董事会：高等学校自主办学权的保障与约束

我国高等学校董事会的产生，是高等教育办学体制改革的重要成果之一。目前，随着《高等教育法》的颁布与实施，我国高等教育办学体制的基本框架已经确立。一方面，高等学校以国家办学为主，社会积极参与，自主办学权利逐步落实与扩大;另一方面，高等学校实行党委领导下的校长负责制，董事会作为一种领导体制并没有法律的认可，它的地位与作用受到严峻挑战。我国高等学校董事会到底数于什么性质?怎样深化改革才能使高等学校董事会适应新形势的需要?本文拟从分析我国高等学校董事会产生的历史条件入手，阐述高等学校董事会的一般性质及我国高等学校董事会的主要特征，并进而讨论当前高等学校董事会的出路问题。

一、我国高等学校董事会发展的历史分期及条件

根据我国高等学校董事会在高等学校办学活动中的地位与作用的变化情况，以及高等教育办学体制改革的进展状况，可将其发展过程划分为探索、发展和巩固三个阶段。

1．探索阶段(1987~1992)

实行改革开放后的1987年2月，汕头大学在我国组建了第一个高等学校董事会。随后洛阳大学(1987年11月)、武汉工学院(1988年11月)、安徽大学(1988年12月)、中国矿业大学(1989年10月)等相继组建了高等学校董事会。据估计，到1992年，我国约有100所高等学校成立了董事会或类似机构。

高等学校董事会产生于80年代中后期，尽管是自发的，却并不是偶然的，是我国高等教育办学体制改革的产物。它的产生主要源于三种机遇：一是以横向经济联合为核心的经济体制改革浪潮的推动。1984年，党的十一届四中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》及十三大报告，均提出了建设社会主义有计划的商品经济的改革目标，要求打破部门、地方条块分割的局面，推动全国经济横向联合。在这种背景下，我国掀起了高等教育横向联合的热潮。高等教育的横向联合，包括部门与部门、地方与地方、部门与地方的联合办学，也包括高等学校与科研院所、企事业单位的联合办学，甚至有与国外财团的联合办学，更多的是高等学校之间的联合办学。高等教育在横向联合中组建了一些实体及相应的管理组织，这些实体及管理组织根据功能的不同可分为三种类型，即生产型、科研型和教育型。高等学校董事会就是协调联合办学主体之间关系的教育型协作组织。二是教育方针的重新确立。自从1958年我国制定了“教育必须与生产劳动相结合”的方针之后，对我国高等教育事业的发展产生了重大影响，在具体贯彻落实中既有成绩也有偏差，直至在“文革”中被完全歪曲。早在1978年，邓小平在全国教育工作会议上的讲话中指出：“更重要的是整个教育事业必须同国民经济发展的要求相适应。不然，学生学的和将来要从事的职业不相适应，学非所用，用非所学，岂不从根本上破坏了教育与生产劳动相结合的方针?”邓小平的论述发展了马克思关于人的全面发展的学说，对教育方针起了正本清源的作用。在邓小平理论指导下， 1990年八届人大一次会议重新确立了我国的教育方针。高等学校针对当时存在的教学工作“四脱离”、科研成果转化难、办学资金短缺等实际问题，在教育与生产劳动相结合的结合形式上开展了有益的探索，形成了事业适应型、办学联合型、教学结合型等三种层次的结合模式。其中高等学校与科研院所、生产企业之间的联合办学，促进了高等学校董事会组织形式的产生。三是“产学合作教育”模式的引入。产学合作教育最早产生于本世纪初的美国， 50~60年代风行欧洲及日本， 80年代中期引起了我国学者和高等学校的关注。1990年3月，原国家教委高教司组织16所全国高校召开了产学合作教育研讨会， 1991年4月成立了中国产学合作教育协会。据该协会统计，截止1992年，全国共有70多所高等学校与有关企业进行了产学合作教育试验。产学合作教育既是一种人才培养模式，也是一种办学模式，需要有相应的组织形式来协调产学双方的行为和利益。我国在产学合作教育试验中组建了许多产学合作委员会、厂校合作委员会、校务委员会、基金会、顾问委员会等管理组织，高等学校董事会即是一些试验学校采用的一种组织形式。

2．发展阶段(1993~1997)

1993年2月，党中央、国务院颁布了《中国教育改革和发展纲要》，深刻总结了十一届三中全会之后教育改革和发展的经验，阐明了90年代教育改革和发展的战略目标及指导方针。高校董事会的发展主要体现在探索适应社会主义市场经济体制，建立有效的组织形式和运行机制方面。随着高等教育体制改革的深入，特别是管理体制改革的突破性进展，推动高等学校面向社会，建立新的办学体制和办学模式，并且在1995年前后兴起了一个组建高等学校董事会的新热潮。高等学校董事会在90年代中期迅速发展，得力于三个有利的发展时机。一是高等教育“联合共建”的办学体制改革模式的形成。

我国历来实行中央业务部门和地方两级条块分割管理和办学的体制。几十年来，围绕管理权和办学权的“集中”与“下放”实行了多轮改革。90年代后，我国对中央业务部门所属的高等院校，实行了由中央业务部门和省级地方政府“共建共管”的改革措施，加大了地方政府对这类学校的统筹权。中央部委、地方政府、企事业单位签署联合共建协议，往往是高等学校组建董事会的最佳时机。许多高等学校将联合共建的协作部门和单位用董事会组织形式有效地联系了起来。二是国家“211工程”建设规划项目的实施。《中国教育改革和发展纲要》提出了“要集中中央和地方等各方面的力量办好100所左右重点大学和一批重点学科、专业”的要求，原国家教委发布了《关于面向21世纪重点建设好一批大学和重点学科的若干意见》，“211工程”项目正式启动。这对许多高等学校来说，是一个难得的发展机遇。为争取获得国家“211工程”建设立项，许多高等学校及其主管部门加快了建设步伐，加大了投资力度。而寻求各个部门、各级政府以及科研院所、企事业单位的支持，是争进“211工程”立项的重要措施。许多高等学校因此成立了董事会，一些早期董事会也把支持高等学校的“211工程”建设作为中心内容纳入工作日程，这是90年代中期高等学校董事会大发展的直接原因。三是经济体制改革的示范作用。党的十四大提出了建立社会主义市场经济体制的改革目标，十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》更进一步提出了建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度的要求。现代企业制度的典型形式是公司制，公司制实行股东会、董事会、经理人、监事会四者独立，所有权、经营权和监督权三权制约的治理结构，其核心是理清产权关系问题。为此，学术界进行了广泛讨论，企业界也进行了建立现代企业制度试点。影响所及，高等教育界也就“办学权”问题展开了广泛研究，对高等学校“办学自主权”的实现形式进行了有益探索。特别是民办高等学校按照公司法建立或改组了董事会，一些普通高等学校的二级学院或系，也实行了领导体制改革，实行董事会领导下的院长(系主任)负责制。

3．巩固阶段(1998~)

随着“211工程”建设立项第一阶段工作进入尾声，高等学校纷纷组建董事会的高潮也趋于平静。目前，高等学校的任务，是要巩固办学体制改革的成果，充分发挥高等学校董事会的作用。当前高等学校董事会面临的机遇和挑战主要有四个方面：一是以“调整合并”为手段的高等教育管理体制改革的深化。从90年代中期开始，我国高等学校加快了调整合并的力度。本世纪末下世纪初，还将有更大规模的高等学校的调整合并。调整合并之后，高等学校原有的隶属关系及服务范围都将发生改变，已经建立的董事会必将进行重大改组，尚未建立的也要根据新的社会关系重新调整方略。二是行政体制改革和政府职能转换的要求。九届人大一次会议通过国务院机构改革方案，撤并了一些业务部门，政府职能由原来的直接管理企事业单位，包括对高等学校的直接管理，转变为加强宏观调控。原由部委所属的高等学校除少数仍由中央投资办学外，大部分改由中央和地方共建共管甚至划转地方办学。而由原中央主管部委牵头组建的高等学校董事会也将面临重新改组。三是《高等教育法》的规范作用。已经颁布实施的《高等教育法》，一方面明确规定高等学校实行党委领导下的校长负责制，校长是法人代表，因此高等学校的董事会不会成为学校治理结构和领导体制;另一方面《高等教育法》又确定了高等学校办学的自主权力，鼓励社会各界以各种方式参与办学，因此高等学校董事会要着重发挥面向社会自主办学的特殊作用。四是党的十五大关于经济体制改革的理论突破。十五大报告指出，我国实行公有制为基础，多种经济成分共同发展的社会制度，公有制也可以有多种实现形式。这在观念上是一个重大发展。国有企业改革经验必将对高等教育办学体制改革起示范作用，民办高等教育必将有所发展，普通高等学校也将实现办学主体多元化。高等学校董事会将在联系和协调多元办学主体、保障与约束高等学校·25·的自主办学活动等方面起到重要作用。

二、高等学校董事会的性质及其特点

教育体制是从经济体制中派生出来的，高等学校董事会和公司董事会有深刻的渊源关系。但是高等学校董事会不同于公司董事会，它是按照办学体制和办学规律组建和运行的，有着特殊的性质与作用。我国高等学校董事会是适应社会主义市场经济体制和高等教育体制改革而产生和发展的，具有鲜明的中国特色。

1．高等学校董事会的一般性质

不论是公司董事会还是学校董事会，都是商品经济的产物。市场经济发达国家的高等学校和企业一样，是高度自主独立的法人团体。它的自治权力是由科学的组织系统来保障的。根据校长的产生过程及权力性质，西方国家的高等学校自治权力系统有三种模式：一是校务会领导下的校长负责制，如英、法、德等国家;二是政府任命的校长负责制，如日本;三是董事会领导下的校长负责制，如美国。董事会成员均由校外代表组成。其中私立大学的董事会成员来自广泛的社会阶层，财团、基金会、大公司和校友是它的最主要的成员来源。公立大学的董事会成员则由政府任命或由公众选举担任。董事会是学校的决策机构，主持学校办学的大政方针，选出校长管理日常事务，并在学校内部组成教师、学生和行政人员参加的评议会，在校长主持下共同行使学校的学术事务管理。

西方国家的办学自治权力是通过学校内部的立法、决策、领导、组织、协调、咨询等办学活动来实现的。由此，高等学校董事会从根本上说是学校办学自治权力的保障和约束组织。它的保障和约束机制在于，它是建立在高等学校和政府、社会之间的中介组织，既可以保持高校与政府、社会之间的稳定、有效的联系，保证办学资金持久流入和社会需求的有效反馈，又可以防止政府及财团对学校自治权力的过分干预。同时又约束学校过多卷入经济市场和政治舞台，保证高等学校的学术自由性质和办学自治权力的实施。

2．我国高等学校董事会的主要特点

我国高等学校董事会是适应高等教育办学体制改革需要而产生的，它的基本作用在于扩大高等学校面向社会自主办学的权力，这符合高等学校董事会的一般性质。但是，受经济体制和教育体制的制约，我国高等学校董事会又具有自己的特点。主要表现在：

第一，高等学校董事会因办学体制不同而具有不同的性质。根据办学主体的不同，我国高等学校可以划分为两大类，这两类学校的董事会分别属于领导决策型和指导咨询型。建立领导决策型董事会的高等学校一般有三种情形：一种是由华侨和港澳同胞捐资办学的华侨大学，如汕头大学;一种是民办高等学校，如西安外事学院;另一种是国有民办的高等学校二级学院，如大连海运学院所属的市场经济法学院和国际商务学院。这三种高等学校的共同特点是实行董事会领导下的校(院)长负责制，学校拥有较大的办学自主权。指导咨询型董事会是建立在国家举办的普通高等学校之上的，它本身不具有法人地位，也不是一级行政管理机构，是由高等学校和其他企事业单位发起组建的松散的协作组织，对高等学校的办学起咨询、指导、支持作用。这一类董事会占我国高等学校已建董事会的大多数，也是性质与作用较难确定的一种类型。

第二，普通高等学校董事会实行“官产学”相结合的组织体系。我国高等学校董事会的组建，由于没有统一的法律来规范，一般由高等学校及发起单位通过的章程来建立，因而其组织体系不尽一致，但一般都是由“官产学”各界代表组成层级结构，而且身分不同，在董事会内所任职务也不相同。以下是我们对1995年前后成立的8所普通高等学校董事会组成人员及所任职务的简单统计：

8所高等学校董事会成员来源及职务职务身份小计

小计

（名）

现任官员

高等院校

科研院所

企业集团

其他

备注

人数

%

人数

%

人数

%

人数

%

人数

%

名誉董事长

28

25

89

3

11

顾问

14

10

71

4

29

1校

董事长

8

7

88

1

12

常务副董事长

8

2

25

6

75

7校

副董事长

103

38

37

7

7

2

2

56

54

特邀董事

27

16

59

3

11

5

19

3

11

1校

常务董事

66

5

8

5

8

10

15

46

69

3校

董事

428

64

15

7

2

25

6

318

74

14

3

秘书长

8

8

100

3校兼任

副秘书长

16

1

6

15

94

合计

706

168

24

52

7

45

6

423

60

18

3

注： 1．“现(原)任官员”指现任或原任各级人大、政协、国务院部委、地方政府、行业协会领导。

2．上述各职务数是8校董事会所设的全部职位，各校董事会职位不尽相同。

从上表统计可见，我国普通高等学校董事会是一个“官产学”相结合的层级关系网络组织。其中，高等学校所属部门或地方政府官员担任董事会领导职务，使政府意志和职能在董事会得以延伸;企业及科研院所作为董事单位，构成了董事会的基础，包括了高等学校所能幅射的全部重要方位;高等学校则充任常务副董事长、秘书长等要职，操持着董事会的日常事务，是董事会运行的关键和枢纽。董事会集中了高等学校外部环境的一切关系群落，高等学校则成为这一网络组织的结点，董事会的运行状态全在于高等学校的需求与操作技巧。

第三，我国普通高等学校董事会在功能上是产学研结合合作办学、促进共同发展的协作组织。合作的目的不同，功能也不同。一是合作育人。实践中高等学校与董事单位合作，探索出了“三明治式”、“3+1+1式”、“一年三学期”等育人模式，并为企业培养人才。二是合作科研。产学研合作各方以科技为对象，以经济为纽带，共同承接重大课题，建立科研基础金，组建产学研联合开发中心等，互通有无，优势互补，共同发展。三是合作生产。高等学校作为“科技兴业”的支柱力量，积极参与企业的重大技术改造，提供科技产品和技术服务，直接提高企业效益。至于董事会对学校办学的约束作用，主要是审议学校的办学方向、办学规模、专业设置、招生对象、毕业生去向等重大问题。由于董事会不具有法人地位，本身也不是一级管理组织，与校长之间没有委任关系，与政府及社会之间也不存在委托关系，因而不具有强约束力。

三、关于高等学校董事会出路的思考

我国高等学校建立董事会组织至今，对促进高等教育改革与发展起到了积极作用，但不论理论上还是实践中均存在不少问题。解决问题的根本出路在于深化高等教育办学体制改革，优化董事会组织体系。

第一，必须加快高, 等教育办学体制改革步伐。高等教育办学体制改革要从两个层面展开：一是宏观办学体制改革。具体说，就是在坚持国家办高等教育为主体的前提下，大力倡导社会力量办学，积极发展民办高等教育。目前我国有800多所民办高校，但规模偏小，且大多以助学、助考和职业培训为主，经国家批准的学历教育学校到1998年仅22所，这一状况与发达国家比较有很大差距。二是微观办学体制改革。普通高等学校要打破单一的办学主体结构，实现办学主体多元化。十五大报告指出：“公有制实现形式可以而且应当多样化。一切反映社会化生产规律的经营方式和组织形式都可以大胆利用。”这一论断适用于国有企业转换经营机制，对高等学校转换办学机制同样有重大指导意义。高等学校改革办学体制要以“三个有利于”为根本指导原则，实现办学的社会化。

第二，要切实落实高等学校的办学自主权。高等学校学术自治是发达国家高等教育的一般原则，是经过数百年反复波折最终确立下来的，在许多国家的高等教育基本法中都有明确规定。我国新颁布的《高等教育法》对高等学校的办学权力作了原则表述，目前的任务在于切实落实。在以往的体制改革中，办学权几放几收，都在政府系统中进行，而且“一放即乱、一收即死”，问题的症结在于缺乏有效的权力监管和约束机制。高等教育办学体制改革的目的在于使高等学校形成自我发展、自我约束的机制，这种机制只有在高校的竞争中才能形成，而竞争能力只有在充分的办学自主权的条件下才能提高。约束机制除了政府的宏观调控外，社会力量是最重要的方面，高校董事会只有在高等学校面向社会自主办学的活动中才会显示出约束与监管的权威。