“碳政治”下中国的战略抉择

“碳政治”下中国的战略抉择
——强世功教授在北京大学的讲演

所谓“碳政治”，又可以称之为“气候政治”，就指各国围绕温室气体排放问题所形成的国际政治，而国际上关于温室气体排放又按照二氧化碳来计算，故称之为“碳政治”。
鉴于《京都议定书》关于各工业化国家碳排放的标准即将到期，各国将在最近的哥本哈根会议上签署第二期减排协议。由此，全球围绕碳排放展开了紧锣密鼓的政治协商和讨价还价。无论结果如何，“碳政治”将会成为未来20年中国国家发展战略中的重要主题。这就需要我们未雨绸缪，积极主动地制定一套国家发展战略，不仅积极回应国际碳政治，更要在未来的国际谈判中，形成一整套话语策略，致力于建立公平合理的国际经济和政治秩序。
全球“碳政治”刚刚开始。中国从一开始就参与其中，对规则的熟悉和掌握程度不亚于西方国家。但是，中国能否在未来国际谈判中成为法律规则和技术标准的制定者，无疑是对中国政治家统领能力的考验，是对中国综合实力的考验，是对中国体制的优越性的考验，是对中国能否成为国际社会领导者的考验。由此，目前西方主导的“碳政治”对正在崛起的中国而言，与其说是一个压力，不如说是一个考验，更不如说一个绝好的机会。
讲演者小传
强世功
北京大学法学院教授。中国人民大学法学学士（1990），北京大学法学硕士（1996）和法学博士（1999）;《北大法律评论》主编（1998-1999）;美国哥伦比亚大学法学院访问学者（2001.8-2002.7）；香港中联办研究部和法律部调研人员（2004.6-2008.9）；西南政法大学兼职教授；北京市立法专家委员会委员。
主要研究领域为法学理论、法律社会学和宪法学。主要著作包括《法制与治理》（中国政法大学出版社，2003）、《法律人的城邦》（上海三联书店，2003）、《立法者的法理学》（北京三联书店，2007）、《中国香港》（香港牛津大学出版社，2008）和《惩罚与法治》（法律出版社，2009）等。目前主要从事香港基本法、中国不成文宪法和碳政治的研究。
1  碳政治：诉诸规则和道义的话语政治
美国与欧洲在碳排放问题上表现出的差异，被美国战略家卡根准确地概括为：“美国人来自火星，欧洲人来自金星”，前者强调实力，而后者强调协商对话和规则的建构。这种区分代表了两种不同的政治意识形态，也代表了两种不同的利益。
从近代民族国家形成以来，欧洲的国际关系基本上围绕实力政治展开。各民族国家为了争夺世界的统治权展开全方位的较量，由此带来两次世界大战对欧洲启蒙理性的乐观主义给予沉重的打击。然而在这个过程中，美国力图改变国际政治的游戏法则，无论是一战的威尔逊还是二战的罗斯福，都代表着一种理想主义，试图用“新大陆”基于规则和道义的话语政治，来取代“旧大陆”的实力政治。如果说威尔逊的“国联”构想被旧大陆所摧毁，那么美国在二战后建立联合国，则表明新的国际秩序已经形成。
在冷战格局中，美国不得不继续高举自由的旗帜，但在后冷战时期，美国作为世界霸主由于失去了国际力量的制约而越来越放弃了基于规则和道义的话语政治，诉诸赤裸裸的暴力。科索沃战争、阿富汗战争和两次海湾战争，美国把实力政治原则发挥到了极致，导致它推动建立的联合国在国际重大政治事务中形同虚设。比较之下，欧洲国家反而采取基于规则和道义的话语政治，通过不断的协商谈判促成欧盟的形成，并不断强化布鲁塞尔政治，而且欧洲人正是以耐心的国际谈判推动了全球“碳政治”格局。欧洲人与美国人的这种差异被美国战略家卡根准确地概括为：“美国人来自火星，欧洲人来自金星”，前者强调实力，而后者强调协商对话和规则的建构。
美国与欧洲在在碳排放问题上的区分不仅代表了两种不同的政治意识形态，而且代表了两种不同的利益。英国、法国、德国和北欧等欧盟国家在核能、太阳能和风能等新能源技术方面处于世界领先地位，但世界主要国家依然采用传统能源，使得欧盟国家拥有的新能源技术无法在世界贸易中获取巨大的利益。因此，欧盟国家推动的全球“碳政治”不仅是为了彰显其“世界主义”的道德优越感，而且是为其新能源技术获得更大的国际利益；更重要的是目前根据《京都议定书》所形成的“碳金融”基本上在欧洲以欧元的形式流通，这在无形中使欧元具有了替代美元的国际货币能力。
比较之下，美国在共和党的统治下，主要代表了石油-军工联合体的利益，因此美国的主要目标是保持海湾国家的廉价石油供应，这也是美国中东政策的出发点。但是，美国民主党代表了信息技术和新能源技术集团的利益，因此在推动新能源开发利用方面不遗余力。曾经当选共和党总统候选人的戈尔还为宣传环境保护而荣获诺贝尔和平奖。奥巴马当选之后，更是把环境问题与反恐问题一样，上升到国家安全的高度，并委任积极支持“碳政治”的华人科学家朱棣文担任能源部长，并于今年6月在国会通过《清洁能源与安全法案》，授权美国政府对包括中国在内的不实施碳减排限额国家的进口产品征收“碳关税”。
根据国际气候公约和《京都议定书》确立的“共同而有区别责任”的原则，包括中国在内的发展中国家目前不承担减排义务。但美国坚持把中国这样的发展中国家承担减排义务作为其重返《京都议定书》的前提条件，这无疑为中国增加了巨大的国际压力。在这种背景下，中国需要变被动为主动，形成一整套应对“碳政治”的国家经济发展战略以及与此相配合的国际话语策略。
2  国家的经济发展战略
从人类历史看，每一次技术革命不仅可以创造巨大的经济财富，而且对这些财富的善用就可以转化为政治和军事优势，直接引发国际政治格局的改变。在这种背景下，中国面临的首要问题就不是如何消极应对西方国家主导的“碳政治”，而应当是“以我为主”，在面对人类即将来临的又一次新技术革命浪潮时，作出自己的政治决断。
1、新技术发展战略。“碳政治”背后的核心问题乃是新技术问题。从人类历史看，每一次技术革命不仅可以创造巨大的经济财富，而且对这些财富的善用就可以转化为政治和军事优势，直接引发国际政治格局的改变。在信息时代之后，欧美一直在摸索下一次科学技术所带动的经济增长点。生物技术由于遇到了巨大的宗教和伦理压力不得不有所停顿，而太空技术的浩大投资难以产生直接的经济收益，而基于对传统能源耗尽的预测，欧美国家不约而同地选择了新能源技术。
在这种背景下，中国面临的首要问题就不是如何消极应对西方国家主导的“碳政治”，而应当是“以我为主”，在面对人类即将来临的又一次新技术革命浪潮时，作出自己的政治决断。中央已经明确把新能源技术定义为“把握世界产业技术革命的新趋势”的“战略性新兴产业”。但问题是，在众多的新能源技术中，中国究竟选择哪些技术作为突破口？这不仅要考虑中国目前的技术基础，也要考虑中国的经济结构，更要考虑国际市场，尤其要考虑这种新能源的开发必须能带动军工技术、航天技术和制造技术的升级换代，从而将这种新技术运用到更广泛的领域中。在这方面，一如1960年代的核战略和1980年代追赶世界先进技术的“863计划”，我们也需要一套科学技术创新、经济发展和国家安全相配合的国家整体发展战略。
2、“双轨”战略：“新能源开发区”与“国内碳交易市场”。新兴战略性产业决策的真正难题在于目前我国经济发展正处于从“中国制造”向“中国创造”转化的关键阶段，我们的经济增长主要依赖石油、煤炭等传统能源。若决策失误，我们很可能没有得到新能源技术的利益，反而影响了经济的持续增长。为了解决这个矛盾，我们可借鉴经济改革的“双轨制”经验，“以时间换空间”：一方面利用承担国际减排义务之前的有限时间，充分发挥传统能源的动力，把我国经济发展推向接近发达国家的新台阶；另一方面发挥“集中力量办大事”的优势，在某些重大的新能源技术开发上做出突破，并迅速扶持其发展壮大。在这方面，中国广阔的地域和庞大的经济实体反而为我们创造了内部转移和消化的空间。
为此，我们还可采用两种制度创新：一是建立“新能源开发区”。借鉴“特区”经验，选择北京、上海、天津、深圳等一些技术、资本和制度条件比较好的城市，开辟“新能源开发区”。采取特殊的财政、金融、税收和法律政策，鼓励新能源技术的开发和运用，不仅摸索一套比较成熟的管理技术和管理经验，而且关键在于形成自己的技术标准。二是制定国内碳减排计划，并建立“国内碳交易市场”。一方面通过编制减排计划，在国内各省或各企业进行碳排放权交易，培养大批熟悉“碳交易”的金融专业人才和企业家，从而为未来中国加入全球“碳金融”储备人才，积累经验，熟悉规则并由此创造新的规则；另一方面也可以通过国内“碳交易”的市场机制促使东南沿海的资金向偏僻的西北地区转移，从而为西北省份的能源环保提供相应的资金和技术支持。
3、同时发挥国有企业和民营企业的优势。新能源的开发不仅需要充沛的资本，而且需要企业家的冒险精神。国有企业用强大的资本支持，无疑在新能源开发中占据优势。但中国也积累了大量的民间资本，政府应当鼓励、保护并扶持民间资本进入新能源技术的开发和利用领域，从而有意识地扶持民营企业阶层的发展壮大，激发他们引领世界先进技术的雄心，从而与目前占主导地位的国有企业之间形成良性互动。
今天发生在全球的新能源竞争，和历史上的文明竞争一样，从根本上是各民族以及这些民族中的精英群体之间的竞争。而我们在这场残酷的国际竞争中能否取胜，关键在于我们能否激活每一个人的自由创造力，并将这些自由创造力凝聚在民族生存和发展的未来目标上。在经济领域中，关键在于能否通过市场手段把最优秀的商业头脑送到经济战场上去。在这方面，国有企业在国际竞争中在展现出其优势的同时，也显露其弊端。政府应当利用当前金融危机的契机，鼓励、引导并保护民营企业收购外国的新能源技术企业。
由此，在这些事关民族长远利益的重大问题上，我们就不能囿于私营企业与国有企业之间的传统区分，既要看到国有企业对于国家安全和整体发展战略的重要意义，也要看到国有企业可能存在的弊端和不足。在今天全球市场“你死我活”的经济战场上，国有企业需要和民营企业携手合作，彼此发挥自己的不同优势。在这个过程中，政府应积极引导民营企业家阶层将自身利益与民族长远发展目标凝聚在一起，从而在政治上成熟起来，即不仅计算企业利润，也要关注民族命运；不能只要求降低劳动力成本，而要积极提升产品的技术含量而在国际市场上谋取利润；不能简单地依附于西方，而应当力争全球技术革命的领导权。
3  服务于国家战略的国际话语策略
“碳政治”最终要转化为一系列法律标准和技术标准，但这些标准需要建立在一套科学话语、技术话语和法律话语上。其中，如何测量和计算每个国家的“碳排放量”，如何在法律上分割碳排放权，就直接影响着“碳政治”的利益分配。
1、普适主义的话语重构。“碳政治”是在一套国际话语体系下形成的国际政治，参与“碳政治”就意味着要参与国际话语游戏。在今天的国际背景下，中国作为大国被看作是“利益攸关者”而不可避免地承担起相应的国际责任，因此，中国应当以大国领袖的姿态同时作为一个批判者和建设者，并借助西方人熟悉的“普适话语”，主张建设一个更为公平合理的、有助于解决人类共同问题的国际秩序。在这个过程中，中国的国家利益和国家发展战略必须能够被涵盖在普适话语之下，并对这些普适话语形成重构。
在“碳政治”问题上，中国的话语策略无疑要因势利导利用目前西方形成的话语，而不能自说自话。在国际话语建构过程中，应当“师夷长技以制夷”，“不求为我所有，但求为我所用”，不是排斥西方所谓的“普适价值”，反而要主动把这种“普适价值”接过来，服务于我们自己的战略目的。但话语构建绝不仅仅是官方文件的意识形态口号，而是要转化为一整套自我理解和思考问题的观念系统，从而将这个观念体现在哲学观念、政策和法律等各个领域。
2、中华民族的伟大复兴：古典哲学与日常伦理。“碳政治”的话语建构必须以一种全人类共同接受的道德哲学或政治哲学为基础。目前，这种思想资源主要来自西方文化。中国古典哲学一直被西方人看作是解决西方现代性缺陷的重要思想渊源。因此，“碳政治”恰恰为我们提供了契机来复兴人与自然和谐相处的古典哲学思想。一方面有助于构筑中国文化与欧洲文化平等对话的空间，使我国加入到全球话语体系的建构中；另一方面也有助于建构当下中国人生存的伦理基础，为“中华民族的伟大复兴”提供具体的政治哲学思想和伦理生活准则，以弥补过去因片面强调经济物质利益导致的伦理缺失。由此，“科学发展观”与“和谐社会”就应当理解为中国古典哲学思想的“创造性转化”，理解为中国人基于对全人类命运的关怀所积极承担的伦理责任。
若能进行这样一种政治哲学话语的有效建构，古典哲学思想就会在中国人的日常生活中复兴，构成我们的伦理准则。“低碳生活”方式不仅是为了节能减排，也是建构人与自然和谐的自然选择。地方各级官员推广节能减排的努力就不仅是官僚制下按部就班完成一项工作，企业实现节能减排的技术创新也就不单纯是追求市场利润，在这些工作的背后无疑多了一份促进人与自然和谐、关怀全人类命运的伦理美德，而这无疑会给中国人的日常生活增添伦理意义。
3、善用“国际法高于国内法”的法理原则。在“碳政治”中，国际公约和《京都议定书》之类的国际法对我国有利，相反美国通过的《清洁能源与安全法案》以及欧盟国家通过的征收“绿色关税”等国内法不利于我国。我们目前的减排压力与其说来自国际法层面，不如说来自欧美国家的国内法层面。怎么办？
面对这个问题，我们目前主要诉诸国际贸易中的自由贸易原则和贸易保护原则之类的经济话语。这种经济话语本身诉诸利益计算，并没有道义上的正当性基础。相反，如果强调在气候问题上国际法高于国内法，不仅宣称了一套西方人普遍接受的世界主义的普适话语，而且为谴责并通过贸易战反击美国和欧盟各国的国内立法奠定了道义基础。
话语建构的意义就在于激发人们的道德感。若坚持国际法高于国内法的法理原则，那么在“碳排放”问题上，中国就坚决反对任何国家将本国的法律凌驾于国际法之上，有利于在国际政治中树立中国捍卫法理原则的道义形象。为此，中国甚至可以采取特殊战略，就需要将自身立场和意图明确无误地传达给西方世界：即在“碳政治”问题上，除非美国和欧盟国家承认国际法高于国内法，并取消所谓的“绿色关税”，否则中国和其他发展中国家就会采取不合作态度，在未来也不承担任何减排承诺；由此美国和欧洲国家必须为全球气候变暖承担历史责任。
4、技术的话语基础：“内涵能源”与“碳排放权作为自然权利”。“碳政治”最终要转化为一系列法律标准和技术标准，但这些标准需要建立在一套科学话语、技术话语和法律话语上。其中，如何测量和计算每个国家的“碳排放量”，如何在法律上分割碳排放权，就直接影响着“碳政治”的利益分配。为此，就需要提出一套用技术话语包装起来的关于统计和计算的方法学，从而在国际谈判中提出有利于自己的标准。
比如关于测定和计算每个国家的“碳排放量”，目前国际通用的计算方法是从生产角度来计算每个国家的碳排放量。但是，如果从消费的角度来计算，就会提出出口产品中的“内涵能源”概念，并形成了“转移排放”理论，即每个国家碳排放量的计算就应当扣除出口产品中的“内涵能源”，并将其计算到产品进口消费国的“碳排放量”中。如果我们在学术界和公共话语中不断强化“内涵能源”或“转移排放”的概念和理论，无疑有助于在国际谈判中提出一套更为合理的碳排放量计算标准。
再比如，目前各国碳排放量计算以国家为单位，采取“国家碳排放总量指标”。由此，我国的碳排放量仅次于美国，且很快会成为全球第一大碳排放国。但是，如果采用“人均碳排放量指标”，那么我国碳排放量排名会远远落后于发达国家。在这问题上，除了目前我国政府和学者诉诸人文发展话语来阐述碳排放权的“人际平等”，还可以借助西方人普遍理解并信奉的“自然法”和“自然权利”理论，强调整个地球及大气属于全人类的共同财产，碳排放权属于人人平等享有的“自然权利”。由此，计算各国碳排放量就应当以人人拥有平等的碳排放权为基础。这样无疑为我们提出“人均碳排放量指标”提供了普适主义的正当性话语。
5、知识产权话语：“与气候变化有关的知识产权”。新能源技术的核心是知识产权。在WTO谈判中，欧美大公司的法律顾问提出了“与贸易有关的知识产权”概念，从而使得知识产权与国际贸易建立了话语上的关联，最终达成了TRIPS协议，使得发展中国家在国际贸易中向发达国家支付大量的知识产权费用。今天，我们是否有能力“以其人之道还治其人”，提出“与气候变化有关的知识产权”问题，即主张“与气候变化有关的知识产权”在国际贸易中不受目前TRIPS协议的保护，并依据这个主张推动签署新的国际条约呢？
事实上，这样的主张不仅有道义基础，而且有法律依据。《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》都明确规定发达国家应当向发展中国家提供资金和技术援助的原则，而“资金”和“技术”又成为“巴厘岛路线图”谈判中的核心问题。发达国家企图把“资金”和“技术”问题交给市场来解决，即按照TRIPS协议来解决，这显然不符合国际公约和《京都议定书》的精神。为此，我们就需要提出并不断强化“与气候变化有关的知识产权”概念，并团结发展中国家，推动国际社会按照国际公约和《京都议定书》的原则来签署“与气候变化有关的知识产权协议”。
从近代中国进入西方国际体系以来，西方人一直是游戏规则的制定者，而中国只有选择进入或不进入的权利，很少获得游戏规则的制定权。为此，不少有识之士不断提出中国作为大国参与到国际事务中应当制定游戏规则。但国际规则的制定不仅需要国家实力，更重要一个民族的思想智慧和想象力，它需要的不仅是技术专家和法律专家，而且是提供理论武器的思想家，更需要将实力、专业知识和思想整合在一起的伟大政治家。由此，国际竞争最终是人才的竞争，而人才的竞争最终依赖培养和使用人才的体制之间的竞争。
目前，全球“碳政治”刚刚开始，中国从一开始就参与其中，对规则的熟悉和掌握程度不亚于西方国家。但是，中国能否在未来国际谈判中成为法律规则和技术标准的制定者，无疑是对中国政治家统领能力的考验，是对中国综合实力的考验，是对中国体制的优越性的考验，是对中国能否成为国际社会领导者的考验。由此，目前西方主导的“碳政治”对正在崛起的中国而言，与其说是一个压力，不如说是一个考验，更不如说一个绝好的机会。
“低碳时代”为什么需要政治宣言和战略选择？
余南平（华东师范大学国际关系与地区发展研究院研究员）
将普通的化学元素“碳”与人类复杂的政治活动，特别是按国际关系现实主义理论所指的“无序、竞争性”国际治理关联，是一个学者的“象牙塔式”联想，还是学者以其敏感的理性思维关注解释目前现实国际社会正在发生的深刻变化？强世功教授的讲演以其宏大思维、精辟分析，不仅向我们描绘了现在和未来国际社会治理的路线图，同时其还结合中国发展模式，提出了中国作为参与国际治理大国，要取得更被认同的国际地位必须进行的战略选择。笔者想简单讨论一下，为什么“碳时代”需要政治宣言和战略选择？
早在三年前，笔者有机会在上海与法国社会党著名活动家、法国前总理法比尤斯座谈，其间向他求教“欧洲人如何理解社会主义这个命题？”法比尤斯直率回答：“社会主义首先是一个动态概念，一百多年以前，在马克思和恩格斯这些社会主义者的著作中，我们还根本不能发现‘环保’这个概念，但今天的社会主义者则必须牢牢把握和推动‘环保’这个理念……”三年以前，今天热门的“低碳时代”还被称为“环保”，但在法比尤斯的概念中，社会主义者坚持“环保”，如同坚持“公平、正义”一样，是其基本价值准则，而从社会主义的历史实践来看，其本身就是需要政治宣言和战略选择的。
事实上，随着人类社会的进步，人类对更好的国际治理的认识也会逐步变化。技术革命给人类带来更美好生活的同时，人类也在反思自身的发展模式。仅从技术革命角度而言，前几次技术革命似乎更处于“自然状态”的路径下，从蒸汽机、机电革命、集成技术到互联网，世界是按技术积累的“自然顺序”进行的自我更迭，其间依靠的是市场力量与更大规模的贸易国际化。今天所不同的是，在“低碳时代”，以碳排放量来约束工业化的扩张和持续，似乎是一个对自然效率进行自我克制的发展过程，对于发展中国家而言甚至还是一个牺牲其熟悉的增长效率的过程，其间不仅需要大量技术和资金投入，同时还需要更多的国际政治推动和国家战略选择。
即将召开的哥本哈根会议，我们将看到未来国际发展新秩序的安排，也将看到中国作为大国做出的承诺，而在未来的国际新秩序安排中，人类政治安排的主题不是国际关系史上我们所熟悉的“领土、资源、占领、瓜分”等字眼，而代之以化学元素“碳”；正是“碳”，历史地注定了我们面对未来的必须选择！