中国农民的出路：渐进式城镇化

2009-11-18 09:15:56   作者：杨小刚   来源：中国改革论坛
华东理工大学文化研究所所长曹锦清，被认为是距离农村大地最近的学者之一。 对于目前中国的“三农”、城市化、城乡差距、土地流转、农民工进城等问题，他有自己切身的感受和独特看法。
早在上世纪80年代，他就开始用脚丈量中国土地，遍访广大农村，倾听农民声音。 一部《黄河边的中国》，成为观察研究中国农村社会的翔实资料。
曹锦清对中国问题的看法和解决途径，是建立在大量调查和实证基础之上的。 在他看来，目前一股脑的城市化，并不符合中国实际，也很难取得成效，中国的城市化，应该建立在中国自己的国情基础之上，要考虑就业、土地使用、社会保障、户籍制度等问题，要城乡统筹兼顾，遵循市场本身的力量。
近日，CBN记者与曹锦清进行了一次深入对话。
制约农村发展症结：人地高度紧张
CBN：当下农村问题很受关注，中央也将建设新农村作为重要工作部署。 目前关于“三农”问题，主要是围绕农村城镇化、农民收入和城乡贫富差距等话题展开。 你认为目前农村问题的主要症结是什么？
曹锦清：中国农村地域广大，区域差异性非常明显，所以要用一句话概括中国农村问题的症结，确实比较难。 在我的视野中，将中国农村划分为四大板块，一是东部沿海地区的农村，二是西藏、新疆、内蒙古、宁夏等少数民族自治区的农村，三是东北地区的农村，剩下的就是中西部地区的广大农村。
我们所说的“三农”问题，其实主要集中在我所划分的中西部地区，这些地区主要是农耕社会，在小块土地上沉淀了大量的劳动力，形成了人(耕)地关系的高度紧张，这是制约中国农村发展最基本的问题，在我看来，这也将是中国农村问题的主要症结。
改革开放三十年以来，东部地区相当一部分农民收入由农业转向非农产业，乡镇企业的发展，农户家庭经济重心以及就业重心都发生了转移，江浙地区尤其明显。 地方财政收入重心在上世纪80年代初从农业转向工商业，农户的工作重心转到了工厂，有些农户就直接成为工商业主，完成了原始积累，可以到全国各地发展。 农业税很多地方都已经不收。 由于乡镇经济发达，旧的合作医疗制度长时间保持。
而在我界定的中部地区就发展得比较缓慢，尤其是以县域为中心的农村，农业占了很大部分。 剩余劳动力没有在县域之内发生转换。 分田到户之后，原来依赖集体经济的两个制度很快解体，一是合作医疗制度解体；二是原来的教育制度得不到乡镇企业经济的支持，教育费用的不断上涨都落在了农民头上。 上世纪八九十年代，中西部地区农民负担加重，教育费用是其中比较重要的部分。
由于大量的承包制小农，土地收入非常有限，大量的剩余劳动力要到工商业去谋求非农收入。 所以到上世纪90年代之后，中西部省份出现大量劳动力输出，湖南、湖北、江西、四川、贵州、云南等地方，都是劳动力输出大省。
减负还有空间
CBN：人地紧张的现象，短时间是很难解决的。 在你看来，有什么好的办法解决目前农村的现状呢？如何提高农民的收入？
曹锦清：由于受限于中国地理环境和大部分地区农业小作坊生产方式、家庭承包责任制等情况，要突然改变目前农村现状，大大提高农民收入，确实很难。 但是，我们可以在多个方面努力，逐渐减轻农民负担，稳步提高农民收入。
2004年，我国GDP达到10万亿元规模，财政收入是1万亿元；而2008年GDP达到26万亿元，财政收入达到6万亿元规模。 这其实为我们解决“三农”问题打下了基础并提供了良好时机。 于是中央提出，要以工业反哺农业，以城市带领乡村。 中央宣布， “农业补工业，农村支持城市”的原始工业积累基本结束，第一个举动就是农业税全部取消。 到2006年末，全国范围内的农业税费全部取消，官方统计：向农村少收税费达到1200亿元。
减负之后，农民不能因此致富，但是已经改善传统国家和农户的关系，提高农民对政策接受度和支持度。
第二个举动是农村九年制义务教育由农民负担转为国家负担。 义务教育原来是农民自己承担，2007年、2008年之后，国家财政对农民承担责任。 这个负担减得比较厉害。 东部沿海省份由地方财政出，官方规定的中部地区，中央出60%；西部地区，中央出80%。
第三个举动是新合作医疗，中央和地方支付份额加大。 大病报销从20%转移到60%~80%，这其实也是减负。
减负之外，补贴也是提高农民收入的重要手段。 随着农业生产成本的提高，对农民种粮也要补贴。 目前的种粮补贴表面上是补贴到农民，如化肥、农药、柴油、机耕等生产资料，实际上是补贴到城里的，因为目前的粮食价格相对比较稳定、低廉地提供给了城市。
其实，减负的空间还很大。 比如说农用成本的涨价，财政收入是否可以逐步消化掉；如粮棉油是否可以在保护价基础上，适当放开市场。 另外，九年制义务教育能否向高中延伸，给农村孩子大学本科奖励是否可以增加。 根据国家财政增长规模，可以继续加大减负力度。
土地流转，难言双赢
CBN：近来，很多地方都在试行土地流转的改革，也就是农民可以出让对土地的使用权，拿去买卖和交易，以此获得一定的收入；经营者可以达到规模经营、提高效率的作用，你认为效果如何？有人认为，这是农村土地走向私有化的步骤之一，你如何看待这个观点？
曹锦清：你提到的土地流转，其实是作为农民增收手段之一提出来的。 农民收入构成中，既有土地上的产出，也应包括财产性收入和转移性收入。
1982年，集体土地所有权和承包权相分离，近年来我们强调承包权和经营权相分离。 大量劳动力外移后，使得有必要把承包权转移给经营者。 整个过程，上世纪90年代初中期全国各地已经开始发生了。 现在中央很多文件在这方面动脑筋，土地流转就是承包权和经营权的问题。 经营者可以获得其他土地，因而可以向专业化和规模化方向发展，以此适应市场需求，也同时提高经营者的收入。
应该说，这个措施的总方向没错，但对提高承包者的收入是有限的。 因为几百个承包者转化成一个经营主体时，经营主体可以获得规模，经营者收入可以提高。 但是，土地承包权和地租的钱是极其有限的。 小块土地的地租加打工的收入，还不足以让农民致富。
而且，从土地流转的角度看，土地适度规模集中，发生概率很低，时间很长，多数农民只是在亲友之间流转，规模还是有限。 比如在南方，要达到水稻适度规模500亩，每户平均5亩，需要100户人家。 这100户人家中，有99家转移出去，1户经营。 这99户人家转移到什么地方去？承包者获得承包款，出去打工，而经营户获得500亩土地，其中转包期怎么定？长期对经营者有利；短期对转包户有利。 但是转包者的打工是不稳定的，则要求承包期短。 经营者要求承包期长，这样对其经营有利。
所以，土地通过流转来达到规模经营是个非常缓慢的过程，人为加快肯定要出问题。 有许多政策性问题需要解决，转包者并不会因此而提高收入。
对于很多人提出一个观点，认为土地私有化，农民可以通过出卖土地获得进入城市的第一桶金，我对此不抱乐观态度。 首先，只有在城乡接合部，大城市近郊的土地才值钱，离城市越远越不值钱，因此也没有“一桶金”之说。 土地只有转为商业和工业用地之后才值钱，如果土地“农转农”是不值钱的。 土地私有化，通过出卖土地换成第一桶金，是城市一些学者的幻想，他们并不了解农村。
城镇化必须遵循市场规律
CBN：有人认为，下一步农村的出路在城镇化(城市化)，城镇化不仅可以拉动经济和内需，还可以作为农民转变命运的方向，你怎么看待目前的城镇化运动？
曹锦清：城镇化有两个条件：一是有稳定的就业或者失业保险；二是住房问题要得到合理的解决。 城市地价远远高于农村宅基地地价，这个由谁来支付？进城农民是无法支付的，国家也无法支付。 农民进城谈何容易？
是不是农民卖掉土地就能完成城市化了？即使卖了不少钱，即使在城市购买了房子，也谈不上完成了城镇化，因为这是一帮失业的居民。 所以没有工业化和商业化的城镇化是不可能的，只有工业化和商业化来提供就业，有就业将劳动力安排在企业的附近，农民才可能发生转移。 城市人是永久的失地人，所以城市要建立保障。 但如果所有农民工都给失业保障，这个支付压力目前还比较大。
所以，大量的农民如果得不到城市化的好处，他们首先会反对出卖土地。 我们30年社会稳定的基础是土地均分，家庭承包，所有贫富分化是不发生在土地上的，所以农民对其他方面的贫富分化还能基本接受的。 一旦在土地问题上处理不当，很可能出现农民失去了土地，但又没有获得城市化，那时，将可能出现大量失业失地农民，这个后果谁能承担？所以，城镇化必须遵循市场经济的自身发展规律。
农村城镇化可以多样化
CBN：那在你看来，如何城镇化才是符合市场规律呢？
曹锦清：中国目前的现象，较长时期还将维持目前的样子，无法依靠一个方案或者政策就能有大的改善。 中国目前土地承包制，十七届三中全会提出“长期不变”。 1998年提出30年不变，如今是“长期不变”，这个作为一个制度定下来了，对“长期不变”的理解，土地集体所有和家庭承包不变，不一定意味着土地定期配置不发生变化。
长期不变，这是最基本的制度安排。 在这个制度安排的前提下，我们再来考虑城镇化问题。 城镇化可以通过多种形式实现。
首先，需要在教育公平性上努力，让农家子弟有通过上学来达到改变和上升的机会。 农村孩子考入大学之后，通过寻找工作，在城市留下来，这可视为农村城市化的先遣部队。
其次，近年的新农村建设中，使农村路面硬化，城乡一体化就是公共品投入要大体平衡，如路、水、电是公共品。 农民在自己家盖房子，在城里打工，可以理解为城市化的一种方式。 大量农民工可以在本县打工，在家乡盖房子，可以理解为中国特色的城镇化的方式，是一种更好的城镇化。 在这种城镇化中，医疗、教育资源需要向镇、县集中。 公共产品可以集中，居住可以分散出去。
第三，对于深山老林和偏远的农村，就是生态不适宜人居住的，所以扶贫都不能产生经济效益，可以考虑整体性移居。 但是如果从一个地方迁移到另外的地方从事农业，就大体失败了，因为大部分地区土地基本上已经饱和。 所以，这种迁移，需要考虑让他们进行技能培训，直接迁移到城镇进行就业。
其他城镇化的途径还很多，但有个基本前提，就是政府可以提供帮助，但是不要去包办。 来源： 第一财经日报
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