710位乡镇"一把手"心声???

710位乡镇"一把手"心声：忙什么忧什么预期是什么
■72.82%的乡镇“一把手”表示，最担忧的方面在于乡镇财政周转困难
■调查显示，83%的乡镇领导认为发展经济是乡镇政府的主要职能；乡镇干部一忙产业结构调整（占总63.52%）、二忙农田基础设施（占总42.96%）
■86.46%的干部家不在本乡镇,有73.19%的干部家不在乡村而在城市
■超过八成的乡镇“一把手”认为乡镇政府的职能主要是维护社会稳定和发展经济；在710位受调查者中，89.72%的乡镇“一把手”希望乡镇基层政权改革的方向是转变职能强化乡镇政府

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“农民工返乡潮”对乡镇基层政权治理提出了怎样的新挑战？乡镇干部如何应对？乡镇干部们在忙什么，在担忧什么？乡镇干部直接面对广大农民群众，处于农村改革和建设的第一线，“上面一根针，下面千条线”，了解他们的所思所想，将他们的合理利益和要求纳入改革方案是十分重要的。
针对以上问题，近期，四川省委党校师丽教授面向乡镇党委书记发放了1000份调查问卷，回收有效问卷710份。该问卷调查并分析了当前乡镇干部面临的主要困难和问题，以及他们对乡镇政府职能转变和财政体制改革的评价和认同度。对如何在“农民工返乡潮”背景下进一步做好基层工作具有一定的参考价值。
书记同志，你在忙什么——

83%的乡镇领导认为发展经济是乡镇政府的主要职能；乡镇干部一忙产业结构调整（占总63.52%）、二忙农田基础设施（占总42.96%）
农业税取消后，乡镇干部减少了大量催粮催款等任务，新农村建设的任务和中央惠农政府的落实,要求基层政府转变职能和工作重心，那么目前他们主要在忙哪些事呢？我们设计了“目前你所在乡镇的工作重点是什么”这一问题。统计汇总结果显示：第一，产业结构调整（63.52%）；第二，农田基础设施（42.96%）；第三，计划生育（29.72%）；第四，乡风文明建设（29.15%）；第五，处理上访事件（26.76%）；第六，招商引资（20.42%）；第七，生态环境建设（17.61%）；第八，小城镇建设（16.76%）；第九，组织协会（10.85%）；第十，生态旅游发展（8.87%）；第十一，殡葬改革（4.08%）（见图1）。
取消农业税和开展新农村建设以来，乡镇的工作重心和职能不同程度地发生了变化。但调查结果显示，83%的乡镇领导认为发展经济是乡镇政府的主要职能。可见，“发展是硬道理”，在短期内要让乡镇干部不履行经济职能是不现实的。重要的是改变经济发展的手段，要为农民特别是返乡农民工发展经济提供技术、信息、资金等服务，要引导他们合作、自治和有组织地进入市场，使政府逐步减少经济干预而将更多的公共资源转向公共服务领域。
从图1可见，一是乡镇政府正在开始向服务型和法治型方向转变。新农村建设中的重点工程、农田水利基础设施投入、生态环境建设等上级政府的事权，离不开乡镇干部协助贯彻落实；处理上访事件、计划生育工作、构建和谐乡村的精神文明建设和社会稳定工作也是目前乡镇工作的重中之重。二是农村的产业结构调整和招商引资等经济工作占乡镇工作的首位。也有一些乡镇干部忙于抓非税收入，保政府运转，协调上下左右的关系和应付上级政府的检查和各种考核。三是农业税取消后，乡镇政府减少了“催粮催款”这一全国乡镇政府“统一”和“刚性”的任务，而各乡镇政府职能的转变和公共产品的提供，具有一定的弹性、差异性和不平衡性，总体来看，目前乡镇的工作任务并没有因农业税取消而减少，而是更加繁重。
书记同志，你在忧什么——

当前农村基层工作的主要困难，排在第一位的是乡镇财政困难（72.82%），第二位的是社会不稳定因素（41.13%）
为了解他们在工作中的忧虑和困惑，我们设计了“你认为当前农村基层工作的主要困难是什么”一问。汇总情况看，排在第一位的是乡镇财政困难（72.82%）；第二，社会不稳定因素（41.13%）；第三，农民的觉悟（35.49%）；第四，公益性事业兴办难（31.13%）；第五，村干部素质参差不齐（23.94%）；第六，土地矛盾（11.41%)（见图2）。
农业税的取消如釜底抽薪，进一步增大了乡村基层政府组织的财务缺口。无财何以行政？行政如何聚财？聚财又应怎样行政？这是摆在中西部地区农村基层政府面前十分尖锐而亟需解决的问题，同时也是涉及国民经济全局的重大问题。
除了财政困难，乡镇工作目前最大的困难是社会公平和稳定问题，而产生不稳定的因素很多，有基于农民个人素质而产生的生活、生产矛盾和邻里纠纷，也有国家在农村治理上的失误和政策因素导致的矛盾和事件。如农业税尾欠、移民撤迁安置补偿、民办教师转公办教师等问题，以及因为农民工返乡可能导致的社会不稳定因素。前一种矛盾和纠纷可以通过家族内部的权威、集体组织或乡镇干部的协调直到用法律来加以解决；而后一种矛盾更需要各级政府正视问题、承担责任的勇气和解决办法的科学性、可操作性。否则不仅不能解决问题，反而会引起更多的不稳定因素。个别部门制定政策缺乏科学性。例如，有的地区移民搬迁补偿政策引起集体上访事件。又如政策规定1982年在册的民办教师转正，但又引发1982年以后的代课教师集体上访，制造出新的矛盾。
书记同志：你的预期是什么——

89.72%的乡镇“一把手”希望乡镇基层政权改革的方向是转变职能强化乡镇政府
为了解乡镇主要领导对乡镇政府工作职能的认识，我们设计了“你认为乡镇政府的职能主要是什么”这一问题。汇总结果显示，排在第一位的是维护社会稳定（84.51%）；第二，发展经济（83.80%）；第三，提供公共产品和服务（51.40%）；第四，执行上级任务（46.62%）；第五，小城镇建设和管理（30.42%）（见图3）。
尽管困难重重，绝大多数乡镇干部还是认为乡镇政府是必不可少的，乡镇政府的工作是十分重要的，应转变职能和强化乡镇政府。同时，也有10%左右的干部对乡镇政府的前景有了新的思考，主张取消或者至少是弱化乡镇政府——作为县的派出机构。乡镇干部的主要顾虑是认为“乡改派”会削弱党对基层农村工作的领导,会影响对农村公共产品的供给，农民办事不方便。
我们认为要消除这些顾虑，首先要让干部认识“乡改派”不是乡镇机构的撤销或者简单地更名，其核心和实质是要使农村公共事务的保障能力向上（县级政府及以上）提升，将贯彻落实和服务机制向下（村社）延伸。因此，这是党对农村工作的加强而不是削弱，同时也更有利于乡村基层民主建设。乡派出机构是联系县与村之间的窗口和纽带，乡镇干部在县与乡村之间仍然有着很大的活动空间。同时，随着农村基础设施建设的投入加大，交通通讯网络、政务信息网络和便民服务网络的通达，农民群众办事会更加方便。
因此，乡镇政府未来的走向一方面需要进一步取得共识，另一方面也要因地制宜，分类进行。根据我们的研究，自有收入少，一年加上转移支付其财力（财政支出）在200万以下的乡镇已经具备了“乡改派”的条件；而财力较高的乡镇则可实行增强乡镇自主权的行政和财政体制。
书记同志，你家住哪里——

86.46%的干部家不在本乡镇,有73.19%的干部家不在乡村而在城市
为了解乡镇任主要领导干部的居住地情况，我们设计了“目前你的家庭定居何处”这一问题。统计结果显示,有62.25%的干部家在县城，13.94%的干部定居在市区，另有10.28%的干部家在原工作的乡镇,只有13.52%的干部定居在目前工作所在乡镇（见图4）。这意味着有86.46%干部的家不在本乡镇,有73.19%的干部家不在乡村而在城市。这是干部年轻化、知识化，加大轮岗和交流的必然结果，也是他们在城市化浪潮中的必然选择。与传统的乡镇干部相比，如今的乡镇主要领导少了些乡土味，多了些现代气息。由于农村的交通条件的改善，他们中不少人是每天早出晚归，从城市的家中到乡镇上班，远的则每个周末回家，出现越来越普遍的“走读现象”。
怎样看待“走读”现象,怎样才能让“走读干部”不走？看来这并不是一个简单的觉悟问题或纪律问题，而是近年来基层干部体制改革所带来的乡村管理体制和工作方式的新变化，同时也是农村基层政府下一步改革不得不考虑的重要因素。 （作者师 丽 刘师嘉为中共四川省委党校教授）
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25岁干部任职副处始末：组织部指公选经得起推敲
2009年02月04日 07:08:52 　来源：中国青年报

参加“江苏省泰州市公开选拔领导干部”考试的考生们，在查看面试成绩。吴陵仁摄
牛年正月初一，孙靓靓拟任共青团江苏泰州市委副书记(女)的公示结束。
这次从戊子腊月至己丑正月，原本“在一定的范围内进行(的)公示”，经网络放大，实际上扩大到境内外。孙靓靓以其性别(女)，年龄(1984年出生，25岁)，工作年限(2006年毕业，参加工作两年半)，拟任岗位职级(副处级)，引起热议。专家认为，网民通过对公开选拔公示的质疑，使舆论监督进一步进入组织人事领域，其意义深远。
警觉的网民深究有无“猫腻”
2009年1月19日，团江苏省委十三届二次全体扩大会议在南京结束，以团省委候补委员、团盐城市亭湖区委书记身份出席这次会议的孙靓靓回到盐城。
第二天，《泰州日报》一版公布了《领导干部任前公示(2009)第1号》和《公示人选基本情况》；当天，泰州新闻网公布了中共泰州市委组织部的这两个文件。
公示的14名人选中，孙靓靓引人注目。
盐城、泰州，是江苏的两个省辖地级市。去年11月24日，泰州市公开选拔领导干部工作领导小组公布了《公开选拔领导干部公告》和《公开选拔领导干部简章》。这两个文告说，市委研究决定，面向全省公开选拔两名市(区)长助理和包括团泰州市委副书记(女)在内的12名副处级领导干部。凡江苏党政机关、人民团体、事业单位、现任副科及以上职级、第一学历为全日制本科及以上学历、中共党员、30周岁以下(1978年1月1日以后出生)的女性，都可报名参加团泰州市委副书记(女)的公开选拔。
孙靓靓等20名女青年报名竞聘，她们中有团江苏省委的主任科员、副主任科员，泰州市委办公室和泰州市财政局的副主任科员，泰州市高港区组织部干部教育科干部等。12月14日，她们和其他应试者一起参加了笔试；12月16日公布的笔试成绩，孙靓靓名列相同职位的第五名；12月27日，孙等进入面试；12月30日公开选拔领导干部综合成绩出炉，孙的综合成绩跃居相同职位的第一名，进入体检等程序。
2006年夏，孙靓靓毕业于南京中医药大学经贸管理学院公共事业管理(医药法学)专业，是江苏省委组织部2006届选调生。有网民通过“人肉搜索”，公布了孙靓靓的资料，包括她在大学所填表格、影视作品等，以及“孙靓靓的照片”。1月23日中午,“孙靓靓”发“自辩帖”，该帖很快以《“80后”竞聘官员孙靓靓向广大网民的表白》等为题，在多个网站上张贴，引起新的一轮热议和网络搜索。由于该帖披露了孙靓靓父亲的姓名，新的搜索很想弄清孙靓靓有何家庭背景。
有人统计说，几天之中，几家网站点击量高达15400人次。
一些网民质疑时，援引了《公务员职务任免与职务升降规定(试行)》第四章第十九条：“晋升县处级以上领导职务的公务员，应当具备《党政领导干部选拔任用工作条例》和有关法律、法规、章程规定的资格”。而《党政领导干部选拔任用工作条例》第七条规定：“提拔担任党政领导职务的，应当具备下列资格：……(三)提任县(处)级以上领导职务，……由下级正职提任上级副职的，应当在下级正职岗位工作三年以上”。
还有网民质疑时，援引了《江苏省选调干部暂行办法条例》第四章第二十一条：“选调生应在基层至少工作两年，其间不得借调到县级以上党政机关工作”。有传媒援引网民的话，称孙靓靓“一回来就是正科级”，署名“jjww1234567”的网民发帖说：“这个女的在地级市里一回来就是区团委书记(正科级)，不够三年就到副处级，在一个地级市里绝对是不可思议。算是专门的选调生，请问这两年这位同志下基层锻炼了吗？”
还有的网民质疑本次“选拔的计分”，认为笔试成绩比例太低。
网络上的声音并不单一
“没有规矩，不成方圆”，张轶水在新民网发表《破格提拔孙靓靓违反了哪条“规定”？》的帖子，认为“选拔任用领导干部……‘规矩’便是《党政领导干部选拔任用工作条例》。对照这个‘条例’，……网友们对孙靓靓‘直升机式’提拔的质疑不是没有道理的。但同时这个‘条例’又规定‘特别优秀的年轻干部或者工作特殊需要的，可以破格提拔’，所以又可以说，孙靓靓这次可能属于破格提拔，不足怪也”。
人们注意到被网民张贴上网的《江苏省选调干部暂行办法条例》，是从2008年12月10日开始实施；这回泰州市公开选拔领导干部工作、公布《选拔简章》含“资格条件”，则开始于2008年11月24日；12月上旬,700多报名者已通过资格审查，孙靓靓被认为符合报名条件。
以“无色梦境”署名的网民说：“孙竟是我认识之人，……我可以负责任的(地)告诉大家，孙靓靓并不像网上所说的由选调生直接就变成正科了。她其实是作为选调生从乡镇到区团委副书记，再到区团委书记，这样一步一步走上来的，……我……特地到亭湖区(团委)网站(http：／／ www.thyouth.org.cn——记者注)去查了一下，可以看到自她担任区团委书记以来，亭湖区团委的各项工作都创了史无前例的最佳业绩，并在年终各单位考核中名列前茅……”。
网民“罗瑞明”在其《25岁女孩任团市委副书记无可非议》的帖子中说：“利用关系进入团干的人有，但毕竟是极少数，绝大多数优秀的青年都是通过正常渠道，靠自身的努力而胜出，从不少团干部出身的优秀领导干部就可证明这一点。至于说孙靓靓的背景如何，……笔者认为此点并不重要，只要个人表现好，按照程序办事，不论她出身是官是民，不论其背景是硬是软，都应一视同仁予以任用。……25岁的女青年担任团委副书记，不论从团组织年龄的特殊性，还是干部年青化的要求，不论其历来的表现，其考试、考核的成绩，还是其经过的组织程序都是正当合法，因而无可非议”。
一名称自己是外省选调生的网民发帖，作了分析比较后说，“我想，孙靓靓的最终胜出，评委和组织部门更多地还是从工作的连续性考虑，毕竟团区委书记提拔为团市委副书记更加顺理成章，对工作也更熟悉。……有的时候网友挺奇怪的，如果一个应届毕业生(比如博士)直接当副处级干部，就会说什么‘学而优则仕’啦，‘有学历没能力’啦。而这回面试结果颠覆了笔试结果，又有网友质疑不公正，呵呵，咋做才算对呢？”有网民检索了《泰州市公开选拔领导干部笔试、面试合成成绩一览表》，认为：“根据《泰州市公开选拔领导干部简章》的规定，……一目了然，孙靓靓由最初公布的笔试第五名，一跃而成为最终的排名第一，从分数的合成角度看，是无可非议的。”
署名王志顺的帖子《干部年轻化可扫除机关暮气》说：“仅从孙靓靓拟提副处来看，如果事实证明拟提程序是合法的，尽管其工作经历不长，资历有点浅，领导能力不免欠缺，但这不正符合小平同志曾讲的‘把年轻人提起来，放到重要岗位，管的业务宽了，见识就广了，就能更好地发挥作用’的意图吗？……再则，从《共青团章程》来看，团的组织和团的领导干部主要担负和从事的是年轻人的事业。选拔并任用年轻人为团的领导干部，不仅符合年轻人的性格特点，也利于团……开展工作。”
重视年轻干部，看准了，不拘一格
春节前后，本报记者两次采访了中共泰州市委组织部主要负责人，转述了网民的疑问。这位负责人回应，网民热议是好事，存疑也很正常。
关于公开选拔团泰州市委副书记的资格条件，这位负责人介绍，根据中央有关文件要求，以及干部人事制度改革的总体方向，同时结合泰州干部队伍实际和共青团岗位特点，《泰州市公开选拔领导干部简章》对报考团市委副书记(女)职位的年龄、学历、任职资历等资格条件进行了明确规定。孙靓靓的各项条件，符合报名要求。
这位负责人证实了网民“无色梦境”关于“孙靓靓并不像网上所说的由选调生直接就变成正科了。她其实是作为选调生从乡镇到区团委副书记，再到区团委书记”的说法。
关于公开选拔的考试，这位负责人介绍，这次笔试、面试的试题，均由江苏省委组织部考试中心统一抽调专家命制，命题、阅卷过程全封闭，面试还特邀了5名省级专家和5名省级机关部门有关负责人担任考官。笔试、面试都有纪委同志参加。笔试结合了各个岗位的专业特点安排了专业知识考试内容。面试除采用常见的“结构化面试”方式外，还首次采用“无领导小组讨论”方式。后者分个人发言、自由讨论、阐述各自观点和推荐代表发言4个阶段，旨在更好地考查面试对象的综合素质和实际能力。一组考生讨论结束后，考官根据各人的现场表现评分。此次考试，既考虑到考试的客观性，又不仅仅只选那些“会考试”的，注重了对运用理论知识解决实际问题的能力，包括组织领导能力、分析判断能力、决策指挥能力的考察。按笔试成绩占40%、面试成绩占60%的比例，计算综合成绩。然后，根据综合成绩按职位从高分到低分分别确定体检人选，体检人选与选拔职位的比例为3∶1。体检合格者确定为考察人选。
这位负责人说，孙靓靓笔试94.5分，面试84.42分，合成成绩为75.85分，列报考泰州团市委副书记(女)职位人选第1名，体检合格，被列入该职位差额考察对象。
这位负责人还公开了对孙靓靓考察的过程。他说，负责泰州团市委副书记职位的考察组，专门赴盐城市亭湖区进行了考察，认真听取了相关方面的意见。因孙靓靓在现岗位工作不满两年，按照有关规定，考察组还作了延伸考察，到她曾挂职的乡镇听取了相关人员的意见。考察组有1名纪检干部参加，对考察工作的全过程进行监督。考察结束后，考察组认真分析团市委岗位素质要求，同时对考察对象的现实表现、测评情况和笔试、面试情况等进行了比较分析，并通过投票的方式，考察组5名同志一致建议，将孙靓靓作为泰州团市委副书记(女)职位的初步人选之一。
据这位负责人介绍，泰州市公选领导小组、组织部部务会听取了考察情况汇报，本着“好中选优、优中选强”的原则，按1∶2的比例，经组织部部务会票决，确定了14个职位拟提交市委常委会差额票决的28名人选。孙靓靓名列其中。在中共泰州市委常委会上，所有票决人选全部按姓氏笔画排列。常委们在听取组织部考察情况汇报后，观看了各票决人选的录像，以无记名投票的方式进行了票决，孙靓靓被确定为泰州团市委副书记(女)拟任人选，进行公示。
这位负责人对中国青年报记者说，地级市团委副书记既是重要的领导岗位，也是重要的学习岗位，它给好的年轻干部以锻炼、提高的机会。市委重视年轻干部的培养、锻炼，符合培养条件的、有好的精神状态、有发展潜力的年轻干部，看准了，不拘一格，大胆培养使用，以推动地方经济和各项社会事业的科学发展。
当中国青年报记者转述网民们关心孙靓靓家庭背景时，这位负责人说，除网民检索到的网上资讯以外，据了解，孙靓靓父亲，中共党员，1986年从部队转业到盐城市财政局工作；孙靓靓母亲，中共党员，现已从基层单位退休。
这位负责人告诉中国青年报记者，泰州的这次公开选拔，无论是报考条件，还是考试、考察、表决等程序，都是到位和经得起推敲的，“整个公选工作在市纪委全程监督下进行，没有什么需要隐瞒的，没有任何不能说清楚的”。    2月3日，参与这项工作的泰州市纪委负责人，向中国青年报记者证实了该市组织部主要负责人的介绍。(记者 戴袁支)
“省管县”改革要警惕市场分割和县域竞争
2009年02月04日 08:17:34 　来源：新京报
省管县是一个进步，但我国市管县问题已经不是简单的行政区划问题，而是结构性的“政府与市场”的关系问题，我们需要从政府与市场关系这一更高层次上矢力改革。
2009年中央一号文件提出：稳步推进扩权强县改革试点，鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县(市)的体制。当下的市管县体制改革有望进一步加速。
市管县体制增加的最大成本不是行政成本
市管县体制改革是在两大背景下发生的。第一，市场化改革已进入攻坚阶段，但政府转型仍未根本完成，政府替代市场、管制替代交易的现象仍不鲜见。第二，我国加入WTO后亟待消除国内市场壁垒和地区封锁，上世纪90年代以来，我国各省市县之间地区封锁、市场分割相当严重。
市管县体制的根本弊病在于“政府-市场”关系问题。人们大都将市管县的弊病概括为所谓“市县争利”、“法律依据不足”、“小马拉大车”、“虚假城市化”，而这只是表象而非本质。市管县体制增加的最大成本不是行政成本，而是交易成本；降低的最大效率不是行政效率，而是市场效率。详言之，市管县体制的根本弊病就是政府对经济的过多规制和过分干预。在市管县体制下，市和县两级政府均有足够的投资冲动和政绩冲动，动辄大兴土木搞城市的“面子工程”，动辄“零地价引进外资”等。
这种“诸侯经济”现象和市场分割行为的根本动因在于：
其一，以放权让利为核心的中央地方关系改革，使各级地方政府相互独立、相互竞争。为实现本地区的高增长，地方政府往往不顾资源配置的整体效率，积极推行地方保护，从而导致诸侯经济、区域壁垒现象。
其二，在分税制实施后，地方政府能否增加财政收入，主要取决于本地生产性企业的效益。这种深刻的利益动机进一步加剧了“诸侯经济”现象。
其三，许多地方法院听命于地方政府，司法的公正性难以保证，区域的市场分割问题难以通过司法最后解决。
在市管县的传统体制当中，市县两级政府在地区封锁、市场分割、干预经济上扮演了极为重要的角色。尽管近年来我国各级政府纷纷减少行政审批事项，但根据估算，目前我国至少有4800多万规制事项，其中，城市政府平均有7500多项规制，660多个市共有450多万项规制；县平均有2500项规制，1500多个县共有200多万项规制。规制的大量存在反衬出市场的无力。
可见，省管县虽然是一个进步，但我国市管县问题已经不是简单的行政区划问题，而是结构性的“政府与市场”的关系问题，需要从政府与市场关系这一更高层次上矢力改革。
省管县之下，仍要警惕市场分割和县域竞争
务要警惕的是，市管县体制改革通过“虚化地级市”和“强县”，很可能使“婆婆管经济”变为“公公管经济”。原来无论是“大马拉小车”，还是“小马拉大车”，至少地级市还能在引导和协调县际竞争协作上发挥作用，而一旦地级市突然虚化，在省级政府管理幅度不变的情况下，很可能加剧各县之间的市场分割和县域竞争。
因此，取决于当前我国宏观体制改革的情势，未来的市管县体制不能单体推进，只有在行政权力加快退出市场的制度环境中，市管县体制改革才可能具有实际意义。
根据诺贝尔经济学奖获得者诺斯的观点，发达国家的兴起就在于国家对经济人的关系上从“政经不分型”到“政经保持距离型”这一根本转变。因此，首先也是最根本的，要以“有限政府”、“公共服务型政府”为目标，逐步但坚决地推进政府再造，使政府从所有者和经济活动的直接管理人，向监管人和规则制定人转变，真正致力于提供一个能有效降低交易成本、鼓励竞争和创新的一流的制度环境。
其次，由于改革后县级行政的经济社会管理权得到扩大，在不实行“缩省”即省管理幅度不变的前提下，省对县的直接管理很可能力不从心，县级政府对市场的位能将会增强，从而极可能为追逐政绩而侵蚀市场机制，加剧市场分割和地区封锁，危害区域经济的整合和发展。因此，实行省管县之后，必须注意加强对县的监督和制约，这种监督和制约不仅来自上级政府，更需要通过改革地方治理，推进民主改革来实现。（朱香敏 北京 学者)