余晖：邮政专营的理由统统不成立

    ◎余晖

    中国社会科学院工业经济研究所研究员。自1993年来专攻产业组织和政府管制经济学，为管制经济学在我国的建立和发展做出了贡献，参与有关政府部门制定基础设施产业、药品和医疗产业、彩票产业、行业协会改革政策以及《反垄断法》《电信法》《电力监管条例》和《行政许可法》等法律的起草。

    专营就能保证普遍服务的实现？

    南方都市报：10月1日新《邮政法》就要开始正式生效了。这里面争议比较大的条款是，规定同城寄递50克、异地100克以下的由邮政专营，就是在这个标准下的信函等必须通过邮政系统寄递。

    余晖：在这个标准以上的业务，民营企业才可以进入。

    南方都市报：这个争议很大。有关部门出来解释说邮政专营的一个基本理由是为了保证普遍邮政服务的实现，让穷人也拥有通信权。就是在城市这种成本低、能赚钱的地方把赚到的钱拿去补贴那些成本高、不赚钱的边远地区和农村。如果邮政没有专营权，城市、沿海地区等有利可图地区的业务就会大量地让非邮政企业拿走，没有哪个快递公司愿意收几毛钱把一封信从北京寄到新疆，这种交叉补贴是为了实现普遍服务。

    余晖：说到普遍服务，我们前几年在研究垄断产业改革的时候，包括电信改革等，也曾经遇到普遍服务的问题。企业都愿意进入客户多的城市地区去经营，这在经济学上叫“挑奶皮”，从而不愿到需求较低的地方去开展业务。城市需求旺盛、购买力强的地方，企业都愿意进入。一个企业，如果它不承担任何公共服务的话，它自然是愿意进入城市，自然不愿意把它的网络扩散到偏远的农村或不发达的地区。要保证全体公民都能享受到平等可及的公共服务，有两个办法：一个办法是国家补贴，国家对邮政企业在偏远地区的信函递送服务进行财政补贴；第二个办法，我认为也是更好的办法可能是建立一个普遍服务基金。这个基金其实就是要对所有进入这个行业的企业收一笔钱，由财政或监管部门来管理这笔钱，用这个基金来补贴承担邮政公共服务的企业。中国现在采取的一种办法就是内部交叉补贴，即在一个企业内部，以在可盈利的地方的收益去弥补难以盈利的地方的亏损。当然这个也不是不可以考虑，但这会影响竞争，影响效率，实际上也是阻碍了整个行业的服务质量和服务效率。

    南方都市报：这里面有一个问题，就是怎么理解“普遍服务”本身。如果把不赚钱的农村地区的邮政业务理解为一项公共服务或准公共服务，那政府不仅要免税，而且还应该有财政补贴，但这块的财政补贴，大概在2003年邮政改革后就没有了，政府不投钱了，转而让邮政集团内部实行交叉补贴，让在城市中具有竞争性的快递业务部分来补贴农村部分，就是说邮政集团承担了两个不同的甚至是相互冲突的角色。这也带来了市场的混乱，就是一个企业的普通服务和竞争性服务分不开，而这个集团恰好是垄断性质的，这就给了它要垄断某一部分市场的借口。

    余晖：邮政这个行业的准入成本是很低的，它不像电信，电信的本地网铺设是有自然垄断性质的。邮政其实不存在自然垄断，邮递员都是靠自行车或者靠摩托车来递送，成本是很低的，只要雇足够的人就能够把这个网铺开，不足以构成垄断的理由，所以这个市场就没有“竞争”或者“非竞争”这样的区分。为什么当时把电信和邮政分开呢，其实就是这个考虑，因为电信和邮政的行业特点完全不一样。在电信市场上，增值服务都是可以竞争的，但在基础设施网络这块，它有一定的自然垄断性，就是说由一家公司来经营它的社会成本最小。现在电信的长途网络这块都是可以竞争的，只不过是在城市本地网，在最后1公里这块现在还做不到完全的竞争，所以政府要给它一个本地网垄断的做法。

    电信企业也曾提出一个普遍服务的问题，农村是不是就不去架线了，不去提供电信服务了？所以在它们内部实行交叉补贴的办法是可以的，拿在城市赚到的钱去弥补农村，但邮政就不一样了，邮政不管是100克以下或者以上，理论上说任何企业来经营这个东西都是可以的，这种服务不见得非得要由政府举办一家邮政公司来统一经营。

    南方都市报：你是说即使在邮政的农村业务服务这块，也可以引入竞争？

    余晖：公共产品的定义在消费上是非排他性、非竞争性的，但邮政行业它不是排他的，是可以竞争的，所以不能把它定义为公共产品行业。换句话说，政府可以不固定一家垄断企业来经营，而完全可以开放。邮政企业不一定会亏本，换个民营企业它可能也能承担。国有邮政的亏损不是因为没有交叉补贴，而是因为它本身管理上落后，效率的低下。由民营企业来经营农村这块业务，它也可以提供公共产品啊。政府拍卖特许经营权，在全国进行招标，要求企业不仅要经营在城市中赚钱的这部分业务，还必须把信函邮递到居民所要求达到的地方，必须达到各个乡、镇、村，这个企业在内部交叉补贴，不需要国家的补贴，它也可以存活，当然它的价格是需要政府监管的。

    南方都市报：所以这里面就有一个质疑，大家都在说你这个信函专营是为了保证普遍服务的实现，其实就这个普遍邮政服务来说，民营的快递它并不是不愿意来承担这个边缘地区或者业务量小的地区的投递业务，主要是同样给它补贴的话，要给它某一地区的专营权，它肯定愿意去做，政府完全可以通过招投标来选择经营者，而不是仅邮政集团一家。

    余晖：就跟民营医院在农村开诊所是一回事，一般进农村容易亏损，但民营医院进入基层的卫生服务体系里面去，却不一定会亏损，不仅是因为有政府的财政补贴，还因为公立的乡村卫生院一天只营业8个小时，而民营的可能是24个小时。邮政的特许经营权不管授给谁，肯定是打包的，不能说只让你服务于乡镇以下的地区，城市这块就不给你了。就是说只要政府补贴到位，或者通过普遍服务基金进行补贴，在农村地区专营的邮政企业，无论是民营的，还是国有的，两者提供的服务并没有区别。

    专营能保证通信安全是个谎话

    南方都市报：邮政市场为什么不开放，有一个很重要的理由就是安全保密，邮政通信涉及到国家安全、个人隐私或者商业秘密，认为如果国家邮政不专营，这些东西都很难保障。

    余晖：这个说法是很荒唐的。电信改革前，只有中国电信一家，当时它也反对竞争，反对引进新的竞争对手，它的一个理由也是一旦放开以后，国家的通信安全会受到影响。但实际上呢，电信改革走到现在，现在三大家已经形成了全国性的竞争局面，并没有使国家的通信安全受到影响。邮政这块如果引入竞争，通过特许的方式，企业也必须跟政府签合同，我们叫监管合同，那么安全是要写进去的，这与国营公司或民营公司的性质无关。

    更重要的是，国家机密文件的传递其实有自己的一个专门渠道，它并不需要通过公共邮政系统。而且你想想看，现在通过信函方式来传递重要信息的方式也太落伍了吧。

    南方都市报：专营的另外一个重要理由是全球各国都设置专营，像日本、美国、欧盟等国都采用“资费加重量”的专营模式，所以中国也应如此。我们来看另外一个理由，就是为什么要设置这个专营，就是现在全球各国都设置这个专营。

    余晖：难道国外坏的我们也要去学吗？这些国家都有很强的工会谈判系统，如果引入竞争，会导致原来的公营企业工人大量失业，所以并不奇怪，这些国家是通过这种产业政策来保护这些低效率的公立机构。这样的例子很多，包括农业，这些国家对农业的补贴是非常非常多的，它有一个利益集团在里面起作用。但中国的国有邮政企业这么提出来，当然也有这个理由，不过不是通过工会的方式，它是通过它传统国有垄断企业的方式，来跟政府要这个垄断专营权力，通过立法机构对它的权力加以固化，想继续把这个“奶皮”留住。

    南方都市报：尽管全球各国的邮政系统效率都是低下的，但像德国、瑞典啊，基本上都在慢慢放开，瑞典1995年就宣称放开了。那么从全球的范围来看，专营的范围也有日渐减少的趋势。

    余晖：这是一个趋势，从里根时代、撒切尔时代，到后来所谓的新公共管理时代，都强调在原来传统的所谓公共品领域，应更多地引进民间资本，重新打造政府和民间企业之间的公私合作伙伴关系。政府发现自己直接主办企业效率是很低的，所以它引入竞争机制，或在市场准入上，或在过程监管上。它把很多服务都外包出去，甚至管理权都可以外包，像自来水、燃气等行业都是如此。

    南方都市报：这里面其实还有一个问题容易被忽略，设置这样的一个专营准入门槛，说是为了普遍服务也好，说是为了交叉补贴也好，但其实是为了垄断某一市场获取收入，但对邮政企业来说，即使垄断了某一专营权，也并不意味着就能解决收入问题，收入问题或盈亏问题的解决还是要靠服务质量和效率。

    余晖：邮政系统原来是属于事业化管理的，现在虽改制成邮政企业，但实际上跟我们城市的自来水、垃圾处理等一样采取的是事业化经营，只有企业的外壳，所以效率是很低的，但确确实实是雇佣了很多人。这就涉及到事业单位改革问题，为什么雇那么多人，服务效率还那么低？它已形成了一种既定的利益，长期积淀下来的。立法者最后的这种选择，消费者并不会认可，我想在市场上，消费者的声音是一定会起作用的。

    南方都市报：是，所以我们看这个标准本身，同城50克、异地100克一下都要走邮政系统来寄递。但你寄递的服务态度差，速度慢，即使有这样的一个规定，大家也会想方设法规避，比如消费者可以合法增重，寄递商业信函时，多加张纸进去就是了，民营企业也会采取一种即使超过50克、100克，也不加价的方式来保持它的市场份额，很多人预测这样的一个专业设置规定会被虚置。

    余晖：这完全有可能。这对于管理者来说完全不可监控，因为它没有办法知道这个信息，或者获取这个信息，维持专营权的成本会非常高，很难对那些“违规”的民营公司进行处罚。所以不去深化国有垄断企业的改革，而采用独占某一市场份额来维持它那种低效率的垄断地位，这是缺乏合理性的，尽管它披上合法的外衣，但实际上是一种倒退。

    中国亟待出台行政程序法

    南方都市报：我们再延伸一步看，现在的这个新《邮政法》从2003年就开始起草，到目前为止，草案已经历十次修改了。新《邮政法》是由国务院法制办牵头、国家邮政局主导起草，属典型的行政部门立法，从一开始争议也非常大，在第七稿中当时规定的专营标准是350克以下的同城信函，后经多次争议，标准一再下调到现在的50克。即使这个标准出来以后，8月底在北京召开的“民营快递公司高峰论坛”，民营企业也集体呼吁废止这一条款，就是说部门立法的弊病凸显无疑，不仅多次修改，社会不必要的摩擦成本也很高。

    余晖：任何立法，实际上是把公共政策以法律的形式明确下来，立法的过程实际上是个公共决策的过程。如果没有一个公开透明的决策程序的话，那强势的利益集团总是要占便宜的。按照奥尔森的集体行动逻辑，肯定是利益集团的数量越小，联盟的力量就越强大，而另一方的民营快递公司是非常分散的，它集体行动的成本非常的高，很多人会搭便车。从新《邮政法》几易其稿来看，专营的标准一直在降，好像做了很大的让步，但依然是一种内部让步，不是在一种公众达成共识的情况下的让步。

    南方都市报：对，它不是各方平等参与博弈的一个结果，它是邮政部门面对外部压力被迫调整的一个结果。

    余晖：但最后调整的结果还是想垄断某一部分市场。行政立法基本上都是实体法，它会影响到所涉及到的相关利益方的切实利益。行政法在我们的法律文件中占了80%，我们知道最大的公正来自于程序的公正，世界各国都有它的行政程序法，但中国还没有行政程序法，唯一的一个就是价格听证法规，运行到现在还是漏洞百出，成为一个摆设。所以中国转型到现在这个时候，尤其需要尽快出台一部行政程序法，确保公共政策过程的公开透明。

    新《邮政法》原本可以像医改方案一样来一场公开性的讨论，最后达成一个大家比较认同的方案，虽然医改方案还有不尽如人意的方面，但总归比原来部门关起来门起草的那个，有天壤之别。我们要倡导这样的公共政策过程的公开透明，吸引社会智慧来参与这个过程，在新《邮政法》的制定过程中，我觉得就没有照顾到广大消费者的利益。

    南方都市报：既然现在行政程序法缺失，为了保证相关的强势部门影响立法的公正性，也有一些学者建议建立立法回避制度，就是与法律直接相关的利益组织不参与规则的起草制定，而委托一些中立的组织和专家，采用社会招标的方式进行。

    余晖：立法外包，就是民间立法嘛。它作为行政立法的一个环节，是可以的，但立法最终受强势利益集团的影响是避免不了的，立法的过程其实就是各种利益团体博弈的结果，现在的问题是在行政立法的过程中，很多的相关利益方没有发声平台，或没有一个平等的参与机制。

    本报评论记者　陈建利