二级学院与“一校两制”

（上海市教科院）
提要 本文提出的二级学院是指普通高校创办的或附属于普通高校的具有制度创新和新运行机制的二级学院。探讨新制二级学院问题是将普通高校的智力优势、资源优势与市场体制的筹资优势有效结合的一种具有前瞻性的战略。发展新制二级学院的基本思路是“一校两制”，将当前具有紧迫性的规模扩张与具有长远意义的体制改革相结合，两者同时并举，走出一条符合我国实际的低成本、高效益、有质量保障的高等教育发展道路。因此要进一步解放思想，大胆探索，解决大学与新制学院在产权关系、办学与管理体制关系、教学、师资与办学资源等方面的关系，为二级学院的健康成长奠定基础。
一、什么是本文所提的二级学院
本文所讨论的二级学院是指普通高校创办的或附属于普通高校的、具有制度创新（包括学院的办学体制、管理体制、筹资体制等）和新的运行机制的二级学院。
这种二级学院与目前高校内部的专业性二级学院（如文学院、理学院、工程学院、医学院）不同，虽然它也可能是一个专业性学院，但并不因为其是专业学院而成为二级学院，即它不受学科专业限制，以办学、管理和筹资体制等区别于传统的校内专业性二级学院，传统二级学院的人财物由学校实施统一管理，实行统收统支。
然而，从某种意义上说，这种新制二级学院类似于某些高校近年来创办的中外合作二级学院，如上海大学的悉尼工商学院等，但不局限于中外合作举办的二级学院，它还包括事企合作、混合筹资的民办学院等其他办学体制或运行机制的二级学院。
因此，本文所指的二级学院的最本质特征可以归结为“一校两制”，即普通公立高校举办的、具有民办运行机制的，或以混合所有制为基础的非传统型的二级学院。
二、为什么要探讨具有新运行机制的二级学院问题
自从邓小平同志南巡以来，我国各方面的改革取得了重要突破和进展，高等教育界解放思想，大胆探索，新的办学类型与学校相继出现。尤其是近两年来，面对广大居民接受高等教育的强烈愿望和需求，我国出现了各种类型的相对独立的或隶属于普通高校的学院，仅上海地区就有数十所。这些新办的学院大致有下述四种类型：(1)普通高校从80年代初举办大学分校到90年代举办各种类型的相对独立的或附属的二级学院，如中外合作学院、学校与企业集团合作举办的各类学院、学校与市、县政府或其他机构合作举办的社区学院等；(2)针对普通高校满足不了日益增长的对高等教育的强劲需求，各类具有民办性质的基本独立的以学历文凭考试，或自学助考等为主的社区、民办学院等；(3)近阶段又出现了以培养高职学生为己任的各种大学附属或独立的高职学院；(4)各类成人进修学校主动参与各种学历文凭证书类的教育，或学校整体介入，或举办部分专科班；等等。
应当看到，前述各类新办的相对独立的学院和二级学院是高等教育适应社会市场需求的必然产物，然而，由于长期以来，政府对举办高等院校的严格控制，迅猛发展的独立院校和二级学院难免存在这样或那样的问题和矛盾。首先，大部分独立举办的具有民办性质的高等学院主要以招收高考“落榜生”，以学历文凭、证书教育或自学助考等为主，但又基本上与普通高校同类专业教学培养计划相类似。招收高考的“落榜生”，为宽进严出打开了大门，但是与普通和成人高校相比未免有不正规的形象与地位，因而，其未来发展会受到相应的限制；
其次，据调查，各类新办院校的教师资源，除了部分退休教师外，也聘用了一部分普通高校在职教师兼课，这就难免与普通高校在教师使用上发生矛盾和冲突，而且，普通高校本身正进行着校内人事和管理制度的改革。可以设想，如果普通高校教师工作量饱满，并有相应的教育教学激励机制，那对这些新办学院将产生何种影响是不言自明的。这就说明，从长远看，其师资队伍的基本保证和稳定存在着一定的隐患；
第三，尽管不少新办学院在创办初都曾表示，要将学院办成具有自身特色的、不同于传统大学学院的新型学院，但由于当前我国高教管理部门对新老学院的统一管理模式，学院的办学与教学特色较难形成；等等。
三、一校两制：发展新制二级学院的基本思路
鉴于当前在新办学院发展中所存在的或潜在的问题和矛盾，我们有必要重新审视高教发展与院校扩张之间的关系，以顺利实现规模发展与体制改革同步并举的战略。
我们认为，在当前以及下一阶段推进高等教育发展的宏观背景下，高教主管部门和高校应进一步解放思想，大胆探索和实践，抓住机遇，推进改革，以体制和机制的改革促发展，使新制学院和二级学院真正成为整个高等教育的重要组成部分。七、八十年代以来，我国高等教育所经历过的学校及规模的扩张、收缩、调整和整顿的历史经验和教训表明，简单的处延式发展模式不仅有可能而且实际上出现了高等教育质量的滑坡，同时也引起了体制与机制上一定程度的混乱。为此，采取改革性的发展政策，使规模扩张与体制（包括办学体制、管理体制、筹资体制等）改革同步并举，并稳步推进将有利于实现党中央和国务院提出的中国高等教育改革与发展的目标，是一种长远之计。
以“一校两制”方式实现规模扩张与体制改革同步推进的战略，有利于我国高等教育改革的深化，有利于加快形成与我国经济、财政体制相适应的高等学校多元的办学主体和多渠道的筹资体制，有利于根本上解决高等教育发展中的质量问题，从而为国际高等教育提供具有中国特色的发展模式、发展道路与发展经验。我国80年代以来开始逐渐改变政府包办高等教育的传统体制，原有的单一的财政拨款逐步为多渠道经费筹措所取代，在探讨穷国办大教育的实践中开始积累了政府—社会—家庭—学生等广泛参与的新体制和运行机制。世纪至交的中国高等教育又将迎来新一轮高等教育快速发展的时期，从深化高等学校办学体制改革和管理体制改革的角度来设计高等教育发展的途径、模式与格局，关系到我国高等教育健康发展的问题，即将什么样的高等教育带入21世纪。
当前，我们正处于社会主义初级阶段，这是一种经济尚不发达的社会主义，从长远来看，我国政府实行的科教兴国国策客观上需要高等教育的大发展。借鉴近20年来我国经济体制改革成功的经验，走出国有经济大一统的集中体制，实行国有制、股份制、合作制、个体制等多种所有制并存的体制，对推动我国经济结构调整和发展起到了十分重要的作用。
鉴于这一考虑，我们认为，调整、改制、创办新制学院和二级学院是世纪至交我国高等教育改革与发展的一项具有时代意义的战略抉择和政策举措，其基本思路包括下述几个方面。
1.在“一校两制”上做文章，探索公有制多种形式和多种所有制在高等教育中的实现途径。近10年来，尤其是近5年来，我国已在非政府，或民办高等教育方面迈出了极其重要的一步，但无论从学校数量和学生入学比例两项指标来看均处于相当低的水平。在社会高等教育需求不断增长和政府财政能力十分有限的现实条件下，寻求非政府资金的投入是未来高等教育发展所必须考虑的一个基本问题。一校两制，从经济上分析，其实质是向体制改革要资金，同时形成高等学校按社会需求办学的机制，这是未来高等学校需求约束、需求导向（按需办学）机制的经济基础。
这种“一校两制”可以是民办性质的，也可以是混合所有制性质的，取决于学校发展方向、现有条件与优势和学科性质。学费收入、各种非政府渠道资金投入，以及通过其他金融筹资方式筹资（包括设立学校基金、银行贷款、资本市场筹资等）将成为这些新制学院的主要资金来源。应当强调的是，虽然新制学院与传统学院很重要的区别是经费筹措体制与格局，但并不仅仅如此，关键要看与经费筹措体制相应学院的办学、管理和运行体制。
2.调整和创办新制学院是从实际出发，走符合中国国情的低成本高扩张道路的理性选择。新制二级学院（不局限于二级学院）在创办初一般以专科层次为主，同时，作为一种上述所讨论的新体制，学院将更注重管理与运行效率，注重各类经费支出。由于其与所依托大学在资源使用（包括校舍、实验设备等）、师资聘用等方面的有利条件，相对地成本较普通高校为低。这一特点在当前尤为重要，在政府财政经费短缺、各渠道经费有限的背景下，开辟低成本的高教发展新途径，不失为政府政策选择的上策。
另一方面，从现有普通高校资源合理使用的角度考虑，学校本身也面临着人力和物力资源的有效和充分利用的问题（包括现有师资队伍的充分使用、退体教师资源的继续利用、学校设施与各类专业设备的充分利用等），创办从属于自身的二级学院可从一定程度上解决这一问题。需要指出的是，新制二级学院将通过严格的成本核算与学校建立相应的经济关系。
3.依托普通高校有利于保证二级学院人才培养的质量，并确立以质量求学院生存的社会与需求约束机制。普通高校经过数十年的发展过程，在人才培养方面具有非常明显的优势，而高等教育层次的人才培养并非单纯是钱的问题。这也是本文为什么将新制二级学院作为探讨重点的一个最主要的原因和出发点。
4.从国际高等教育改革与发展的共同趋势中我们同样可以找到一些有价值的、富有启发性的经验，当然，这并不是说我们有现成的模式可以照搬、照抄。国际高等教育改革和发展的经验表明，各国在面临高等教育需求扩张时都采用了适合本国实际的方式，其中，部分发达国家和发展中国家创办大学附属学院的经验对我们同样有参考价值。
印度的加尔各答大学为适应80年代印度高等教育的迅速发展，采用了大学附属学院的模式，即兴办附属于加尔各答大学的科学技术学院（相当于我国的专科层次），至80年代末，该大学所举办的211所附属学院覆盖了印度整个北部地区，各附属学院办学模式多种多样，既有全日制学校，也有夜校和部分时间制学院，开设的专业涵盖文、理、工、农等，加尔各答大学从而成为带动印度北部地区高等教育发展的龙头。
位于土耳其首都的安卡拉大学作为国内一流水平的大学，也通过多学院模式推进学校的发展，在其所建的普通学院和研究生院之外，还建立了多所附属型的高级技术学院，以培养中高级技术型、工艺型人才。
英国著名的伦敦大学也在自身发展过程中注重发展与其他机构共同负责的联合学院，包括伦敦商业学院、皇家音乐学院等，这些学院的授课教师全部由伦敦大学选派。
可以说，将大学的智力优势和无形资产优势与适应市场体制的筹资优势相结合是国际高等学校规模扩展的一个共同经验。
四、大胆实践，勇于创新，探索一校两制的二级学院
用改革与发展并举的思路来探讨新制二级学院的创办与建设有许多问题需要我们去探索、去实践，当务之急的是，各级政府和高校决策层应正确认识新制二级学院对推进我国高等教育改革与发展的重要作用，用战略眼光把握新制二级学院对未来我国高等教育体制的特殊贡献，在此基础上，大胆改革，勇于创新，在实践中探索符合当前实际，并具有可持续发展特征的大学新制二级学院。
调整现有部分独立或传统、准传统型的二级学院，以及创办新制二级学院，在高校办学政策和体制上还需解决一系列问题：
——二级学院的管理方式与运行模式如何从体制和机制上确立其面向社会、适应市场、自主办学的低成本、高效率及具有质量保证的相对独立的地位；
——建立并形成适应社会经济动态的学院教学教育管理与调整机制，从体制和机制上保证新制二级学院的生存能力和竞争力；在强化学院经费筹措和支出管理的基础上，建立适合新制二级学院的成本核算与管理体系，并以此作为该类学校（院）收费政策与筹融资政策的依据。为此，有必要重新审视现行收费制度，尽快形成适合新制二级学院运行的以准成本收费为核心的学院经费筹集和补偿制度，为广泛吸收社会各类资金，拓宽筹资渠道进行先期尝试；
——从管理和政策上解决普通大学与其所属的新制二级学院的资产、设备、人事、教学等重大问题的关系，为新制二级学院的健康发展创造良好的环境；
——有必要探讨如何实行新制二级学院的管理与监控的问题，包括人才培养质量的评估；
——如何抓住当前有利时机推进高等教育相应的办学、管理、教学、筹资体制改革的进一步深化，真正从整个高等教育改革与发展的高度来设计、规划、协调新制二级学院；
——建议中央和有关政府实行部分省市或地区对新制二级学院的试点，或更进一步进行整个高等教育改革的先行改革试点，如上海可作为高等教育改革综合试点市，为下一阶段全面推进我国高等教育改革创造条件，提供经验和教训，为我国高等教育跨世纪发展奠定基础。