高尚全：政治改革从建立民主制度做起

2008-12-24 09:24:19　来源:新华网网友评论 142 条点击查看
人民依法行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，对领导干部实行民主监督，是人民当家作主的最有效的途径，必须作为发展社会主义民主政治的基础性工作重点推进。
 
作者：高尚全 中国经济体制改革研究会会长
今年，是中国实行改革开放的30周年。30年，在历史长河中是非常短暂的瞬间，但正是在这30年间，中国为人类社会演绎了一场波澜壮阔的巨大变迁，用短暂的30年时间走过了其他国家几百年的历程，从而造就了令世界瞩目的“中国奇迹”。
但由于中国的改革开放是在不改变政治体制的前提下，大力推进经济体制的市场 化改革，所以在实际的改革开放进程中，还存在着许多问题。这些问题包括行政性垄断改革滞后，市场竞争不足；政府职能转变滞后，公共服务供需矛盾日益突出；对权力缺乏有效制约，收入分配不公持续扩大等几个方面。下一步深化改革的主要任务是，深入贯彻落实科学发展观，坚持解放思想，坚持改革开放，真正做到以人为本，力求在制度层面取得重要突破，才能从根本上缓解各种社会矛盾，促进经济社会又好又快发展。
（一）深化经济体制改革以打破行政垄断为突破口
经过30年的改革开放，尽管我国已经初步建立了社会主义市场经济体制，国有企业改革取得了很大进展。但是，以国有垄断为基础的格局并未根本改变，为此，深化经济体制改革必须以打破行政垄断为突破口。
首先，实现国有垄断企业股权多元化，允许非公有制经济进入垄断行业参与市场竞争。其次，推行“阳光政治”，鼓励社会公众参与讨论和舆论监督。国有垄断行业是特殊利益最为集中的领域，在股权多元化改革中，势必会引发新一轮的利益博弈，有可能出现新一轮的利益瓜分。对此，最有效的办法就是，方案公开，程序公正，社会参与，媒体监督，“让权力在阳光下运行”。第三，破除行政权力的垄断，弱化政府对微观经济活动的干预。近些年来，在传统意识形态的保护下，强化了特殊利益集团的合法性基础，致使深层次的改革推进缓慢，甚至出现了一些体制复归的现象。政府的直接干预渗透到微观经济活动的诸多方面，不仅包括垄断行业的生产经营全过程，甚至涉及到已经市场化的竞争性产业。这种行政权力的滥用，为政府官员的腐败行为提供了制度土壤，加剧了收入分配不公的格局，导致政府的公信力的下降。从根本上解决这一问题，政府必须转变职能。凡是市场主体有能力做好的事情，尽可能地将权力归还给市场主体，政府的主要职责是为市场主体创造公平竞争的环境。
（二）推进城乡一体化以地权改革为重心
我国的城乡二元结构不仅仅是发展阶段的一种“自然”现象，而是曾经长期作为一种制度性或体制性安排被固化。这种体制性安排在1978年之后逐步有所变化，但至今仍然没有被根本消除，并累积形成了一系列经济社会矛盾。城乡差距逐步扩大、国内需求增长滞后以及社会就业不充分等问题的长期存在，都与这种二元结构体制下安排有重要关系。
建立城乡经济社会发展一体化体制机制，核心在于深化农村土地产权改革，首先要确保现有的土地承包经营权不受侵犯。从以往的情况看，尽管中央政府多次强调要稳定土地承包政策，但农村中依然普遍存在利用变动土地承包侵犯农民产权的现象。因此，要确保农民土地产权不受侵犯的原则得以落实，还需要相关的配套措施，特别是应加强对基层政府行为的规范和制约。其次，建立健全土地承包经营权流转市场。土地承包经营权的流转的实践在90年代就已经出现，并且逐步形成了包括转包、出租、互换、转让、股份合作等多种流转形式。现在的问题是对它们进行进一步规范。第三，深化土地征用制度改革。我国原有的土地征用制度的突出弊端在于，公益性用地与经营性建设用地缺乏明确界定，农民作为土地产权的拥有者在土地征用和土地要素市场化中基本权益得不到保障，以至于农地征用过程中群体性事件时有发生。这种情况要根本改变。第四，以地权改革为基础和契机，完善农村基本公共服务制度。80年代的农村改革基本是在农村经济的微观领域展开的，农村公共产品、公共服务的供给体制的改革则大为滞后，这种情况在十六大以后逐步有了改善，但与农村经济发展和城市化推进要求相比，依然存在若干不适应的方面。
（三）推进政治体制改革从建立民主制度做起
党的十七大报告将发展社会主义民主政治提到了非常重要的高度，将人民民主视为社会主义的生命。在健全民主制度方面，坚持民主选举、民主决策、民主管理、民主监督；在保障公民权利方面，明确公民具有知情权、参与权、表达权、监督权；在基层自治方面，强调自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。这一切为人们描绘出一幅美好的民主政治蓝图，为深化政治体制改革创建了有利前提。
首先是健全和完善党内民主制度。党内民主是党的生命。没有党内民主，就没有执政党的兴旺发达。党内民主的实质，包含两个主要内涵：一是党员享有广泛的民主权利，真正成为党的主人，使党成为一个民主的、开明的政党；二是杜绝权力的滥用，建立健全对权力的制约机制，使党成为一个清廉的、公正的政党。健全和完善党内民主制度，还需要进一步探讨党内民主与民主集中制的关系。长期以来，形成了一种思维定式，认为“实行民主是为了集中，集中是目的，民主只是手段”；进而演变成“群众民主，领导集中”，“委员民主，书记集中”，使主要领导者和书记个人成为“集中”的仲裁者，领导者个人的意志成为统一意志。伴随着革命党向执政党的转变，党的十六大报告郑重提出，“党内民主是党的生命”。这意味着向世人宣示，我们党是一个民主性质的政党，民主成为党内政治生活的一种常态。
第二是逐步推广基层民主选举制度。人民依法行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，对领导干部实行民主监督，是人民当家作主的最有效的途径，必须作为发展社会主义民主政治的基础性工作重点推进。1998年以来，在试点经验的基础上，我国已经在村一级实行了村民自治、直接选举村干部的制度，使村民委员会的行为受到本村选民的监督，取得了很好的效果，深受广大农民群众的拥护，逐步探索形成了“两推一选”、“公推直选”和“无候选人直选”等多种行之有效的选举方式。今年5月，贵阳市委作出重大决策，向社会公开竞选4个区县的党委书记和县长。对地方党政一把手进行公开竞选，是我国干部任免机制上的重大创新。
第三是加强媒体的舆论监督。近些年来，一些重大事件都是先由网络媒体曝光，继而通过报刊媒体形成舆论压力，最终受到党和政府的关注与重视。这充分显示了舆论监督不仅能够发挥稳定社会的积极作用，而且有助于推进国家制度的改进。
（四）构建现代法治社会以维护公民权利为根本
在一个现代社会，通过创建各种民间组织，不同利益主体得以表达各自的利益诉求，成为政府与社会、官方与民间进行沟通的重要纽带，对缓解社会矛盾起到了重要作用。为了从根本上缓解社会矛盾，必须积极创建尊重民意、维护民权、人民当家作主的和谐环境。
首先，树立主权在民的基本理念。现代民主政治是一种民主立宪制度，它的主要特征是，主权在民，权为民授，权力的行使要受到来自宪法、法律和民主原则的约束。即通过民主和法治程序，规范政治权力的行使，保证政治资源的合理配置，以最终达到保障人权、实现人的全面发展的目的。因此，树立主权在民的基本理念，不仅执政党需要转变观念，而且社会各阶层都需要提升认识。提升认识的具体途径是，建议在中小学开设公民意识教育课，使下一代中国人真正树立起公民的基本权利和义务的理念。
第二，积极培育社会民间组织。我国社会民间组织成为政府部门的附属物的情况没有根本改变。这种管理方式与市场经济体制环境极为不适应。社会民间组织是一种基于共同利益、愿望和要求的自愿性联合体，是利益分化和权利诉求的必然产物。事实表明，市场经济越发达、利益分化越充分、权利诉求越加多元化，国家与社会分离和普遍个性化的趋向就越明显。党的十七大要求，“发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能。”这是符合我国社会结构多元化的客观需要与发展趋势的。因此，民间组织管理部门亟待改革传统的管理体制，为社会民间组织的健康成长提供宽松的环境，使民间组织真正成为连接政府与社会各阶层的重要纽带，为化解社会矛盾，创建和谐社会发挥重要的作用。
第三，建立平等协商对话机制。平等协商是公共权力行使过程中的一种重要机制，对于创建法治社会具有积极意义。平等协商对话机制包括三个层次：一是实行党务、政务公开，提高党政部门活动的开放程度，重大情况让人民知道，重大问题经人民讨论。二是人民群众的要求和呼声，必须有渠道经常地、顺畅地反映上来，建议有地方提，委屈有地方说。三是不同利益主体的利益诉求不尽相同，也需要有一个平行的互相沟通的渠道。因此，要使平等协商对话机制形成制度，及时地、畅通地、准确地做到下情上达，上情下达，彼此沟通，互相理解。当前，应制定关于社会协商对话制度的若干规定，明确哪些问题必须由哪些单位、哪些团体通过协商对话解决。进一步扩大公民有序的政治参与，通过民主实践，培养公民的民主精神和民主意识。
切实推进上述三个方面的改革，将会有助于缓解当前的社会矛盾，有助于在政治体制改革方面迈出实质性步伐，有助于经济改革与政治改革的协调并进，有助于中国逐步跨入现代法治国家的行列。
诚然，我们也认识到，在中国构建现代民主的法治社会，将是比创建市场经济体制更加漫长的历史过程。但值得庆幸的是，经过30年的经济体制改革，中国的经济、社会结构已经发生了根本性的变化，利益主体多元化的格局已经基本形成。伴随着不同利益主体的成长，基于利益主体权利意识的不断增强，他们所具有的创新能力，将会形成一种自下而上的推动力量。与此同时，伴随着对外开放的进一步推进，中国已经与世界融为一体，国际金融危机对我国经济的影响显现，周边国家乃至世界各国的政治、经济、社会的急剧变迁，对中国今后的走向势必产生重要影响。这种自下而上、自外而内的力量，将会对我国的经济社会发展构成巨大的压力和挑战，我们应通过深化改革，化“危”为“机”，推动我国经济社会不断向前迈进。（原题《下一个改革任务》）