构成了一个政治经济文化利益向城市倾斜、城乡待遇落差向社会生活各个领域渗透和扩张的严密体系。
城乡二元户籍制的破冰：盘根错节的利益实质？
改革开放后，国家实行自由开放的市场经济政策，要求包括物资、信息与劳动力等在内的市场资源都能够自由流动、高效配置，这样城乡两大经济实体沉闷板滞的二元结构逐渐被打破，农民又开始大规模地涌入城市，并逐渐形成了具有显著中国特色的第一大群体——农民工。
1984年10月，国务院发布《关于农民进入集镇落户问题的通知》，规定凡在集镇务工、经商、办服务业的农民和家属，在集镇有固定住所，有经营能力，或在乡镇企事业单位长期务工，准落常住户口，口粮自理。这一文件，使户籍坚冰由此破开了首道裂缝，农民开始获得了在城市合法生存的权利。随后，商品粮分配制度实现改革，农民进入城市少了“自带口粮”障碍，事实上形成了大量农民工涌向城市的打工热潮。
1985年7月，公安部颁布了《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》，决定对流动人口实行《暂住证》、《寄住证》制度，允许暂住人口在城镇居留，这些规定对《中华人民共和国户口登记条例》中关于超过三个月以上的暂住人口要办理迁移手续或动员其返回常住地的条款，作了实质性的变动。
1985年9月，全国人大常委会颁布实施《中华人民共和国居民身份证条例》，规定凡16岁以上的中华人民共和国公民，均须申领居民身份证，为人口管理的现代化打下了基础。
但是，暂住证与身份证的长期并存，使城市外来务工群体承担了极大的改革成本，在某些地方个别部门竟将其作为敛财创收的工具，借机抬价，肆意罚款，滥用权力，粗暴查证，强行侵入他人的卧房与浴室，甚至将刚下车站及寻亲的外来人员等押上收容车送往派出所或精神病院。曾有媒体报道，湖北一美丽的打工妹就因查房而当场被活活吓死。
据中国第一卧底记者石野的备案，还有如下等暴力事件：2000年7月26日，湖南人苏萍（化名）被警察作为“盲流”收容的两天两夜期间，遭到众多暴徒惨无人道的轮奸；2000年8月24日夜，19岁的少女宋苏朵到昆明探亲，遇到几名便衣查暂住证，晚上11时许，宋苏朵从警车上跌落摔死；2001年10月25日，四川资中人蔡刚在被深圳龙新派出所工作人员清查证件过程中离奇死亡，有目击者说，蔡刚是被派出所治安员和便衣民警殴打致死；2003年1月24日晚，5个被广州白云区庆丰居委会治保队搜查没有暂住证的外来工，在被关上收容车后没多久，便从高速行驶的收容车上一个接一个地掉下来，其中1人受轻伤当场“逃跑”，2人因脑颅积血而命丧黄泉……所谓“二十年间一恶法，杀人如草不闻声”，形之于１９８２年实施以来的“城市流浪乞讨人员收容遣送办法”，可谓不失毫厘！就这样，作为户籍管理制度组成部分的暂住证制度，在被地方上某些素质低劣的执法人员将其绑架上收容遣送制度之后，已经严重背离了设计者的初衷。
2003年，随着湖北一青年在广州救治站被意外殴打致死，臭名昭著的收容遣送制度终于被彻底送进了坟墓，而与之相随多年的暂住证制度也因此而告一段落！
在实际执行过程中，暂住证制度反映的其实就是城市对外来务工人员深层次的差别对待！那些从农村流入城市的建设者发现，他们因户籍问题而缺乏生命安全保障，却长期被视为城市社会的不安定因素和治安隐患，饱受着文化水平低下、专业技能匮乏乃至偷盗抢劫、打架斗殴、聚众赌博、卖淫嫖娼等等骂名，甚而连生活贫困、生存环境恶劣都成为指认他们心理畸变的理由，殊不知，正是由于户籍问题衍生下城市基本公共服务的非均质化，才造成当前这些令人痛心的局面！在依据户口性质对社会生活各领域进行利益分配的前提下，多少外地城镇户籍人口在就业、教育、医疗、社保与抚恤上遭受着不公正的待遇？要缴纳多少数目可观的异地借读费，他们才能供其子女上学，即使国家已经在年初明令禁止义务教育阶段收取借读费？而录取分数线的高低悬殊，又造就了多少“高考移民”？又有多少找工者因为没有大中城市户籍而被企业拒之门外？
就业和教育一起，是如今附着在户口身上最大的两座大山，中国人民大学劳动人事学院副院长刘尔铎在接受《瞭望新闻周刊》记者采访时说。以北京为例，就业方面，政府机关、国企、事业单位大都需要北京户口，而私营企业则不需要；教育方面，外地人口子女到当地正规学校上学得交两三万元左右的择校费，而与之相应的一个现象是，北京有不少小学都招不满，有的小学甚至撤并了。社会保障也是附在户口身上的一大利益，最明显的就是只有城里人才能享受得到的低保。此外，住房方面，经济适用房也是本地居民的“专利”，低利息的公积金购房也基本只属于当地城市居民。
即使是在取消农业户口、统一城乡户口登记制度的河北等13省市区试点，不剥离附加于城市户口权益的居民身份统一，也仅仅是在表面称谓上具有标志意义，难以实质革除城乡壁垒之间的资源配置差异。
“宣布了的未必做了，做了的未必做完了，做完了的未必配套了”，中国人民公安大学治安系教授、户籍问题专家王太元认为，实行一元化的户籍管理“快慢没有意义，关键看配套，光是形式上统一户口没有什么用。”而深化改革的关键，就在于加快改革以剥离附着在户口背后的各种利益，把隐藏在户口之后的劳动、人事、工资、物价、教育、卫生、社会福利等相关配套政策与户口制度脱钩。
在王太元教授看来，由于没有在行政上强行将各种社会福利政策与户籍制度剥离，这些年来媒体所谓的“彻底”的户籍改革，其实都没有实质突破公安部1998年关于户籍问题的四条意见。这四条意见主要是：实行婴儿落户随父随母自愿的政策；放宽解决夫妻分居问题的户口政策；投靠子女的老人可以在城市落户；尤其是第四条：“在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民，及随其共同居住的直系亲属，凡在城市有合法固定的住所、合法稳定的职业或者生活来源，已居住一定年限并符合当地政府有关规定的，可准予在该城市落户。”
这四条意见，涵盖了中国当前户籍改革的两大主体政策：一是照顾亲属移民，允许婴儿、老人及妇女等婚姻家庭生活成员随迁落户；二是鼓励人才移民，对有能力在城市投资建设、兴办实业的高素质人才给予购房落户的政策优待。
这是迄今为止，目前社会评价最高、最好的一次户籍改革！
城乡二元户籍制的改革：城市维持特权，农民不愿转户？
毋庸讳言，中国城乡隔离的二元户籍制，已经成为城市维持其特权的工具。当前中国户籍制度的改革，其实质就是打破城市根深蒂固的特权意识，实行以具有稳定就业和住所为基本条件的户口迁移准入制，迫使城乡公共服务均等化；而城乡户籍制度改革受阻，关键就在于多数城市居民不愿农村户籍人口分其一杯羹，因此他们以外来人员增加将导致城市犯罪率上升、公共资源紧缺、就业机会减少等为由，本能地抵触这一户籍制度改革，却对大城市的住房、交通等高昂的生活成本避而不谈！
年初，中国社科院发表评论文章认为：“城市居民是这一制度的既得利益者，是受到这一制度保护的利益群体。因此，他们并不希望清楚户口身份边界。即便在当前市场转轨过程中，一些资源配置的原则已经与户口身份发生分离，但是，户口身份的边界仍能帮助他们缓解市场竞争的压力，让他们在市场竞争中得到一定保护。此外，地方政府为了减少其管理成本、减轻自身责任，会有意无意地限制外来流动人口，或是尽量推卸对外来人口的管理责任，于是，他们会运用户籍管理作为其施政的依据。”
然而，还有一种现象为我们所忽略的是，在13省市区力推城乡统一的一元化户籍登记模式，鼓励有地居民以土地承包经营权置换居民养老保险、以宅基地置换城镇住房时，很多农民对此并没有表现出太多的热情。以往，在城市打工的农民一旦失去其就业岗位，再不济者也可以回到农村种田为生，但是假若他们现在以牺牲土地承包经营权和宅基地的代价作为转户的条件，那就意味着他们在农村将无地可种，无处为家，其风险将大大提升！此外，就当前的现实而言，辛辛苦苦换来的城市户口，也未必能给他们多少看得见的好处，相反在农村还能继续享受到国家惠农、支农等一系列利好的政策。可见，取消农业户口，实行一元化户籍管理制度并没真正触及到实质。
目前，社会关于户籍改革的意见，主要有如下三种：
一是强调剥离附着在户籍制度背后的各种不公平福利政策，以中国户籍专家王太元为代表的人士认为，户籍制度改革成功与否，关键不在于能否自由地选择迁居地，而在于能否享受到将迁入地的同等待遇，“如果不包括后者，我们早就实现自由迁移了”。因此，他主张在就业、教育、医疗、社会福利等领域分别进行改革，以剥离附着在户口背后的各种利益，这样不仅阻力小、见效快，而且覆盖面广。
二是实现城乡公共服务的均质化，针对王太元教授的观点，中国城市规划设计研究院副总规划师赵燕菁提出了不同的意见，他认为只要在各类公共产品方面存在落差，就会有门槛，“弱化乃至最终消灭户籍制度的关键，就在于尽快缩小不同城市间和城乡间的经济落差，促进人口的均质化。”而鉴于户籍所牵连到的其他领域和各地情况的差异，赵燕菁认为应采取因地制宜的原则，放权于地方。但条块分明、权力膨胀、利益有别的地方，因各自承担着社会改革成本之压力，实际上无意也不愿在公共资源上再重新优化配置。放权于地方，最终只能继续维持户籍改革的无为状态，赵燕菁的建议其实无异于痴人说梦！
而《南方农村报》也在去年年底发表了“南越君“的评论——《户籍改革的关键是公共服务均等化》：“如果农村地区的教育、医疗和社会福利等公共服务能够得到有效改善，城乡生活趋于一体化，农村居民和城市居民的社会保障等利益趋于均衡，那么附着在户籍制度上的潜利益即使没有行政上的强制剥离，也会因为城乡利益大一统而逐渐瓦解和消弥。”但是，也正如作者所意识到的，“实现城乡基本公共服务的均等化，跟城市化进程和新农村建设息息相关，也跟农村经济的繁荣和农民生活改善密不可分，它们的最终实现仍然曲折而漫长。”
第三种，也是较为激进的一种意见，则要求彻底废除户籍制度，代之以身份证信息系统，“类似于美国的社会安全号，将个人和家庭信息、就业收入以及财产情况、信用守法纳税记录、养老医疗低保等社会保障资料、甚至做义工、志愿者等事项一并纳入全国统一的身份证号数据库中，按照身份证号建立社会安全网，建立可衔接、可转移、全国统一的社会保障体系；同时将个人档案电子化、透明化，进入身份证管理系统中，供全社会有条件地查询，打破城乡界线、地区界线、城市界线，塑造政府与公民之间透明、互信的新型关系。”（胡星斗《户籍制度的违宪分析和社会危害》）
这种身份证信息系统，主要是借鉴了美国户籍管理上的计算机系统信息化手段，尽管囿于当前不发达地区难以令人乐观的信息化水平与信息覆盖范围，建立全国统一的信息数据库也许一时无法到位，但只有这样才能彻底革除民众在就业、教育、医疗、社保等公共权利上的利益分配差异。同时，以确认居民实际居住地的户口迁移准入制，取代容易滋生权力设租与寻租行为的行政审批制；而在实行户口迁移准入制时，须再进一步放宽当前以“合法固定住所”与“稳定的职业或生活来源”为基本条件的落户限制，否则众多购不起房的人，将永远无法为实际居住城市所接纳。
居住证时代：看上去很美？
2008年，因全国各地出台或宣布出台户籍改革措施程度密集，被某些媒体称为中国户籍改革的推进年。而其中，最为显著的则莫过于居住证制度的广泛实施，因此毋宁称户籍改革在这一年正式步入了“居住证时代”！
这一年的6月30日，上海浦东新区正式对外发布：一系列“居住证与户籍接轨”的探索正在积极酝酿之中，年底有望在浦东先行先试。
8月1日，广东省深圳市正式实施居住证制度。按照推进计划，深圳市居住证办理人数将达到500万。今后凡持有深圳“居住证”的居民子女可在深圳接受义务教育，持有10年长期“居住证”的居民将被纳入社会保障体系。
此外，为建设城乡统一劳动力市场，江西省也于是年宣布，将探索取消农业和非农业户口划分，逐步建立以居住证管理为核心，以居住地登记户口为基本形式，以合法固定住所或稳定职业为准入条件，城乡统一流动的户籍管理制度。
到了2009年2月23日凌晨，上海终于正式出台《持有<上海市居住证>人员申办本市常住户口试行办法》，一时之间“沪籍新政”成为舆论关注的焦点。据上海媒体称，这项“沪籍新政”是变指标管理为条件管理，变微观调控为宏观调控，达到条件者就可转为上海户口，“这对于身怀才干、想要扎根上海的数百万持居住证者而言，无疑是‘重大利好’。”这样看来，上海户籍新政的破冰意义似乎不容低估，然而从《上海户籍松动扯上人才，改了也是白改》、《上海户籍新政瞄准精英成变相奖励手段》、《中国户籍改革不能只走精英化路线》等相关评论标题来看，社会舆论对此却似乎并不买账。因为根据《试行办法》，在上海申办本市常住户口，需要符合如下五大条件：持有《上海市居住证》满7年；参加上海市城镇社会保险满7年；依法在上海市缴纳所得税；在本市被聘任为中级及以上专业技术职务或者具有技师(国家二级以上职业资格际上证书)以上职业资格，且专业及工种对应；无违反国家及本市计划生育政策规定行为、治安管理处罚以上违法犯罪记录际及其他方面的不良行为记录。
而能够不受上述持证、参保或职称之规定优先落户的，则仅包括：在上海市作出重大贡献并获得相应奖励；最近连续3年在本市缴纳城镇社会保险基数高于本市上年度职工平均工资2倍以上的，或者最近连续3年计税薪酬收入高于上年同行业中级技术、技能或管理岗位年均薪酬收入水平的；最近连续三个纳税年度内累计缴纳总额及每年最低缴纳额达到本市规定标准的，或者连续3年聘用本市员工人数达到规定标准的。
在如此高位的门槛之下，有条件申办常住户口的，适者寥寥；而在“沪籍新政”颁布之际，能符合持证满7年的转户要求的，则一个都没有！但在这项排除了普罗大众的“沪籍新政”面前，竟然有不少老上海人与旧移民对此表示质疑甚至强烈不满，他们担心大量新移民涌入会抢了他们的饭碗。试问，还有400多万的农民工因不具有本科以上学历和聘用公司注册实到资金100万元以上等条件，甚至连申办上海居住证的资格都没有，他们又将找谁去？上海人之无耻，可谓于今尤甚！
与此同时，深圳居住证制度的设计者、市政协委员杨一平，也因建议试行持证5年直转户籍引发民众热议，至于提案最终结论如何，且拭目以待!
2009-3-2于深圳
作者：刀锋与火焰 提交日期：2009-3-3 13:10:00 访问：2020 回复：34
2008年岁末，因金融风暴波及下的东南沿海地区为数众多的企业都面临着停产或限产之虞，大批中国农民工不得不提前踏上了返乡的路程。尽管在中国将近半个世纪的高歌猛进的城市化进程中，农民与农民工成为资本原始积累的最主要来源，但当就业寒潮来袭时，被缚于城乡二元户籍藩篱下的农民工仍然不得不如候鸟般地大规模迁徙，只是迁徙的方向却并非温暖的南方。
就在他们肩负行囊、挈妇将雏地挤向万头攒动的火车站时，某人力资源与社会保障部部长立刻在新闻发布会答记者问时向媒体澄清，中国迄今为止还没有发生大规模的裁员和农民工返乡热潮，部分农民工因失去工作岗位回乡是一种正常的流动和理性的选择；而针对珠三角一带的农民工返乡潮，部分媒体的评论则认为，农民工返乡与农民工进城一样，是市场选择的结果，是中国“三农”政策发挥作用的重要体现，原因大致是国家最近正陆续出台一系列支农惠农政策，这无疑对农民返乡具有吸引力；而在开春后不久的广东“两会”期间，九三学社广东省委竟集体上交了一份提案，建议对外来工增加收费，以适当限制外省劳工，减少广东的贫富差距。据此政策及其本土化倾向，则原本在轻重失衡的城乡利益分配格局中居于力薄的一方亦将逐步地等级化，那些不拥有本省身份标识或户籍证明的人将不受政策的正视。至此，民众呼吁了多年的逐步取消户籍制度、实现城乡公共服务的均等化俨然成了镜花水月。
由于长期以来农民工被排除在城市体制之外，因此除了选择返乡，他们似乎也别有它途。而能够剥夺他们迁徙流动自由的，中国人民大学社会与人口学院副教授陆益龙认为，那就是“户籍制度”：因为城乡户籍上的差别，导致农民工在城市社会得不到太多的认可，他们无法分享城镇资源和公共物品，也没有可供他们长远可持续发展的制度，比如城市没有将他们纳入失业保险，也没有将他们纳入最低生活保障等福利里面。
城乡二元户籍制的由来：牺牲农业，哺育工业？
作为一种行之有效的人口管理办法，户籍制度很早便已通行于世界各国，即使是欧美发达资本主义国家也概莫能外。然而，这些欧美发达资本主义国家所实行的却并非严格意义的户籍管理制度，如在美国，户籍管理仅仅是人口的“出生死亡登记大纲”，公民平时可以自由迁徙甚至移民；而法国的户籍信息登记则相对较为繁琐，不仅包括公民的出生年月、性别、单双胞胎等基本内容，还要求对父母的国籍、职业、经济收入、宗教信仰等情况进行详细记录，但是对于城乡之间的人口流动，法国政府也没有任何强制性的行政措施，搬家只需通知以前的社会保险机构，将其个人资料转到新住址所在地的相应机构即可。
目前，只有朝鲜与贝宁等少数几个国家与中国一样，实行严格的城乡割裂的户籍管理制度。而中国城乡二元户籍制度的确立，可溯及上一世纪五十年代。当时适逢新中国建立伊始，百业待兴，但国内民无足食，人无足力，经济基础可谓一穷二白；而国外，西方资本主义阵营所强势推行的经济封锁与外交孤立，更进一步恶化了中国的现实处境。为集中力量进行经济建设，国家制定了以优先发展军重工业为主要战略的“一五”计划。在这期间，国家对于流入城市的农村劳动力并未严令封闭。但随着1956年中苏关系的急剧恶化，这种情况发生了变化。
由于中苏交恶，苏联停止了对中国工业化的后续投资。苏联停止援助后，政府财政赤字大规模增加，基本丧失了扩大再生产能力，没有新增扩大再生产就没有新增就业，所以1959年政府不得不把进城的人向外迁移，在题为《我们是怎样失去迁徙自由的》的文章里，中国三农问题专家、中国人民大学教授温铁军这样分析道。而据其统计，在1952—1957年的“一五“计划期间，大约有2000多万的农民工已经自由流入城市；但从1959年开始到1960年，大概用两年左右的时间，又从城里迁出了2000万人。
农村人口的大量涌入，对城市的既有生存空间形成巨大的挑战；而在当时，由于城市缺乏产业支撑，可供利用的资源稀少，就业机会枯竭，为减少社会的不安定因素，保障“一五”重工业发展战略的顺利实施，1953年7月国务院发出《关于制止农民盲目流入城市的紧急通知》，限制农村人口盲目流入城市，这就是“盲流”一词的来源。而被视为中国人口管理制度分水岭的，则是1958年1月全国人大常委会通过并以国家主席令形式颁布的《中华人民共和国户口登记条例》。该条例以国家法律的形式对户籍管理的宗旨、户口登记的范围、主管户口登记的机关、户口簿的作用、户口申报与注销、户口迁移及手续、常住人口与暂住登记等方面都作了明确规定。它的出台，标志着全国城乡统一户籍制度的正式形成。
然而，中国城乡二元户籍制度的实施，大面积的盲流仅仅是其中的一个因素，最终的根源还在于中国沿袭的是苏联模式的工业化路径。这种工业化的模式，与苏联计划经济时代小农生产占绝对经济优势的特定历史国情是分不开的，在当时的历史条件下，苏联的工业建设只能依赖低价收购农产品甚至剥夺农民农业生产资料的手段来为其积累资本。同样，作为落后农业生产社会的中国也不例外地以全额提取农业剩余来哺育工业。北京理工大学教授胡星斗就指出，对比西方国家先发展轻工业、积累了大量资金再逐渐投资到重工业的发展模式，当时中国优先发展重工业的战略“客观使得轻工业没有为重工业提供积累的机会”，只能通过“把农民固定在土地上，让他动弹不得，永远种粮食这种方式来实现资金积累”，从而演变为一场对农民的“掠夺”。这样，城乡二元户籍制度的制定与实施，就有力地阻断了农村人口成批量的单向流动，确保了农业生产作为工业建设资金的支柱性来源。
不可否认，这种城乡二元户籍制度在当时中国的工业化进程中起到了非常积极的作用，但随着社会的发展，城乡二元户籍制逐渐积累起了陈年的痼疾。尤其是1959年-1961年的“三年自然灾害”造成了我国商品粮供应的全面紧张，1963年公安部又依据是否吃国家计划供给的商品粮，将户口分成了“农业户口”和“非农业户口”。在严格的计划经济时代，生活消费品和生产资料的供给都以户口性质为依据，这样户口的登记注册功能就逐渐地向着利益分配功能异化。
1964年8月，国务院批转了《公安部关于处理户口迁移的规定(草案)》，并提出了两个“严加限制”：对从农村迁往城市、集镇的要严加限制；对从集镇迁往城市的要严加限制。1977年11月，国务院又批转了《公安部关于处理户口迁移的规定》，进一步强调严格控制农村人口进入城镇，第一次正式提出严格控制“农转非”。
可以说，中国城乡二元户籍制度自实施之初，便建立在制度化的非正义基础上，它以牺牲农民自由迁徙的权利、在相当程度上剥夺农民农产剩余的方式换取了工业生产的高速增长，尽管后来随着向市场经济的转型，户籍制度背后的资本输送途径也逐渐在事实上被淘汰，但其作为利益分配角色的另一项功能却不断得到强化，并进而整体构成了一个政治经济文化利益向城市倾斜、城乡待遇落差向社会生活各个领域渗透和扩张的严密体系。
城乡二元户籍制的破冰：盘根错节的利益实质？
改革开放后，国家实行自由开放的市场经济政策，要求包括物资、信息与劳动力等在内的市场资源都能够自由流动、高效配置，这样城乡两大经济实体沉闷板滞的二元结构逐渐被打破，农民又开始大规模地涌入城市，并逐渐形成了具有显著中国特色的第一大群体——农民工。
1984年10月，国务院发布《关于农民进入集镇落户问题的通知》，规定凡在集镇务工、经商、办服务业的农民和家属，在集镇有固定住所，有经营能力，或在乡镇企事业单位长期务工，准落常住户口，口粮自理。这一文件，使户籍坚冰由此破开了首道裂缝，农民开始获得了在城市合法生存的权利。随后，商品粮分配制度实现改革，农民进入城市少了“自带口粮”障碍，事实上形成了大量农民工涌向城市的打工热潮。
1985年7月，公安部颁布了《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》，决定对流动人口实行《暂住证》、《寄住证》制度，允许暂住人口在城镇居留，这些规定对《中华人民共和国户口登记条例》中关于超过三个月以上的暂住人口要办理迁移手续或动员其返回常住地的条款，作了实质性的变动。
1985年9月，全国人大常委会颁布实施《中华人民共和国居民身份证条例》，规定凡16岁以上的中华人民共和国公民，均须申领居民身份证，为人口管理的现代化打下了基础。
但是，暂住证与身份证的长期并存，使城市外来务工群体承担了极大的改革成本，在某些地方个别部门竟将其作为敛财创收的工具，借机抬价，肆意罚款，滥用权力，粗暴查证，强行侵入他人的卧房与浴室，甚至将刚下车站及寻亲的外来人员等押上收容车送往派出所或精神病院。曾有媒体报道，湖北一美丽的打工妹就因查房而当场被活活吓死。
据中国第一卧底记者石野的备案，还有如下等暴力事件：2000年7月26日，湖南人苏萍（化名）被警察作为“盲流”收容的两天两夜期间，遭到众多暴徒惨无人道的轮奸；2000年8月24日夜，19岁的少女宋苏朵到昆明探亲，遇到几名便衣查暂住证，晚上11时许，宋苏朵从警车上跌落摔死；2001年10月25日，四川资中人蔡刚在被深圳龙新派出所工作人员清查证件过程中离奇死亡，有目击者说，蔡刚是被派出所治安员和便衣民警殴打致死；2003年1月24日晚，5个被广州白云区庆丰居委会治保队搜查没有暂住证的外来工，在被关上收容车后没多久，便从高速行驶的收容车上一个接一个地掉下来，其中1人受轻伤当场“逃跑”，2人因脑颅积血而命丧黄泉……所谓“二十年间一恶法，杀人如草不闻声”，形之于１９８２年实施以来的“城市流浪乞讨人员收容遣送办法”，可谓不失毫厘！就这样，作为户籍管理制度组成部分的暂住证制度，在被地方上某些素质低劣的执法人员将其绑架上收容遣送制度之后，已经严重背离了设计者的初衷。
2003年，随着湖北一青年在广州救治站被意外殴打致死，臭名昭著的收容遣送制度终于被彻底送进了坟墓，而与之相随多年的暂住证制度也因此而告一段落！
在实际执行过程中，暂住证制度反映的其实就是城市对外来务工人员深层次的差别对待！那些从农村流入城市的建设者发现，他们因户籍问题而缺乏生命安全保障，却长期被视为城市社会的不安定因素和治安隐患，饱受着文化水平低下、专业技能匮乏乃至偷盗抢劫、打架斗殴、聚众赌博、卖淫嫖娼等等骂名，甚而连生活贫困、生存环境恶劣都成为指认他们心理畸变的理由，殊不知，正是由于户籍问题衍生下城市基本公共服务的非均质化，才造成当前这些令人痛心的局面！在依据户口性质对社会生活各领域进行利益分配的前提下，多少外地城镇户籍人口在就业、教育、医疗、社保与抚恤上遭受着不公正的待遇？要缴纳多少数目可观的异地借读费，他们才能供其子女上学，即使国家已经在年初明令禁止义务教育阶段收取借读费？而录取分数线的高低悬殊，又造就了多少“高考移民”？又有多少找工者因为没有大中城市户籍而被企业拒之门外？
就业和教育一起，是如今附着在户口身上最大的两座大山，中国人民大学劳动人事学院副院长刘尔铎在接受《瞭望新闻周刊》记者采访时说。以北京为例，就业方面，政府机关、国企、事业单位大都需要北京户口，而私营企业则不需要；教育方面，外地人口子女到当地正规学校上学得交两三万元左右的择校费，而与之相应的一个现象是，北京有不少小学都招不满，有的小学甚至撤并了。社会保障也是附在户口身上的一大利益，最明显的就是只有城里人才能享受得到的低保。此外，住房方面，经济适用房也是本地居民的“专利”，低利息的公积金购房也基本只属于当地城市居民。
即使是在取消农业户口、统一城乡户口登记制度的河北等13省市区试点，不剥离附加于城市户口权益的居民身份统一，也仅仅是在表面称谓上具有标志意义，难以实质革除城乡壁垒之间的资源配置差异。
“宣布了的未必做了，做了的未必做完了，做完了的未必配套了”，中国人民公安大学治安系教授、户籍问题专家王太元认为，实行一元化的户籍管理“快慢没有意义，关键看配套，光是形式上统一户口没有什么用。”而深化改革的关键，就在于加快改革以剥离附着在户口背后的各种利益，把隐藏在户口之后的劳动、人事、工资、物价、教育、卫生、社会福利等相关配套政策与户口制度脱钩。
在王太元教授看来，由于没有在行政上强行将各种社会福利政策与户籍制度剥离，这些年来媒体所谓的“彻底”的户籍改革，其实都没有实质突破公安部1998年关于户籍问题的四条意见。这四条意见主要是：实行婴儿落户随父随母自愿的政策；放宽解决夫妻分居问题的户口政策；投靠子女的老人可以在城市落户；尤其是第四条：“在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民，及随其共同居住的直系亲属，凡在城市有合法固定的住所、合法稳定的职业或者生活来源，已居住一定年限并符合当地政府有关规定的，可准予在该城市落户。”
这四条意见，涵盖了中国当前户籍改革的两大主体政策：一是照顾亲属移民，允许婴儿、老人及妇女等婚姻家庭生活成员随迁落户；二是鼓励人才移民，对有能力在城市投资建设、兴办实业的高素质人才给予购房落户的政策优待。
这是迄今为止，目前社会评价最高、最好的一次户籍改革！
城乡二元户籍制的改革：城市维持特权，农民不愿转户？
毋庸讳言，中国城乡隔离的二元户籍制，已经成为城市维持其特权的工具。当前中国户籍制度的改革，其实质就是打破城市根深蒂固的特权意识，实行以具有稳定就业和住所为基本条件的户口迁移准入制，迫使城乡公共服务均等化；而城乡户籍制度改革受阻，关键就在于多数城市居民不愿农村户籍人口分其一杯羹，因此他们以外来人员增加将导致城市犯罪率上升、公共资源紧缺、就业机会减少等为由，本能地抵触这一户籍制度改革，却对大城市的住房、交通等高昂的生活成本避而不谈！
年初，中国社科院发表评论文章认为：“城市居民是这一制度的既得利益者，是受到这一制度保护的利益群体。因此，他们并不希望清楚户口身份边界。即便在当前市场转轨过程中，一些资源配置的原则已经与户口身份发生分离，但是，户口身份的边界仍能帮助他们缓解市场竞争的压力，让他们在市场竞争中得到一定保护。此外，地方政府为了减少其管理成本、减轻自身责任，会有意无意地限制外来流动人口，或是尽量推卸对外来人口的管理责任，于是，他们会运用户籍管理作为其施政的依据。”
然而，还有一种现象为我们所忽略的是，在13省市区力推城乡统一的一元化户籍登记模式，鼓励有地居民以土地承包经营权置换居民养老保险、以宅基地置换城镇住房时，很多农民对此并没有表现出太多的热情。以往，在城市打工的农民一旦失去其就业岗位，再不济者也可以回到农村种田为生，但是假若他们现在以牺牲土地承包经营权和宅基地的代价作为转户的条件，那就意味着他们在农村将无地可种，无处为家，其风险将大大提升！此外，就当前的现实而言，辛辛苦苦换来的城市户口，也未必能给他们多少看得见的好处，相反在农村还能继续享受到国家惠农、支农等一系列利好的政策。可见，取消农业户口，实行一元化户籍管理制度并没真正触及到实质。
目前，社会关于户籍改革的意见，主要有如下三种：
一是强调剥离附着在户籍制度背后的各种不公平福利政策，以中国户籍专家王太元为代表的人士认为，户籍制度改革成功与否，关键不在于能否自由地选择迁居地，而在于能否享受到将迁入地的同等待遇，“如果不包括后者，我们早就实现自由迁移了”。因此，他主张在就业、教育、医疗、社会福利等领域分别进行改革，以剥离附着在户口背后的各种利益，这样不仅阻力小、见效快，而且覆盖面广。
二是实现城乡公共服务的均质化，针对王太元教授的观点，中国城市规划设计研究院副总规划师赵燕菁提出了不同的意见，他认为只要在各类公共产品方面存在落差，就会有门槛，“弱化乃至最终消灭户籍制度的关键，就在于尽快缩小不同城市间和城乡间的经济落差，促进人口的均质化。”而鉴于户籍所牵连到的其他领域和各地情况的差异，赵燕菁认为应采取因地制宜的原则，放权于地方。但条块分明、权力膨胀、利益有别的地方，因各自承担着社会改革成本之压力，实际上无意也不愿在公共资源上再重新优化配置。放权于地方，最终只能继续维持户籍改革的无为状态，赵燕菁的建议其实无异于痴人说梦！
而《南方农村报》也在去年年底发表了“南越君“的评论——《户籍改革的关键是公共服务均等化》：“如果农村地区的教育、医疗和社会福利等公共服务能够得到有效改善，城乡生活趋于一体化，农村居民和城市居民的社会保障等利益趋于均衡，那么附着在户籍制度上的潜利益即使没有行政上的强制剥离，也会因为城乡利益大一统而逐渐瓦解和消弥。”但是，也正如作者所意识到的，“实现城乡基本公共服务的均等化，跟城市化进程和新农村建设息息相关，也跟农村经济的繁荣和农民生活改善密不可分，它们的最终实现仍然曲折而漫长。”
第三种，也是较为激进的一种意见，则要求彻底废除户籍制度，代之以身份证信息系统，“类似于美国的社会安全号，将个人和家庭信息、就业收入以及财产情况、信用守法纳税记录、养老医疗低保等社会保障资料、甚至做义工、志愿者等事项一并纳入全国统一的身份证号数据库中，按照身份证号建立社会安全网，建立可衔接、可转移、全国统一的社会保障体系；同时将个人档案电子化、透明化，进入身份证管理系统中，供全社会有条件地查询，打破城乡界线、地区界线、城市界线，塑造政府与公民之间透明、互信的新型关系。”（胡星斗《户籍制度的违宪分析和社会危害》）
这种身份证信息系统，主要是借鉴了美国户籍管理上的计算机系统信息化手段，尽管囿于当前不发达地区难以令人乐观的信息化水平与信息覆盖范围，建立全国统一的信息数据库也许一时无法到位，但只有这样才能彻底革除民众在就业、教育、医疗、社保等公共权利上的利益分配差异。同时，以确认居民实际居住地的户口迁移准入制，取代容易滋生权力设租与寻租行为的行政审批制；而在实行户口迁移准入制时，须再进一步放宽当前以“合法固定住所”与“稳定的职业或生活来源”为基本条件的落户限制，否则众多购不起房的人，将永远无法为实际居住城市所接纳。
居住证时代：看上去很美？
2008年，因全国各地出台或宣布出台户籍改革措施程度密集，被某些媒体称为中国户籍改革的推进年。而其中，最为显著的则莫过于居住证制度的广泛实施，因此毋宁称户籍改革在这一年正式步入了“居住证时代”！
这一年的6月30日，上海浦东新区正式对外发布：一系列“居住证与户籍接轨”的探索正在积极酝酿之中，年底有望在浦东先行先试。
8月1日，广东省深圳市正式实施居住证制度。按照推进计划，深圳市居住证办理人数将达到500万。今后凡持有深圳“居住证”的居民子女可在深圳接受义务教育，持有10年长期“居住证”的居民将被纳入社会保障体系。
此外，为建设城乡统一劳动力市场，江西省也于是年宣布，将探索取消农业和非农业户口划分，逐步建立以居住证管理为核心，以居住地登记户口为基本形式，以合法固定住所或稳定职业为准入条件，城乡统一流动的户籍管理制度。
到了2009年2月23日凌晨，上海终于正式出台《持有<上海市居住证>人员申办本市常住户口试行办法》，一时之间“沪籍新政”成为舆论关注的焦点。据上海媒体称，这项“沪籍新政”是变指标管理为条件管理，变微观调控为宏观调控，达到条件者就可转为上海户口，“这对于身怀才干、想要扎根上海的数百万持居住证者而言，无疑是‘重大利好’。”这样看来，上海户籍新政的破冰意义似乎不容低估，然而从《上海户籍松动扯上人才，改了也是白改》、《上海户籍新政瞄准精英成变相奖励手段》、《中国户籍改革不能只走精英化路线》等相关评论标题来看，社会舆论对此却似乎并不买账。因为根据《试行办法》，在上海申办本市常住户口，需要符合如下五大条件：持有《上海市居住证》满7年；参加上海市城镇社会保险满7年；依法在上海市缴纳所得税；在本市被聘任为中级及以上专业技术职务或者具有技师(国家二级以上职业资格际上证书)以上职业资格，且专业及工种对应；无违反国家及本市计划生育政策规定行为、治安管理处罚以上违法犯罪记录际及其他方面的不良行为记录。
而能够不受上述持证、参保或职称之规定优先落户的，则仅包括：在上海市作出重大贡献并获得相应奖励；最近连续3年在本市缴纳城镇社会保险基数高于本市上年度职工平均工资2倍以上的，或者最近连续3年计税薪酬收入高于上年同行业中级技术、技能或管理岗位年均薪酬收入水平的；最近连续三个纳税年度内累计缴纳总额及每年最低缴纳额达到本市规定标准的，或者连续3年聘用本市员工人数达到规定标准的。
在如此高位的门槛之下，有条件申办常住户口的，适者寥寥；而在“沪籍新政”颁布之际，能符合持证满7年的转户要求的，则一个都没有！但在这项排除了普罗大众的“沪籍新政”面前，竟然有不少老上海人与旧移民对此表示质疑甚至强烈不满，他们担心大量新移民涌入会抢了他们的饭碗。试问，还有400多万的农民工因不具有本科以上学历和聘用公司注册实到资金100万元以上等条件，甚至连申办上海居住证的资格都没有，他们又将找谁去？上海人之无耻，可谓于今尤甚！
与此同时，深圳居住证制度的设计者、市政协委员杨一平，也因建议试行持证5年直转户籍引发民众热议，至于提案最终结论如何，且拭目以待!
2009-3-2于深圳