国研网:西安电子科技大学党委书记陈治亚：略析大学内部权力结构的平衡

西安电子科技大学党委书记陈治亚：略析大学内部权力结构的平衡
2009-4-20
大学内部管理体制，是校内事物之间相互关系的格局、联系的方式以及权力和利益的分配方式。尽管大学的内部管理体制呈现出复杂性、多样性的特征，但都具有一般组织所共有的系统特征。目前，在我国高等学校管理体制内，普遍存在着学术权力与行政权力两类最为主要的权力体系，不同的学术权力与行政权力架构产生了不同的权力结构模式。如何在科学发展观的指导下，合理平衡学术权力与行政权力的关系，是我们高等教育工作者必须认真面对的课题。
一、大学行政权力与学术权力的内涵
（一）大学行政权力的内涵分析
权力一般由权力的主体、客体及权力形式所组成。权力主体指的是权力的拥有者或行使者，客体是指权力的作用对象。支配权力的主体利用这一力量去驾驭客体并使客体服从自己，具有一定的强制性。
1.大学行政权力。一般意义上说，行政权力是指社会组织中的行政机构和人员为实现组织目标，依照一定的规章对社会组织自身进行管理的能力。大学行政权力是大学作为一个组织为实现发展目标而赋予大学科层制结构中各管理层次的、依据一定的规章制度对大学中的行政事务进行管理的能力或力量。大学中行政权力的主体主要是指行政机构及行政人员，它的客体既包括大学的各层行政人员，也包括教学、科研人员，甚至学术权威。大学行政权力建立在法律法规、行政条例的基础上，这种权力是由制度所赋予的、具有高效处理学校事务的能力，目的是保证国家的教育方针得以贯彻执行，以规范化、程序化、法制化的运行模式来保证大学整体目标的实现。
2.行政权力与大学治理。大学不是一般的学者团体，它既存在学术权力，也存在行政权力，学者只拥有部分自治权。原因在于：一方面，随着大学组织的扩大，自治本身需要行政权力的授权，以实现分工协调等事务性的工作，表现为行政权力是学术权力的服务者；另一方面，大学外部的利益相关者，需要通过行政权力实现其权益，行政权力是执行者。这样，大学成为组织化的社会单位，有其自身的组织目标、组织结构、组织规范、组织互动、组织控制。从总体上看，具有专业化科层组织的特点，但与一般科层结构又有所不同，区别在于大学的决策源和行为控制手段很大一部分来自于组织成员，而不是顶层的管理人员。
（二）大学学术权力的内涵分析
1.大学学术权力。一般语境中的学术权力，指学术人员和学术组织对学术事务、学术活动及学术关系施加影响和干预的力量。学术权力的主体指学术人员和学术组织；客体指学术事务、学术活动及学术关系。追求学术权力是大学的核心和内在逻辑要求。学术权力的目的在于求得学科发展，创造学术自由的氛围，提高大学的学术水平。学术权力必须符合高等教育发展规律，必须遵循学术活动的内在规律。学术管理要营造宽松的教学科研环境，促进学术人员的成长和学术人员作用的发挥，促进学生学习目的的达成，体现大学组织管理的精髓。
2.学术权力与大学治理。大学的学术权力是指扎根于学科和专业的权力，虽然在多数情况下，学术权力确实由学者拥有。历史上大学的学术权力有自治的传统，这并不是因为学者头上有神圣光环而应享有的待遇，而是大学中知识的生产特点所决定的。知识创造是大学的主要职能之一，而知识的生产过程是很难监测的，因此，用怎样的生产方式去生产知识只能是学者的自由。同时，高深学问的创造结果又是难以测定的，具有非常高的知识壁垒和时滞性，只能由同行进行评价才具意义。再者，知识是与学者个人紧密结合在一起的，不能通过交易等方式转移，知识的结合创造也只能是由学者自行交流完成，这些是大学学术权力自治的基础。大学的知识传承功能是知识创造的逻辑延伸，专业设置、课程安排等权力也应掌握于学者手中。因此，大学中的学术权力集中于学者手中，是大学治理的内在逻辑要求。
（三）大学学术权力与行政权力的关系
学术权力和行政权力是大学两种不同性质的权力，权力的行使都有一定的限度和范围，超越一定的界限会引发两者关系的失衡或冲突。现代大学的发展历程告诉我们：学术权力与行政权力是互补的、统一的，行政权力具有不可或缺性，确保学术权力存在的独立性应该是大学行政权力存在的依据。学术权力作为一种内在力量发挥支配作用，行政权力则作为一种外在的结构形式维系高等学校组织的存在和发展。
大学学术管理的作用在于规划发展方向，选择发展战略，激励学术创新，使学校达到更高级的状态。大学行政管理的目的是使大学充分发挥作为教育和科研机构的作用，提高办事效率。行政管理必须实现对学校资源的合理配置，包括人力、物力、财力的投入和分配，协调校、院、系和各部门之间的关系，维护系统的正常运转。同时还要协调好学校与社会的关系。大学行政系统运作的规范化、程序化、制度化是实现学校整体目标的基本要求。
大学治理的核心问题是大学决策权力的分配，协调行政权力与学术权力是建立、重构高校治理结构的关键。所谓现代大学制度，就是既遵循大学的内在逻辑，又与现代社会相契合的大学制度。大学要保持一定的效率与秩序，是为了更好地实现学术自由与以人为本的理念。要实现这两个方面需要一定的权力作支撑。行政权力旨在实现大学的效率与秩序，学术权力有利于学术自由与以人为本理念的实现。可见，学术权力与行政权力的协调是建立现代大学制度的关键。
二、大学行政权力与学术权力结构模式现状分析
（一）大学内部权力结构模式的现状
长期以来，我国实行的是集中管理的计划体制，大学内部的权力结构通常由系、学院、学校三级层次组成，行政等级分明，权力的执行上传下达，权力重心上移，基层缺乏自主管理的权力。随着大学办学自主权的进一步落实，大学决定自身发展的诸多权力也相应得到落实，但行政权力泛化的现象依然存在。在权力结构上，目前，高等学校行政权力与学术权力失衡，普遍存在以下3个方面的问题。
1.学术权力未受到足够重视。我国大学内部行政权力系统等级特征明显，且过分集中。由于体制的惯性，大学的内部组织仍然按行政组织结构的组织设计来架构，按行政组织的方式对校、院、系进行权力的分配，漠视了大学作为学术性组织存在的属性。大学内部学术权力组织渐渐成为“虚位”组织，学术权力被漠视极大地影响了行政决策的科学性，阻碍了大学作为学术性组织的健康发展。
2.学术权力和行政权力界限不明。随着大学内部事务的日益繁杂，学术事务与行政事务常常交织在一起。面对繁杂的事务，行政权力常常率先做出决策，从而导致包办一切的现象发生。在实践中，学术权力和行政权力的界限不明，学术权力缺乏相关制度保障，学术权力的合法性和可操作性难以体现，从而不利于大学形成民主、科学、高效的运行机制。
3.行政权力的思维方式有取代学术权力思维方式的趋势。由于大学内部管理工作越来越复杂，管理人员的作用日渐凸显，导致大学行政权力渗透性不断加强。大学常常按照行政组织的规章制度进行自上而下的管理，然而学术管理应该按自身发展的逻辑来进行，否则就很难保证学术权力对学术事务决策的参与，也会抑制学术人员创造力的发挥。
当然，这里没有否定行政权力之意，笼统地认为学术权力治校是大学合适的治理结构也是不恰当的。全美大学教授联合会曾对美国大学教授参与决策的情况做过专题调查，发现各大学教授参与度有很大差异，麦考米克和梅沃斯根据此项调查做过实证研究并得出结论，教授参与度越高，学校绩效越差。威廉布朗进一步把大学事务分为学术事务（课程设置、学位授予、教师聘任等）和行政事务（资源分配、新学科建设、教员编制等），做回归分析得出：对于学术事务，教授参与度越高绩效越好；而对于行政事务，教授参与度越高则绩效越差。由此可见，大学有效的治理结构是教授参与决策而非控制决策。
（二）大学内部权力结构失衡的原因探析
大学内的学术事务与行政事务，是两种不同的处理程序，一个组织同时存在两个权力系统时，除了相互制约与相互补充，也存在相互冲突。大学学术权力与行政权力存在矛盾，具体原因为：
1.学术权力与行政权力的价值取向不同。任何行为的取向都取决于其价值取向。学术自由是学者学术活动的先决条件，大学内部学者管理学术事务的价值取向基于“学术自由化”的原则。作为拥有知识和创造知识主体的学术人员理当享有“进行选择、鼓励积极性、从事创新、维持批评和促进多元化”的学术自由的权力。但随着社会的发展，来自国家、政府或企业等外源性的力量和大学内部管理的需求，大学在专门化处理某些事务的同时，促成了行政权力体系的生成，行政权力体系要求强制性，严格按“效率化”原则运行。一方面，大学作为学术组织的本质要求学术“自由化”；另一方面，其现代科层组织的特点要求行政“高效化”。由此，两种异质的权力体系共存于大学的有限空间之中，形成了现实的冲突。
2.学术权力与行政权力的特性不同。学术权力是扎根于学科的权力。学科是大学的组成单元，大学从某种意义上来说是学科利益的联邦，这一组织架构使得大学权力基础本身明显缺乏强制性，学术组织结构的松散导致学术权力的分散。行政权力具有统一性，大学内部行政体系的目标及运行的方式都表现为从整体出发，确保整个组织的协调、高效地运行，上下具有一致性，且权力集中于最高行政管理者，具有严格的等级性。此外，学术权力的主体是从事学术研究的专家学者，他们对于学术有着最大的发言权。学术人员治理学术内部事务的权力的基础是自主性和个人的知识。外来力量的干预将会影响学者的学术思想和研究自由。行政权力却具有强制性“他治”的特点，是依据相应规章制度获取的，规章制度是其合理合法的依据。不同特性的两种权力，在同一系统内在运作时，必然产生冲突。
三、大学行政权力与学术权力结构调整的对策及建议
学术权力与行政权力的平衡是保证大学实现学术自由和学术民主的重要前提。只有大学学术管理和行政管理共同作用，达到平衡，才能保证大学在整体稳定有序状态下不断发展和提高。
（一）要坚持“学术本位”的原则，建立健全学术组织，树立行政权力的服务观念
从历史上看，大学学术属性的本质是由学术活动本身的内在逻辑决定的，它承继于欧洲中世纪大学“教授治校”的传统。在大学的组织结构中，一个学科该做什么、如何做，只有学者才最有发言权，学者独立劳动的价值只有同行的专家才能给出更准确的评价。大学内部权力的架构，院系层级应有自主权，这也是加强基层自主适应能力、激发基层自我寻求发展动力的前提条件。由于我国大学内部行政权力存在泛化现象，学术组织难以发挥其应有的作用，应淡化校级层次的学术权力，加强院系层次的学术权力，有效实现学术权力下放。基层学术权力主要包括基层学科和课程的调整和设置权，科研项目的管理权以及教师的聘用权等。大学要充分发挥基层学术组织的作用，重塑基层学术权力的威力。行政权力应该处于相对意义上的从属地位，应服务于大学的主要活动，要转变行政权力“官本位”的思想，确立服务学术的观念。
（二）要加强学术权力与行政权力的沟通与对话，促使学术人员、行政人员互动共进
管理的根本目的是要充分调动人的积极性和创造性，两种权力主体，无论是学术权力还是行政权力，没有相互理解、包容，两种权力只能是冲突不断、争论不休，严重时还会导致组织的涣散与分裂。不管是学术权力还是行政权力，任何一个权力主体都要正确认识并认真对待手中的权力，所有权力的行使都要以更好地履行人才培养、科学研究和社会服务等职能作为最高标准和最终管理目标。学术人员与行政人员要相互理解、相互尊重，要做到换位思考。大学要创造条件使得学术人员与行政人员多接触、多交流、多沟通，多从对方立场去思考问题。作为行政权力主体的管理人员要建立学术民主管理的理念，运用行政权力为学术服务；作为学术管理的主体，学术人员同样也应建立学术民主管理的理念，发扬民主和科学精神，运用手中的学术权力为探索、传授文化和科学知识的学术活动服务。学术权力与行政权力的相互协调、相辅相成有利于大学的决策和管理的科学化、民主化。通过沟通交流，促使学术人员、行政人员互动共进，实现组织的战略目标。
（三）重视两种权力的互补功能，增强大学管理的民主性和科学性
“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”已成为我国现代大学制度建设的核心。大学内部管理体制改革的一个重要目的就是协调各方关系，调动全体人员的积极性，重视各种力量的参与，强调协商和民主，提高办事效率和办学效益。在大学内部，学术管理与行政管理相互交织，过分强调行政权力对学术活动的干涉，会影响大学学术活动的有序开展，进而影响学术进步和科技创新；过分强调学术权力，则可能导致偏听盲从专家学者的建议，不利于大学的整体发展和目标的实现。为此，必须重视学术权力和行政权力的互补功能，扩大两种权力主体的相互渗透与参与。学术权力决策要注意吸收行政人员参加，行政权力决策要注意吸收学术人员，尤其是学科带头人参加。当一权力主体在对另一权力主体职责交叉范围的事务进行管理时，要做好另一权力主体的民主工作，让另一权力主体的所有成员都能充分了解这一权力主体管理的意图，在可能的情况下，通过民主程序将权力主体的意图内化为群众的集体意志。
纵观世界发展最好的大学无不是学术权力和行政权力平衡协调的大学。目前，我国高等教育正在发生重大的改革，高校已经从社会的边缘走向社会的中心。高校将通过知识的创新更大地参与社会发展。科学技术飞速发展，学术组织变化迅速，高等教育内部也在不断改革，高校内部的行政管理关系也正发生着十分重大的改变，过去比较稳定的行政管理模式已经受到重大的挑战。高校内部的管理架构要主动适应社会发展和科技进步的需要，要从行政管理模式向行政与学术协调的方向转化；行政系统内部也要主动适应学术组织变迁的需要，建立符合高等学校自身发展规律的新的系统和运作模式。学术权力与行政权力的共同管理将成为一种选择。只有两种权力在组织中相互制衡，才能产生满意的决策，才能保证决策结果被有效理解和执行，也才能真正建立现代大学制度，保证大学的科学发展，实现和完成大学的最终使命。
 
作者：西安电子科技大学党委书记 陈治亚 来源：《中国高教研究》2009年第4期
责任编辑：张春玲